制度變遷視域下我國職業教育變革的歷史邏輯與動力機制

摘 要 基于諾思的制度變遷理論構建我國職業教育變革分析框架，對我國職業教育變革歷史進程分析認為，我國職業教育變革的歷史邏輯是：工業化發展水平及產業發展需求是根本動力，主體信念變遷是先行條件，對非正式約束的重構是突破口，當前迫切需要探索“求諸己”的中國特色職業教育變革之路。建議通過多主體參與的職業教育價值討論來改變主體信念，以產教融合為契機建立政府、產業與職業院校的三維立體信息溝通機制，構建多樣性、競爭性激勵制度激活各層面職業教育主體創新行動等策略來優化我國職業教育變革動力機制。

關鍵詞 職業教育;變革;歷史邏輯;動力機制;制度變遷

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）25-0061-08

作者簡介

張淼（1979- ），女，沈陽師范大學遼寧省職業教育研究院副教授，博士，研究方向：職業教育基本理論（沈陽，110034）

基金項目

全國教育科學規劃教育部重點課題“制度變遷視角下我國職業教育變革動力模型與機制研究”（DJA160267），主持人：張淼

伴隨我國產業結構轉型升級、國際制造業競爭加劇，我國技術技能人才質量與規模面臨前所未有的挑戰。十八大以來，中央和地方政府陸續出臺若干重大政策，進一步明確職業教育在國家經濟社會發展中的戰略地位，標志著我國職業教育已經進入新一輪變革的關鍵期。但是如何推動實踐主體切實參與變革，破除改而不革的積弊，如何構建一整套符合我國職業教育發展階段及規律的變革策略，成為亟需回答的理論和實踐問題。新制度經濟學代表人物諾思創立的制度變遷理論超越經濟領域，探討了人類社會制度變遷的基本規律，使其兼具社會科學的性質[1]，該理論認為“只有在歷史關系的語境中，我們才能真正理解漸進性變遷”[2]。制度變遷決定了人類歷史中的社會演化方式，是理解歷史變遷的關鍵。如果說我國職業教育變革是一個漸進性變遷過程的話①，那么要想真正理解我國職業教育變革目前存在的問題，就必須對我國職業教育變遷的歷史進程及制度變革進行系統梳理。本研究依據制度變遷理論要素及其對經濟變遷的分析框架，嘗試構建我國職業教育變革分析框架，以歷史的視角探討我國職業教育制度變遷過程，從而揭示我國職業教育變革的歷史邏輯、內在規律及其動力機制②。

一、基于諾思制度變遷理論的職業教育變革分析框架構建

學界對職業教育制度的理解、運用及討論頗豐，其語義層次及概念邊界也復雜多樣，有必要基于諾思的制度變遷理論，申明職業教育制度的概念，以明確本研究的理論分析對象及邊界。諾思認為，制度是“一個社會的博弈規則，或者更規范地說，它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束，包括三部分：正式規則（formal rules）、非正式的約束（informal constraints）及其實施特征（the effectiveness of their enforcement）”[3]。諾思尤其重視對非正式約束的分析，認為盡管正式規則十分重要但也只是在型塑人們社會選擇中起到很小一部分作用，而非正式約束則是大量存在的。這些非正式約束是在人類社會諸種文化傳統中逐漸形成的，包括人們的行事準則、行為規范以及慣例等等，無論短期還是長期，都會對社會變遷中行為人的選擇集合產生重要影響[4]。鑒于此，本文探討的職業教育制度，并不特指某一特定職業教育制度，也不專指正式制度，而是著眼于整體制度變遷，聚焦于新舊制度交替過程，著重探討是什么條件使職業教育主體慣常的行事準則、行為規范及慣例（非正式約束）發生了變化、再博弈甚至根本變革的，從而揭示新制度如何在原有制度基礎上演化而來，其動力機制如何。

（一）從不確定性出發探尋職業教育制度生成與變革的動力源泉

構建制度是人們減少不確定性的必然需求，“不確定性”是制度創新的根源，是個體能力與所決策問題的難度之間的差距[5]。職業教育是與社會經濟產業發展關系密切的社會活動，同時職業教育制度又是社會政治經濟體制下衍生性的社會制度，所以職業教育主體面臨的不確定性主要來自于社會經濟產業發展需求變化以及社會政治經濟制度變遷兩方面。具體衡量這些不確定性帶來的動力強度及變革起點需要建立判斷維度，借鑒制度變遷理論對不確定性判斷的維度[6]，可以將舊職業教育制度、規模和質量以及職業教育主體知識存量作為職業教育不確定性的判斷維度，即有些不確定性是通過主體增加知識技術可以解決的，有些不確定性是可以通過規模和質量的改善得以解決的，還有一些不確定性則需要重新建立制度規范才可以解決，意味著新制度生成的動力和條件得以成熟。

（二）將主體信念變遷作為考察職業教育變革的切入點

不確定性帶來的變革動力是外在客觀條件，雖然意味著變革的必然性，但卻不能決定其何時、何地以及如何發生，而相對價格的根本性變化才是制度變遷的直接來源[7]。除了外生性的技術變革等帶來的相對價格變化，“大部分是內生性的，是企業家（主體）持續的效益最大化的努力（獲取新的知識與技能），進而通過改變感知得到的衡量與實施成本、改變感知得到的新談判與契約的成本與收益，最終改變相對價格”[8]。因而，在舊制度向新制度變遷過程中，組織及其代理人的博弈決策是推動制度變遷的直接力量，他們是制度變遷的真實主體，他們的感知與行為值得認真審視。主體感知可以歸結為主體信念，“人們持有的信念決定了他們所作出的選擇，然后，這些選擇建構了人類行為的變化”[9]。因此，可以從主體信念變遷入手展開對職業教育制度變遷的分析。

那么，誰是職業教育變革的主體呢？諾思認為，“如果說制度是社會博弈的規則，那么組織就是社會博弈的玩者”[10]。職業教育變革中的主體應為職業教育組織及其代理人。學校組織及校長理應是職業教育制度變遷中的“玩者”，但如果學校組織及其代理人的功能發生分化或轉移，職業教育變革的參與主體就會變得復雜起來，這些主體間的關系及其在變革中所起的作用需要具體分析。職業教育變革可能的參與主體包括職業教育內部和外部兩個系統，外部系統包括行業組織、企業、技術掌握者以及第三方社會組織，內部系統則主要由學校、地方政府和中央政府三級主體構成，同時學校內部包括校長、教師和學生等主體，見圖1。

（三）從非正式約束下主體對路徑依賴的突破中探尋職業教育變革的動力機制

改變相對價格、降低交易費用成本雖然會激發變革行為，但主體是否會采取行動還要取決于其信念認知改變與否，這就是說信息傳遞與溝通的有效性以及主體感受到的制度激勵這些影響主體信念變遷、激勵主體行為的影響因素將成為變革發生的關鍵。根據諾思的制度變遷理論，制度框架主要從三方面發揮激勵作用：政治結構，它界定了人們建立和加總政治選擇的方式;產權結構，它確定了正式的經濟激勵;社會結構，包括行為規范和習俗，它確定了經濟中的非正式激勵[11]。這三者共同反映規則制定者的信念體系，共同約束并激勵在場主體的信念及行為。其中，政治結構是決定性激勵因素，決定主體的基本觀念、方向及行為模式;產權結構和社會結構激勵并非可有可無，它們可能從根本上決定主體行為動機的強度、靈活性以及持續性。

非正式約束是主體間信息傳遞、溝通互動渠道與方式以及有效制度激勵的集中呈現。但由于非正式約束是從文化中衍生出來的，既具有直接性、連續性同時又兼具遲滯性和多樣性，這些嵌套（nested in）著非正式約束的文化會在“制度的漸進演化方面起著重要作用，從而成為路徑依賴的根源”[12]。所以，真正的變革動力機制將蘊藏在主體如何改變認知，突破既有非正式約束下形成的路徑依賴，在制度框架的激勵作用下，改變相對價格，重新制定“游戲規則”的過程當中。

可以將我國職業教育變革分析框架概括為：從不確定性出發探尋職業教育變革的動力原點與強度，考察職業教育變革主體如何在信念變遷下通過博弈與談判突破路徑依賴進而生成新制度，見圖2。

二、我國歷次職業教育變革分析

縱觀我國現代職業教育發展史，伴隨我國近代工業化進程，主要經歷了清末民初、新中國成立以及改革開放以后三個重要歷史時期。從社會經濟體制的變遷來看，這三個歷史時期經歷了從封建經濟到半殖民地半封建經濟，到社會主義計劃經濟，再到社會主義市場經濟的幾次根本性變革，職業教育制度也隨之發生變革，并呈現出鮮明特征。對這三次變革的縱向梳理，有助于厘清我國職業教育制度變遷中的根本性阻力與影響因素。

（一）清末民初從傳統職業教育向現代職業教育變革的初步嘗試

1. 社會制度斷裂式發展帶來諸多不確定性

分析清末民初職業教育發展面臨的不確定性。一方面，鴉片戰爭之后，雖然社會主體經濟仍是農業經濟，但是工業化進程開始沿著移植西方現代機器大工業生產和傳統手工業被動進化兩條軌跡發展[13]，使得當時手工業、工場手工業、半機器工業、機器工業同時存在，社會生產力和技術構成上呈現出多元、多層次混合特征[14]。這意味著，傳統學徒制依然在相當范圍內奏效，局部機器工業生產的人才需求通過短期工廠培訓可以滿足，現代職業教育依存的現代化工業基礎并未發展成熟，職業教育缺乏全面現代化、系統化發展的動力。另一方面，清末民初社會政治經濟體制動蕩變遷，依托穩定政治經濟體制力量統籌產業與職業教育協調發展的條件不充分，因而職業教育變革只能是基于局部社會經濟發展需求，依托不同主體信念轉向所實施的分散性制度構建嘗試。

2.不同主體的職業教育信念變遷及其應對

第一，政府。鴉片戰爭除了讓國門被迫打開，還帶來了巨大的信念沖擊。部分開明的執政者努力調試固有意識與客觀現實之間的沖突，“師夷長技以制夷”是這一時期代表性的官方信念轉向，一方面固守傳統儒家文化思想，另一方面不得不承認西方現代知識技術是先進的，需要學習，同時心態上又是“急切”的，試圖找到一種辦法快速解決問題。體現在學制上，無論是1903年清政府推行的《癸卯學制》還是1911年民國政府頒布的《壬子癸丑學制》以及后來1922年北洋政府推行的《壬戌學制》，都體現出政府希望通過對國外先進經驗的移植與借鑒，快速構建起現代教育體系，以解決國家、社會用人急需。在辦學上，以沈葆楨為代表的政府官員受命籌辦新式學堂，努力培養實用型人才。但是這始終是意識上的一種被動轉向，對現代職業教育的真正意義以及社會現實需求狀況缺乏充分認識，從執政者到民眾對職業教育是低層次教育的傳統思想并未改變，所以盡管職業教育進入了新學制，各地大量興建官辦職業學校，但是卻最終未能實現舉辦職業教育的初衷。到1916年，全國實業學校學生僅占學生總數的0.77%[15]。

第二，實業家（企業）。清末民初，以張謇為代表的一批實業家憑借一己之財力、社會影響力興辦職業教育，對地方經濟發展作出貢獻，是這一時期比較成功的職業教育變革實踐[16]。這反映出企業作為主體興辦職業教育在人才培養數量規格的適應性上具有天然優勢。從主體信念變遷來看，實業家是職業教育環境不確定性感知最直接的主體，尤其是家族企業及地方產業發展面臨困境時，將直接改變他們對職業教育的認知。加之這部分主體大多接受過良好教育，歷經社會變遷，擁有憂國憂民的情懷、開放的思想以及務實精神。這些最終助益其改變對職業教育相對價格的判斷，認識到職業教育對家族產業發展、對國家社會發展的價值與意義，使得他們愿意主動投身職業教育，利用自身的財力和社會資源去與各方利益主體博弈、談判。

第三，第三方社會組織。由黃炎培倡導成立的中華職教社是清末民初推動我國職業教育發展的重要社會力量，這是一類特殊的主體。首先，他們重視理論研究、創辦理論刊物、努力擴大宣傳，以引起社會各界對職業教育的深入了解、研究和討論，這推進了我國現代職業教育知識的積累與提升。其次，盡管是公益性社會組織，但是由于吸納了政商界有影響力的人士參與，使其具有直達政府決策層的影響力。第三，他們注重國際交流，通過走出國門考察、邀請國外專家講學等形式，促進了對國外先進教育理論和經驗的引介與學習。事實證明，正是基于對中國職業教育理論問題的思辨與研究，其在職業教育領域的實踐才更符合中國實際情況而取得成功，尤其后期將辦學重點轉向“職業補習教育”，是以理論指導實踐改革的成功范例。

3.正式制度式微下非正式約束探索活躍，形成相對獨立與分散的變革動力機制

諾思認為，大規模政治經濟秩序的缺失會創造有利于經濟增長和人類自由的環境，在分散、競爭的環境中，產生多種選擇性和可能性[17]。清末民初，我國正處于大規模政治經濟失序時期，不同主體包括政府、實業家和社會團體，都在努力應對各自感知到的不確定性，依據自身意向性嘗試構建新規范，但卻都未達到成熟。歸根結底，受當時工業經濟總體發展水平所限，對產業工人的規模培養需求不旺盛，導致推動整體性正式規則建立的動力不足，亦未形成穩定的制度激勵框架。但這些嘗試是我國現代職業教育制度構建的先聲，體現職業教育主體最初的信念選擇和對非正式約束的博弈與探索，對我國現代職業教育制度的構建與變遷必將產生深遠影響。

值得一提的是，當時對外通商口岸及民族工商業發展的布局結構奠定了我國現代化工業發展的基礎，也形成了我國職業教育人才需求最初的基本布局與結構，這些共同促成了不同地域不同產業職業教育的實踐基礎。基于這些實踐區域主體形成其對職業教育獨特的感知、思考和經驗，而這些認知和經驗都化作無形的文化基因留存于當地的文化中，并將作為非正式約束或實施特征的一部分在區域職業教育變遷進程中影響并驅動主體的認知與行動，也成為區域職業教育差異化發展的文化根源。

（二）新中國職業教育制度的重構與確立

1.職業教育發展面臨新的不確定性

新中國成立，明確走計劃經濟體制下的社會主義工業化道路，技術技能人才需求規格、數量與結構隨之發生變化。清末民初雖然多主體嘗試發展職業教育，但其規模和質量完全不能滿足新中國產業布局及發展需求，迫切需要建立能夠支撐新中國工業經濟發展的人才支持體系。同時，新中國在全面接管各級各類教育機構后，如何改造舊教育是首要的問題，迫切需要構建與社會政治經濟體制相匹配的教育體制。舊時的公立、私立職業學校均要進行整頓改造，以并入新教育體制。對于職業教育主體來講，這些不確定性已不是通過知識更新、規模擴大所能解決的，而是需要制度上的全新變革與適應，因而注定這是一次從信念到體制再到實踐的全面變革。

2.職業教育主體的信念重塑與應對

伴隨社會主義計劃經濟體制的全面確立，與之相匹配的教育體制相應建立。職業教育作為教育體制的一部分，建立了由教育部牽頭管理中等專業學校和由勞動部牽頭管理技工學校兩套并行的職業教育管理體制。

中央政府根據社會經濟發展的整體布局與人力需求，出臺了系列職業教育政策，并不斷在實踐中總結經驗、更新認知、組織系統化改革。比如1954年7月由政務院批準，同年11月由高等教育部發布施行的《中等專業學校章程》、同年4月25日頒布的《勞動部關于技工學校暫行辦法草案》，以及1964年關于“兩種勞動制度和兩種教育制度”的探討，都反映出中央政府直面職業教育發展中的問題統籌改革的價值取向與行動選擇。

從職業學校來看，作為提供人才培養服務的基層部門，主要是按照統一計劃完成招生、培養和就業分配工作，這造成其對上級主管部門政策與計劃的絕對依附，學校的辦學自主性和主動性大大降低。這種制度下，職業學校對不確定性的感知功能大部分轉移到上級主管部門，因而政府對職業教育發展不確定性的感知和因應成為職業教育發展與變革的關鍵因素。同時，蘇聯的專業技術教育成為這一時期唯一借鑒的國外經驗，從職業教育理念到具體育人模式上全面轉向學習蘇聯模式。

從企業來看，無論是行業參與辦學還是國有企業直接辦學，企業作為職業教育的育人主體，既有責任也有參與職業教育的積極性，學校和企業在人才培養上建立了基于管理體制的合作機制，保證了人才供給與企業需求相適應。

3.自上而下的強制性變革，正式規則快速確立，新的非正式約束醞釀生成

新中國成立時期的職業教育變革是依托社會主義政治經濟體制構建職業教育體制的過程。正式規則的確立帶來的是顯著的主體信念重塑與行為激勵效果。從中央政府部門、各業務部門，到地方政府，再到學校和相關企業形成嚴格依據行政指令統一行動的行事原則與規范，建立自上而下的統一信息傳導與行動機制，具有快速、高效、系統的優勢，為新中國快速恢復經濟建設提供了必要的技術技能人力資源保障。尤其是，“招生即招工”的招生就業體制，賦予職業教育人才前所未的社會地位，畢業生具有國家干部身份，這使得中等專業教育在招生上頗具吸引力。

由于正式規則對主體行為的強力約束作用，傳統非正式約束在這一時期并不活躍，與新體制相匹配的新的非正式約束醞釀生成。但這是一套適應計劃經濟的制度規范，對計劃經濟體制具有較強依賴性，意味著一旦計劃經濟體制發生變化，需要主體感知不確定性變化以及相對價格的改變，以采取相應的變革行動。這個時候，在計劃經濟體制下形成的路徑依賴將成為制度變革、新制度生成的阻礙。

（三）改革開放后職業教育制度變遷在博弈和突破中逐步走向深化

1.伴隨工業化進程不確定性呈現總體增加且區域不均衡發展特征

結束十年“文革”，經過撥亂反正，國家作出將工作重心放到經濟建設上來的重大決策，努力建設社會主義市場經濟體制。這是這一階段職業教育變革的最重要不確定性的來源。市場經濟體制改革激發了經濟發展的巨大動力，大力推動了我國現代化進程。改革開放后我國工業化進程呈現出長期、快速推進，以及區域發展極不均衡的顯著特征[18]。這意味著伴隨產業發展，對技術技能型人才需求的規模和層次必然越來越旺盛，但是會經歷一個較長的進程;而工業化進程的區域不平衡發展，導致職業教育環境不確定性的情況亦會出現區域不均衡的特征。同時，由于社會主義市場經濟體制的轉型打破了之前計劃經濟體制下的職業教育制度平衡，客觀上也會增加職業教育發展的不確定性。

文革后恢復了依托計劃經濟體制構建的相對閉環的管理體制，在長期運行中形成了行之有效的非正式約束，并由此形成了固化思維及路徑依賴。盡管經濟體制轉型發展，但職業教育管理體制未隨之改變。計劃經濟下的職業教育管理體制使職業教育主體對不確定性的感知高移至地方政府甚至是中央政府，這使得來自產業發展需求的不確定性信息傳遞有可能未被感知或者被忽略。各個層面主體變革的動力呈現差異化、復雜化特征。

盡管改革開放帶來了經濟領域的深度變革，但由于產業技術水平提升相對緩慢，對職業教育人才培養整體質量提升的需求并不突出，原有管理體制下的職業教育雖然存在問題，但總體上在規模和質量上可以滿足改革開放初期的產業發展需求，總體變革動力不強。但伴隨越來越多的區域經濟產業轉型升級，對高新技術技能型人才的需求越來越迫切，區域職業教育發展的不確定性持續增強，區域突破體制尋求新制度的變革動力得以不斷增強。

2.職業教育主體信念的差異化變遷及其應對

第一，中央政府。文革結束后，中央政府恢復并重新確立解放思想、實事求是的思想路線。一切從實際出發，將工作重心轉移到經濟建設上來。1985年5月27日《中共中央關于教育體制改革的決定》出臺、1991年10月17日國務院作出《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》（國發[1991]55號），這些重大政策的頒布反映出中央政府對職業教育地位及發展重要認知的轉變，謀求建立與新經濟體制相匹配的職業教育體系。我國職業教育管理體制的優勢在于，可以由中央政府牽頭快速完成系統化的正式規則變遷。因而改革開放后我國職業教育獲得了長足發展，到20世紀90年代后期，中等職業教育已經占高中階段教育的半壁江山，各類制度、法規基本建設完備[19]。進入改革開放中后期，中央政府促進職業教育發展的政策逐步深化，尤其是黨的十九大以來，建設高質量現代職業教育的目標及舉措更加明晰。可以說中央政府一直秉承國家總體發展需求，努力推進職業教育適應性改革與發展。

第二，地方政府。相對封閉的管理體制，尤其是前期計劃經濟下形成的慣性認知、非正式約束及路徑依賴，使得地方政府缺乏主動感知不確定性的動力和習慣，試圖打破既有制度平衡需要付出額外的成本，收益預期不確定，因而保守、循規是地方政府的最優選擇。伴隨工業化水平的地區差異化發展，在一些工業化水平較高區域的地方政府嘗試突破體制障礙、推動地方職業教育改革，以更好地服務地方經濟發展。分析其原因，首先，地方產業發展對職業教育的客觀需求日益迫切而直接，這改變了其對職業教育的認知，進而改變其對相對價格的判斷，增加了其主動謀求變革的動力。其次，這些地方政府在經濟發展業績上處于優勢，有信心有能力與上級政府據理力爭、博弈談判，爭取政策空間與支持。最后，當變革行動帶來促進地方經濟發展的良好效益后，則使得之前的博弈和舉措得到認可和強化，進一步確證職業教育主體信念變遷的方向，為新制度的生成增加可能性及籌碼。

第三，職業學校。與地方政府類似，由于前期計劃經濟體制內形成的慣習及路徑依賴，職業學校感知到的環境不確定性較低，尤其是伴隨國企改革退出職業教育，進一步削弱了職業學校與產業發展之間的信息互通。我國工業化進程相當長的一段時期內，對職業學校人才培養規模和質量的吸納和包容度，使得靠政府撥款辦學的職業學校基本喪失感知不確定性以及改變現狀的動力。但是，一些職業學校或者是基于地方產業發展訴求倒逼或者是基于領導者的遠見卓識與責任擔當，意識到未來職業教育的發展還是要走校企合作、產教融合的道路，長遠來看變革是增益的，進而主動對學校發展作出長遠規劃，努力與產業、企業保持或建立聯系提升人才培養質量，甚至發動各種資源和影響力去與政府、企業進行談判、博弈，爭取體制內最大的政策和資源支持。

第四，企業。伴隨經濟體制轉型，國企退出教育領域，既不再承擔職業教育辦學主體功能，也沒有以行業身份參與辦學的強制要求。這相當于從各方面弱化了企業對人才培養的責任與義務，企業從制度上喪失了參與職業教育的動力，學校“剃頭挑子一頭熱”現象長期存在。分析目前參與職業教育積極性高、效果好的企業，包括三類：一是傳統國有企業，具有社會責任擔當的慣習，可能亦存在政治激勵因素;二是面臨員工培訓成本分擔問題的企業，當對入職或在職員工培訓的成本高于借助職業院校訂單培養或培訓服務成本時，企業樂于參與職業教育;三是對政府政策紅利信息敏感的企業，比如建設產教融合型企業、產業學院建設等。

3.中央政府的主動變革與多層面主體行動選擇下的耦合式變革動力機制

縱觀改革開放40年，我國職業教育在體量規模、層次體系以及專業布局與規范建設上都取得了令人矚目的成就。盡管中央政府從改革開放之初就確立了正確的職業教育體制及內涵變革的方向，但對于一些制約職業教育發展的根本性問題直到今天仍未得到有效解決。比如1985年5月出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》指出“歷史遺留的鄙薄職業技術教育的陳腐觀念根深蒂固”“逐步建立起一個從初級到高級、行業配套、結構合理又能與普通教育相互溝通的職業技術教育體系”“職業技術教育要同經濟和社會發展的需要密切結合起來”等。可見職業教育內涵發展及深化改革的內在機制仍未明了，根本性障礙仍未清除。

現行職業教育管理體制機制是一把雙刃劍，它既是我國長期保障職業教育穩定發展的有效制度，同時又在各層面主體性發揮上起到掣肘作用。尤其是計劃經濟時期形成的非正式約束及路徑依賴，越來越成為職業教育發展的深層阻礙，正式制度激勵的效果日益式微。但從實踐主體的經驗來看，只要主體信念轉變，感知到相對價格改變，在既有體制機制下亦有很多的作為空間。完全可以通過非正式約束的突破與創新來逐步優化正式規則，構建新的更有效的激勵制度，進而取得雙贏、多贏的局面。概括來看，改革開放以來我國職業教育發展呈現出中央政府的主動變革與其他各層面主體行動選擇下的耦合式變革動力機制。

三、我國職業教育變革的歷史邏輯

盡管我國三次職業教育變革各自具有獨特的問題和鮮明的特征，但從我國工業化整體進程以及職業教育主體信念變遷和行動模式來看，我國職業教育變革具有內在的整體性、承襲性及邏輯性。

（一）工業化水平及產業發展需求是我國職業教育變革的根本動力

現代職業教育從根本上說是人類社會工業化進程的產物，我國歷次職業教育變革一再證明，沒有現代職業教育的人力支持，工業社會就無從發展，同時職業教育也不可能脫離生產力水平和產業發展需求而超前發展。可以說，一國工業化水平及產業發展需求是職業教育布局結構及規模質量的決定性力量。

清末民初政府推行的先進學制下的學校職業教育之所以失敗，是因為它脫離了當時我國工業發展水平以及產業發展需求。新中國成立后直至改革開放前期，我國職業教育規模與質量總體上與工業化發展進程相匹配，滿足了經濟社會發展的階段需求，經歷了一段穩定發展期。但是伴隨工業化水平不斷提高，職業教育不確定性增強，職業教育適應性變革的動力在局部產業發展需求不斷提高下得到增強。可以判斷，不均衡發展仍將長期成為我國經濟發展的基本特征，因此，根據區域工業化發展階段及產業升級與轉型發展需求，通過區域不均衡變革最終走向整體變革，是我國職業教育變革的基本規律。

（二）主體信念變遷總是先行于職業教育變革，并最終決定變革的方向、方式、廣度和深度

對我國職業教育變革的縱向歷史分析看到，主體信念變遷一定是先于職業教育變革而發生的。無論是政府、學校還是企業甚至是第三方社會組織，任何主體的變革行為都是基于對環境不確定性的感知和預判而做出的，沒有先行的信念變遷，主體無法意識到環境不確定性，更無法改變主體對相對價格變化的判斷，變革行動則不會出現。

受限于主體認知能力及舊有制度約束，不同主體呈現出的變革動機及行為又是主觀化并復雜多樣的，尤其是舊有體制下形成的報酬遞增假象，路徑依賴對主體行為的潛在影響，都在真實引導主體的感知、判斷并最終影響其行動決策。雖然外在強制性改革可以迅速改變正式制度，但是內生性的非正式約束卻很難在短時間內被改變，而這些才是真正在實踐中約束主體行為的有效“制度”。這就意味著任何有效的變革一定要先有職業教育主體信念的集體轉向，包括政府、企業、學校、相關社會組織甚至社會民眾，只有主體間建立起有效的信息溝通渠道，形成明確有力的統一意義認知與信念，才能保證主體參與的主動意愿，進而保持變革行動方向的一致性。主體參與的多元及其意愿的強度和持續性將最終決定職業教育變革的廣度和深度。

（三）對非正式約束的重構是推動職業教育深度變革的突破口

非正式約束是實際上規范人們行為而廣泛存在的制度，無論正式制度如何改變，文化傳承下來的傳統觀念、行事準則、處事方式都幻化成文化基因印刻在人們的頭腦中并外顯為慣習和行動。這種非正式約束既有傳承于傳統社會的約束，比如“學而優則仕”，也有與不同階段正式制度相結合形成并穩定下來的新的決策傾向及行事規范，比如被動等待上級政府部門政策指令等。而往往正是對這些非正式約束的突破和重構，帶來了真正的變革契機和紅利。江蘇、上海、廣東等地方政府率先意識到職業教育對于區域經濟發展的重要人才支撐作用和意義，主動作為改變區域體制機制微環境，有效激發了職業院校、企業參與職業教育變革的積極性。分析這些地方政府的決策動機和條件，除了客觀的區域經濟發展驅動，也得益于地方文化中善變通、務長遠、講實際的行動傾向，甚至與清末民初時期當地職業教育實踐所形成的社會意識經驗不無關系。總之，非正式約束是影響主體決策的直接因素，是推動深度變革的突破口，既決定既有制度的韌性和持久性，也決定變革的特性和難度。

（四）迫切需要探索“求諸己”的中國特色職業教育變革之路

縱觀我國職業教育歷次變革，借鑒先進國家理論和經驗是職業教育主體習慣性采取的分析和解決問題的策略。但是實踐證明，雖然各國的經驗均有其可取之處，但又總有與我國職業教育實踐不相適應的地方，往往不能解決我國職業教育發展中面臨的深層次問題。歸根結底，因為其都是基于本國的工業化進程、產業發展結構與需求以及本國的教育體制現狀而構建、改革、發展而來的，與我國面臨的問題從根本上是不同的。如果說之前我國職業教育在特殊社會發展階段必須借鑒他國經驗快速制度化，那么今天我國工業經濟發展水平要求我們必須直面自身的問題。因為一些根本性的問題，比如信念轉變、管理體制改革、企業主體性調動等問題只能通過自己的制度創新才能真正解決。

四、我國職業教育變革動力機制的優化策略

（一）開展多主體參與的職業教育價值討論，改變相關主體職業教育信念

當前我國職業教育進入深化發展的重要階段，迫切需要一次多層次、系統化有序推進的深度變革。面臨的首要問題就是來自各個層面主體信念認同的阻力，無論是深入推進產教融合過程中各方面主體協同合作的問題，本科層次職業教育發展中遇到的社會民眾不認同的問題，還是職業學校專業改革中教師參與主動性的問題，都迫切需要開展一次多元主體參與的關于職業教育價值與意義的討論。首先，使工商業界認識到參與職業教育對產業及企業發展的深遠意義并逐步樹立起培育人才的責任意識。其次，政府尤其是地方政府要充分認識到職業教育在區域產業經濟發展中的重要作用，切實發揮統籌協調、監督保障的職能。第三，使社會大眾獲得職業教育對個人就業能力提升及成就完滿人生的直觀認知，轉變其對職業教育的消極認知。第四，尤為重要的是，讓職業院校的校長及教師對所從事的職業教育事業形成高價值感，愿意主動參與變革，這樣才能為職業教育的深層次變革做好意識上的充分準備。

（二）深化產教融合，建立政府、產業與職業院校的三維立體信息溝通機制

2017年12月5日，《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》出臺，認為“受體制機制等多種因素影響，人才培養供給側和產業需求側在結構、質量、水平上還不能完全適應”[20]。意味著中央政府已經意識到體制機制障礙已成為當前職業教育改革的重要阻力。脫胎于計劃經濟的職業教育管理體制機制面臨的一個突出問題就是割裂了職業學校和產業發展需求的直接信息互通渠道，信息溝通不暢成為阻礙主體感知不確定性實現職業教育變革動力傳導的主要問題。可以以推進產教融合、創新體制機制為契機，搭建政府、產業與職業院校多方協同合作的新平臺，構建三維立體信息溝通機制。這將有助于降低職業教育實踐主體與產業發展需求之間的信息溝通成本，有利于各方主體對行動結果作出正確價值預判，促進多元主體同向變革行動產生，推動職業教育變革不斷深入。

（三）構建多樣性、競爭性激勵制度，激活各層面職業教育主體創新行動

盡管我國職業教育變革動力不斷增強，但是由于在計劃體制內形成的依計劃指令行事的習慣，大部分職業教育主體對變革持高風險預期，多數主體傾向采取保守策略，只有少數銳意進取的主體愿意承擔風險成本。因而，只有更多主體愿意參與變革，探索變革的不同路徑，作出成功示范，才能推動更多的變革行為產生，才能推動新制度不斷生成。因此，如何激發主體的創新嘗試與行動成為變革的關鍵。諾思認為，在經濟領域，為不同的信念和制度創造出多樣性和競爭性的制度環境，支撐了現代經濟增長的非人格化交換的增長[21]。探索現代職業教育的新制度，也需要營造多樣性和競爭性的激勵制度環境。由于職業教育變革主體的多層面和多元性，要求構建針對不同主體的激勵制度，注意政治結構、產權結構以及社會結構激勵的有機結合，這是一個系統工程。

（四）設立職業教育變革試驗區，培育創新非正式約束及其實施特征

職業教育變革的全面推進需要科學設計、長遠謀劃、系統推進。在構建系統化激勵制度之前，迫切需要從成功的實踐經驗中提取理論和范例，以支撐職業教育整體變革策略的設計與實施。就像安徽小崗村的實踐對改革開放的重要示范作用一樣，今天的職業教育變革也迫切需要對局部、區域已取得的實踐經驗和改革方略進行重點支持和認真研究總結。尤其是從我國職業教育變革的各個階段來看，對路徑依賴的突破、重構非正式約束是新制度生成的關鍵，是需要重點研究的問題。可以通過設立職業教育變革試驗區，嘗試以更寬松的政策環境，培育創新非正式約束及其實施特征，支持探索更多的體制機制改革。從宏觀、中觀和微觀上充分把握其有效體制機制要素，尤其對非正式約束及其實施特征形成要件展開分析，形成可復制可借鑒可推廣的改革經驗和模式。

參 考 文 獻

[1]楊光斌.諾斯制度變遷理論的貢獻與問題[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2007（5）：30-37.

[2]NORTH， DOUGLASS C. Institutions， institutional change and economic performance[M]. Cambridge University Press， 1990：9.

[3][4][5][6][7][11][12]道格拉斯﹒C.諾思.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：格致出版社，2014：6.99.99.107.113.9.6.

[8][9][10][17][21]道格拉斯﹒C.諾思.理解經濟變遷過程[M].北京：中國人民大學出版社，2012：15.16.22.31.40.

[13][14]樓世洲.我國近代工業化進程和職業教育制度嬗變的歷史考察[J].教育學報，2007（2）：82-85.

[15][19]俞啟定，和震.中國職業教育發展史[M].北京：高等教育出版社，2012：152.160.

[16]方曉敏.張謇實業教育思想與實踐研究[J].職業技術教育，2010（28）：76-81.

[18]黃群慧.中國的工業化進程：階段、特征與前景[J].經濟與管理，2013（7）：8.

[20]《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》[EB/OL].（2017-12-05）[2021-05-14].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-12/19/content_5248564.htm.

Research on the Historical Logic and Dynamic Mechanism of Vocational Education Reform in China Based on Norths Analytical Framework of Institutional Change Theory

Zhang Miao

Abstract? Based on Norths framework of Institutional Change Theory， the paper analyzes the historical process of Chinese vocational education reform， revealing its unique historical logic and dynamic mechanism as the follows： the fundamental driving force of the reform of vocational education is the process and level of industrialization， the change of subjects beliefs is the prerequisite， the change of informal constraints containing cultural genes is always a breakthrough to promote the deepening of vocational education reform. There is an urgent need to explore Chinese own road to reform vocational education. To construct a driving force mechanism for the reform of vocational education， it is recommended to change the beliefs of the subjects through the discussion of the value of vocational education with multi-subject participation， build a three-dimensional information communication mechanism and build a diverse competitive system to activate the reform intention， etc.

Key words? vocational education; change; historical logic; dynamic mechanism; institutional change theory

Author? Zhang Miao， associate professor of School of Educational Science of Shenyang Normal University （Shenyang? 110034）