中央生態環境保護督察制度完善研究

江西理工大學法學院 楊峰

黨中央于2016年1月正式啟動了中央環境保護督察。第一輪中央環境保護督察完成了對31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團的全覆蓋，及時發現并督促解決了各地區存在的一大批生態環境問題，有效促進了各地生態環境質量的顯著提升，得到人民群眾廣泛認可，取得了較好的工作效果。本文從中央生態環境保護督察制度內容出發，研究分析制度運行過程中面臨的困境，以期有助于生態環境保護督察制度的貫徹落實。

一、中央生態環境保護督察制度概述

（一）中央生態環境保護督察制度內涵

中央生態環境保護督察制度（以下簡稱中央環保督察制度）是黨中央、國務院在習近平生態文明思想指導下，以監督監察涉及環境保護的法律法規、政策文件等的制定、落實程度為目的，在新時期加快生態文明建設的重大舉措和制度創新。我國制定環境保護管理制度來保證環境保護工作的順利進行，但在執行過程中仍然有不少問題亟待完善，中央環保督察制度的出現就有效彌補了環境保護管理制度的不足之處。

（二）中央生態環境保護督察的工作流程

《環境保護督察方案（試行）》（以下簡稱“督察方案”）是早期指導中央環保督察的重要依據，要求各地黨委和政府必須將環境保護有關的法律、法規和政策執行好，把各種環境保護政策和規定轉化為切實有效的措施，以實現環境保護預期目標。在環保督察中，中央抽調專職檢查人員，派出各部門人員組成專項小組對各地進行分階段的監督檢查。黨的領導和公眾參與是中央環保督察始終堅持的關鍵要素，這不僅是其他督察制度的經驗總結，也是中央環保督察制度有效發揮作用的重要原因。

（三）中央生態環境保護督察的主要內容

環保督察工作將政策落實、法規執行、解決問題等情況作為監督和檢查的主要內容，在一定程度上推動地方政府環境保護和推動生態文明建設[1]。首先，環境保護督察始終以發現問題、解決問題為原則，重點關注公眾關注度高、社會影響大、環境污染嚴重的問題；其次，將環境問題突出、人民群眾關注度高的地方作為開展專項督查的重點目標。

督查方式根據督查對象的不同采取不同方式展開，省級層面的督查主要采取會議座談、約談主要領導同志、部門問詢等；市縣層面的督查主要以現場走訪、檔案抽檢、個別談話等手段。另外，督察組進駐地方以后也會公布聯系方式，通過互聯網、郵件、電話等渠道供公眾反映問題，督查結果會及時對外公布。

二、中央生態環境保護督察的實踐困境

（一）法治依據缺乏銜接

《環境保護法》中有關環境保護督察制度的條文都規定得比較原則，沒有對督察工作進行細節性描述，可操作性并不強。實踐過程中，督察組和各地黨委政府還是主要以中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發的《督察方案(試行)》《督察工作規定》為準。對于環保督查過程中查實的相關責任人的責任追究，主要根據黨內法規和黨內規范性文件對其違紀違規行為進行查處。針對國家法相對滯后的特性，黨內法規有利于解決社會發展進程中的新問題，能夠使國家治理水平得到提升。由于黨內法規因其針對的是黨組織和黨員，因此在效力范圍和國家強制力上都小于國家法律，還不能替代國家法律在治國理政中的作用。在環保督察問責過程中，黨內法規和國家法律在對非黨員領導干部和工作人員責任追究上產生重疊，亟須采取相關舉措使黨內法規和國家法律銜接起來，更好更有效地支持環境保護督察工作，推進生態文明建設[2]。

（二）督察過程中公眾參與不足

環境保護督察的整改過程中公眾參與也是必不可少的監督手段。但是在實際貫徹執行過程中，還有許多工作要做，主要有以下問題：

首先，信息公開有待加強。《督察工作規定》中對信息公開的規定比較籠統，哪些信息應該公開，需要通過什么程序，未公開信息應該承擔何種責任都沒有進行詳細規定。由于法律法規中沒有對信息公開的途徑、內容進行詳細規定，實際執行過程中信息公開的方式五花八門；其次，缺乏參與渠道。環境治理要接受公眾監督，就需要提供參與的渠道和手段，使公眾能夠全流程地對整改工作進行全方位監督。在實際操作中，督察組受理公眾舉報后，整理匯總確定案件事實后轉送地方政府進行處理，地方政府整改落實的結果對督察組進行反饋，但卻不會通知舉報人[3]。

（三）督察問責機制亟待補強

當前環保督察制度中關于督察問責的民主性缺乏、程序性規定不足、穩定性不夠，導致實施過程中問責效果不理想[4]。政府權力越大，承擔的責任和義務就越多，為了實現法治社會的目標，就需要提前對政府濫用權力所帶來的風險作出必要的準備。正因如此，在依法治國的背景下，有必要提前以法律法規的形式對行政主體不當行為所要承擔的責任進行明確。特別是對承擔何種責任，哪些情況會被問責，追責的程序是否明確等方面要有法可依。以規范的視角分析，我國環保督查問責程序需要從便于執行和規范明確的角度制定相應的規定。

三、完善中央生態環境保護督察制度的相關對策

（一）完善環境保護督察法治依據

正如前文所提到的，環保督察工作從接受舉報到問責處理所參照的依據大多為黨內規范性文件，少部分為黨政聯合規范性文件，但效率位階較低、內容不明確是規范性文件的弱點。在第一輪環保督察過程中就出現了很多困難，如黨委政府在環境保護中權力和職責不明確、消極執行環保政策、瞞報甚至不報環境問題等情況，導致環境整治的進度緩慢。環保督察依據的法律法規也沒有形成完整體系，相關法律法規散落于各處。正因如此，要實現環保督察法治化，需要制定黨內法規或者行政法規等效力位階高的法律規范，逐漸完善環保督察法律體系，以此化解規范性文件實施過程中產生的諸多問題[5]。以黨內法規為基礎，加快制定相關國家法律，形成體系完整的環境保護法律體系，真正實現環保督察制度法治化。

（二）強化公眾參與機制

實現信息公開透明化，必須做到信息公開主體確定，督察信息范圍明確，信息公開渠道廣泛。首先，制定專門條款。根據現有信息公開的法律法規，以生態環境部制定部門規章或者在現有環境保護法律法規下增加專項條款的方式，對信息公開所涉及的因素進行全面規定。特別是，信息公開的范圍不宜太小，不利于公眾進行監督；其次，拓寬公眾參與環保督察的途徑。通過單獨或集中回訪、環保督察聽證、會議討論等形式，廣泛接收公眾對于環保督察活動的意見建議；最后，積極發揮環保社會組織的作用，督察組在信息收集、政策宣傳、整改監督方面加強與環保社會組織的聯系，不僅能節約督察組的人力物力，還能實現兩者之間的良性互動，同時也便于公眾參與環保督察工作。

（三）健全環保督查問責機制

首先，明確適用的法律依據。黨內法規和國家法律中都有關于問責對象的規定，但兩者在非黨員身份的領導干部和工作人員上的規定存在交叉。黨規黨紀嚴于國家法律，黨員干部不僅要帶頭遵守國家法律，還要對照黨規黨紀從嚴要求自己，以身作則；其次，發揮異體問責的作用。權力行使公開化是異體問責的前提條件，權力行使公開化、權力清單透明化，接收社會公眾監督[6]。因此，督察組在工作過程中的事項必須記錄在案，做到有案可查，督察報告及時向上反饋。明確督察報告中信息公開的范圍，涉及國家秘密和軍事機密的不得公開。其次，完善責任承擔方式。當前，環保督察問責以黨內法規追究領導干部為主，多以黨紀、政紀處分作為責任承擔方式，責任承擔方式偏少。問責過程中應當根據問責對象的具體行為明確問責對象所要承擔責任的方式，將法律責任、政治責任、行政責任、道德責任區分開來。

相關鏈接

生態環境（ecological environment），即是“由生態關系組成的環境”的簡稱，是指與人類密切相關的，影響人類生活和生產活動的各種自然（包括人工干預下形成的第二自然）力量（物質和能量）或作用的總和。

生態環境是指影響人類生存與發展的水資源、土地資源、生物資源以及氣候資源數量與質量的總稱，是關系到社會和經濟持續發展的復合生態系統。生態環境問題是指人類為其自身生存和發展，在利用和改造自然的過程中，對自然環境破壞和污染所產生的危害人類生存的各種負反饋效應。

生態是指生物（原核生物、原生生物、動物、真菌、植物五大類）之間和生物與周圍環境之間的相互聯系、相互作用。當代環境概念泛指地理環境，是圍繞人類的自然現象總體，可分為自然環境、經濟環境和社會文化環境。當代環境科學是研究環境及其與人類的相互關系的綜合性科學。生態與環境雖然是兩個相對獨立的概念，但兩者又緊密聯系、“水乳交融”、相互交織，因而出現了“生態環境”這個新概念。它是指生物及其生存繁衍的各種自然因素、條件的總和，是一個大系統，是由生態系統和環境系統中的各個“元素”共同組成。