民航應急管理的“條塊”規則及治理模式解析

□ 民航山東監管局 沈 瑨/文

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，要優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災抗災救災能力。民航應急管理是一項系統工程，需要多方的共同參與。然而，長期以來，民航應急處置存在短板，在一定程度上制約了民航的高質量發展。在新形勢下，優化完善民航應急管理的治理模式和相關規則，促進相關方的良性互動，愈加具有必要性和緊迫性。

應急管理“條塊”規則的發展演變脈絡

應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔著防范和化解重大安全風險的職責，在防災減災抗災救災領域發揮著至關重要的作用。隨著時代發展，應急管理的內涵和模式也處于動態變化中。長期以來，在包括民航行業在內的各領域應急管理實踐中，存在著“條式”管理和“塊式”管理的規則模式。以民航行業為例，“條式”管理主要是指行業內部的垂直管理，主要涉及民航行政機關和各民航企事業單位。“塊式”管理主要是指相關民航應急管理工作的屬地化管理，具有綜合協調特征，主要涉及民航行政機關、各民航企事業單位以及相關地方政府。

梳理我國的應急管理工作，筆者發現，發生“非典”疫情的2003年可以作為分界線，2003年之前的應急管理主要是“條式”管理模式，承擔突發事件應急處置職責的主體一般是各個領域的政府主管部門。但是，以某個部門為中心的“條式”管理模式的弊端在處置重大突發事件中逐步凸顯。因為重大突發事件涉及面非常廣泛，往往需要包括公安、消防、醫療、交通等在內的各行業的共同參與處置，僅靠某個行業部門根本無力應對，必須突出地方政府在突發事件應對中的主導作用，進行統一領導和綜合協調，及時調動各方力量開展應急處置。

2003年“非典”疫情之后，黨和國家不斷加強對應急管理能力和水平的建設力度，持續通過加強相關立法、機構改革、優化資源配置等方式加強應急管理體系和能力建設。2007年頒布施行了《中華人民共和國突發事件應對法》，確立了“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制。《中華人民共和國突發事件應對法》作為我國應急管理領域的基本法，其頒布施行標志著我國應急管理法制體系框架的基本形成。同時，與應急管理相關的各類行政法規、部門規章、地方性法規以及應急預案也在不斷健全和完善，促進了我國應急管理法制水平的提升。2018年國務院機構改革中組建了應急管理部，隨后各級地方政府的應急管理部門也陸續組建，整合了各類應急資源和應急力量，進一步實現了優化配置，標志著包括事前預警預防、事中處置救援、事后恢復重建在內的“全鏈條”應急管理體制機制的初步形成。2019年11月29日，中共中央政治局就我國應急管理體系和能力建設進行第十九次集體學習。習近平總書記針對新形勢下的應急管理工作提出了總體要求，即要發揮我國應急管理體制機制的優勢和特色，充分學習借鑒國外的相關有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化。這一指導思想對于包括民航在內的各行業應急管理體系和能力建設具有重要的引領作用，也標志著我國以綜合協調和屬地管理為主要特征的應急管理體制機制的鞏固確立。

相關方在民航應急管理中的法定職責

一般情況下，應急管理是指包括事前預警預防、事中處置救援、事后恢復重建在內的“全鏈條”管理，主要參與方為地方政府、行業主管部門和相關生產經營單位。民航作為垂管行業具有一定的特殊性，民航的事前預警預防和安全監管實行垂直管理，屬于中央事權，由民航行政機關負責，這是典型的“條式”應急管理模式。事中處置救援和事后恢復重建則主要依靠地方政府組織指揮和綜合協調各方應急力量開展工作，突出了地方政府綜合應對和統籌協調的作用，具有顯著的屬地管理特征，屬于典型的“塊式”應急管理模式。因此，對民航應急管理的“條塊”規則要進行分類管理，同時需要厘清參與民航應急管理的民航行政機關、地方政府和各民航企事業單位等相關方之間的職責定位，并在此基礎上促進各方的良性互動。

（一）民航行政機關的相關法定職責

民航是一個安全運行系數較高的行業，保持了超過十年的運輸航空安全記錄。民航對安全有著特殊的要求，確保航空安全是行業的底線和紅線，不容觸碰。民航體制改革后，民航行政機關逐步形成了現階段的“兩級行業政府，三層管理機構”的基本架構，即民航局、各民航地區管理局及其監管局，民航監管局屬于民航地區管理局的派出機構，履行特定轄區范圍內的民航安全運行監管職責。

根據相關法律法規規章及“三定方案”規定，民航安全運行監管屬于中央事權，由各級民航行政機關負責。民航安全運行監管在“全鏈條”應急管理中處于事前預警預防階段，主要目的是及時防范和化解重大安全風險，將事故消除在萌芽階段，通過開展行政檢查、行政許可、行政處罰等方式進行行業安全管理，履行民航行政機關安全監管職責。

在事中處置救援和事后恢復重建階段，民航行政機關的應急管理職責主要是協助、配合地方政府開展相關工作，利用自身的專業優勢對應急處置和救援工作進行技術指導，積極協調行業內應急資源進行突發事件應對。根據《中華人民共和國搜尋援救民用航空器規定》第四條第二款：“省、自治區、直轄市人民政府負責本行政區域內陸地搜尋援救民用航空器的工作，民用航空地區管理局予以協助。”該條款對地方政府和民航行政機關在民航事故搜尋援救中的職責界定進行明確規定，即地方政府主導，民航行政機關協助。根據《民用運輸機場突發事件應急救援管理規則》第四條：“中國民用航空局負責機場應急救援管理工作的總體監督檢查。中國民用航空地區管理局負責本轄區內機場應急救援管理工作的日常監督檢查。”該條款規定了民航行政機關在機場應急救援管理中的主要職責是監督檢查，而非負責組織指揮機場應急救援。此外，《中國民用航空應急管理規定》第五條、第六條、第八條也規定了民航行政機關在應急管理中的相應職責，主要體現在應急值守、信息報告、協助配合地方政府開展應急救援和處置等方面。

根據《中國民用航空應急管理規定》第三十七條：“國家、地方人民政府及相關部門要求民航管理部門協助和配合應急處置時，民航管理部門應當依據相關規定、應急處置所需要的行動規模、民航運行情況與相關應急預案，啟動相關等級應急響應，組織、協調相關企事業單位給予協助和配合。”這里的民航管理部門指民航行政機關，該條款規定了民航管理部門可以組織、指揮或協調相關企事業單位采取相關應急處置措施。這里的組織、指揮、協調的范圍限于民航行業內，不包括組織、指揮、協調地方應急力量。在民航應急處置過程中，地方政府依然發揮主導作用，負責組織、指揮、協調各方開展應急工作，包括民航單位在內的相關主體應當積極配合地方政府的應急指揮和決策，協同做好突發事件應對。綜上所述，民航管理部門開展的行業內的組織、指揮、協調工作服務于地方政府的應急處置工作大局，而非替代地方政府在應急救援和處置中的主導地位。

（二）地方政府的相關法定職責

前文提到，地方政府在民航突發事件應對的事中處置救援和事后恢復重建階段發揮著主導作用，屬于典型的“塊式”應急管理模式，這主要是基于兩方面的考量，一是法定職責方面，另一個是實踐操作方面。

在法定職責方面。根據《中華人民共和國突發事件應對法》第七條：“突發事件發生后，發生地縣級人民政府應當立即采取措施控制事態發展，組織開展應急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報。”《中華人民共和國安全生產法》第八十二條：“有關地方人民政府和負有安全生產監督管理職責的部門的負責人接到生產安全事故報告后，應當按照生產安全事故應急救援預案的要求立即趕到事故現場，組織事故搶救。”上述條款明確了應急管理中的屬地管理為主的原則，即突發事件發生后，事發地政府承擔著開展應急救援和處置的主體職責，應當在第一時間組織當地應急力量開展救援處置，防止次生和衍生災害發生，最大限度將損失降至最低。根據《民用運輸機場突發事件應急救援管理規則》第四條：“機場應急救援工作應當接受機場所在地人民政府的領導。”第十條：“機場管理機構應當在地方人民政府統一領導下成立機場應急救援工作領導小組。”該條款是對突發事件應對法中屬地管理原則的貫徹落實，進一步明確了地方政府在機場應急救援中的領導地位。

在實踐操作方面。現階段的重大突發事件應對模式已經從原來的“條式”管理轉變為“塊式”管理，突出了地方政府的統一領導和綜合協調職責。通過分析近二十年來重大突發事件的應對經驗可知，對于像“非典”、汶川地震、新冠肺炎疫情等重大突發事件，其影響范圍遠遠超出某個行業的范圍，其應急處置也非某個行業部門所能勝任，必須依靠多個行業和部門的共同參與應對。在重大突發事件發生后，往往需要調動大量的消防、公安、醫療力量參與應急救援和處置，甚至在特殊情況下需要出動軍隊力量參與救援處置。地方政府掌握著大量的應急資源，也具備強大的組織和動員能力。在這種情況下，只有依靠地方政府方可高效地組織開展應急救援和處置。這也是當代應急管理以屬地管理為主，突出綜合協調理念的初衷。

（三）民航企事業單位的相關法定職責

民航企事業單位指公共航空運輸企業、通用航空企業、運輸機場、通用機場、空中交通管理單位、油料單位、維修單位等，其應急管理職責主要是貫徹落實相關法律法規規章要求，做好應急值守、制定應急預案、開展應急演練，配合相關部門開展應急處置等。

根據《國家處置民用航空器飛行事故應急預案》規定，民用航空器飛行事故的現場處置主要依靠事發地人民政府和民用運輸機場應急處置力量進行。運輸機場在民航應急救援和處置中發揮著重要作用。根據《民用運輸機場突發事件應急救援管理規則》，運輸機場的應急管理工作納入地方政府的應急管理體系，接受地方政府的統一領導和指揮。機場管理機構應當按照國家、地方人民政府的有關規定和本規則的要求，制定機場突發事件應急救援預案，并負責機場應急救援工作的統籌協調和管理。

總而言之，突發事件發生后，包括機場管理機構在內的民航企事業單位應當在地方政府的組織領導下和民航行政機關的指導下各司其職，協同配合，共同做好應急救援和處置工作。

促進相關方之間良性互動的策略

促進民航應急管理中相關方之間良性互動，必須明確和厘清相關方的職責定位。根據相關法律法規規章規定及實踐需求，民航應急管理的事前預警預防和安全監管階段以行業主管部門的“條式”管理為主。在事中處置救援和事后恢復重建階段則以地方政府的“塊式”管理為主。地方政府應當發揮綜合協調優勢和主導作用，統一組織、指揮應急救援和處置；民航行政機關應當發揮專業優勢進行技術指導，并主動配合地方政府開展應急救援和處置。民航企事業單位則應嚴格貫徹落實相關法規規章要求履行應急管理職責，并積極配合協助政府及相關部門進行突發事件應對。只有充分厘清各方主體的職責定位，并嚴格按照職責要求各司其職，才能最大限度解決職責交叉重復、效率低下等問題，促進民航應急管理工作的高效開展。

受制于體制機制，民航行政機關不具備組織應急救援的相關職責，也未配備專業的應急救援隊伍和設施設備。但是，部分地方政府誤認為民航行政機關作為行業主管部門，理應承擔所有涉及民航的應急管理職責。在地方性民航事故救援應急預案中，也往往把監管局設為應急指揮部辦公室，要求其承擔指揮、組織、協調應急救援等職責。這在民航應急管理體制機制、法定職責、實踐操作等方面都存在問題。可以通過進一步健全完善民航應急管理的頂層立法設計等途徑予以解決，在將來修訂《中華人民共和國民用航空法》《國家處置民用航空器飛行事故應急預案》等相關法律法規和規定時，進一步明確民航應急救援和處置中，民航行政機關與地方政府的職責劃分，為地方性民航應急預案的制定提供明確依據，提高民航突發事件應對的科學性和可行性。

同時，民航行政機關及民航企事業單位應當加強同地方政府的交流合作，幫助地方政府掌握民航行業的體制特點和運行機制。通過交流溝通的形式消除誤解和矛盾，積極推動機場應急救援與地方政府應急管理體系的深度融合，協同做好民航應急管理工作，構建更加高效的治理模式，推動新形勢下的民航應急管理高質量發展。