民航信用體系的法治基礎探討

□ 民航河南監管局 胡臨春/文

現代市場經濟是信用經濟。眾多的市場主體在社會、經濟交往當中，自覺遵守法律、規則是社會正常運轉的基本前提。如果大量的市場主體恣意違反規則，需要國家和社會采用強制手段來恢復秩序，必將大大增加社會交易成本。因而黨的十八大提出要“加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設”，黨的十八屆三中全會提出“建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信”。全面推進社會信用體系建設，是增強社會誠信、促進社會互信、減少社會矛盾的有效手段，是加強和創新社會治理、構建社會主義和諧社會的迫切要求。國務院先后發布《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發〔2016〕33號）(以下簡稱“33號文”）、《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦發〔2020〕49號）（以下簡稱“49號文”），奠定了國家信用體系的基本框架。

為加強民航行業信用文化建設，維護民用航空活動秩序，促進民航行業健康發展，民航局制定了《民航行業信用管理辦法（試行）》（民航發〔2017〕136號），建立了民航信用管理制度，并據此開展了信用信息的收集、使用等實踐。

隨著信用體系的深入推進，人們也逐漸意識到信用制度存在被誤用甚至濫用的風險。近年來，失信約束制度實踐中出現的問題，例如失信行為認定的隨意化、“黑名單”泛濫、懲戒措施過罰不當、聯合懲戒適用泛化等情形，已經引發了來自各方面的擔憂和批評。以失信懲戒為核心的信用體系建設，違反依法行政原則、尊重保障人權原則、不當聯結禁止原則、比例原則、公平原則等依法治國原則的現象較多存在，從而影響了信用體系建設的有效推進。因而該體系建設必須建立在法治軌道上，在法治基礎上運行才能行穩致遠，切實發揮作用。49號文因此把“嚴格依法依規，失信行為記錄、嚴重失信主體名單認定和失信懲戒等事關個人、企業等各類主體切身利益，必須嚴格在法治軌道內運行”作為首要原則。本文將針對民航信用體系如何建立在法治基礎上，在法治軌道上運行進行探討?；谀壳暗男庞皿w系建設重點是在失信約束方面，因此，探討主要也是針對失信約束機制。

信用涵義界定的合法性

整個信用體系建設的大廈都是建立在對“信”的界定之上。因而，對“信”、“失信”、“守信”的界定成為了信用體系法治建設的頭等任務。這個問題解決不好，就可能造成失信行為認定隨意化，“黑名單”泛濫。然而恰恰是這個問題目前處于比較混亂的狀態。有的將“違法”與“失信”完全等同，有的將違紀、違反道德、違反職業規范等都列入失信范疇。國務院的相關指導意見并沒有對“信用”做出明確界定，而是要求各行政機關要明確界定公共信用信息范圍，要求行政機關及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織等（以下統稱“行政機關”）掌握的特定行為信息納入公共信用信息，必須嚴格以法律、法規或者黨中央、國務院政策文件為依據，并實行目錄制管理。目前的做法，包括民航，都是采取目錄制、例舉的形式對失信行為或嚴重失信行為做出規定。這種做法雖然對防止失信行為界定的泛濫有一定的制約作用，但沒有從源頭上解決失信的界定問題，為什么將某類行為列入到嚴重失信行為？今后的增減又依據什么原則實施？等等。

把信用體系納入法治軌道，首先就需要把信用的概念及界定納入法律軌道，合理確定失信范圍。不能把信用做擴大化的解釋，認為信用可以涵蓋一切領域，認為違法就是失信，甚至把違反道德、規則、規范等統統認為是失信。其目標應該定位于減少一些重要領域( 如安全生產、食品藥品安全、環境資源保護等) 重大違法事件，或者減少較為嚴重的損害他人利益或損害共同體聲譽的失信行為( 包括常人理性認可的與失信幾無二致的違法行為，如商業欺詐、制假售假、逃廢債務、學術不端等) ，從而在“重要領域或方面”提升誠信水平，加強法律實施?！睹窈叫袠I信用管理辦法（試行）》主要是對嚴重失信行為進行約束。為合理確定好嚴重失信行為，發揮好信用體系作用，需要抓住重點。建議從以下方面對嚴重失信進行界定：一是嚴重失信行為構成了重大違法，不是一般的違法行為。二是嚴重失信行為表現出欺詐、弄虛作假、故意違章等主觀惡意，嚴重損害信用體系；三是嚴重失信對生命財產安全或正常的交通運輸秩序構成重大威脅。在這個原則框架基礎上進一步建立嚴重失信的目錄或清單。

懲戒手段設定的合法性

按照33 號文的分類，失信懲戒措施共有行政性、市場性、行業性、社會性四類約束和懲戒。在行政機關實施的失信懲戒措施主要有以下形式：失信記錄、提醒告誡、重點監管（如列為重點監管對象，加大檢查頻次）、聲譽不利（如警告、通報批評、公開譴責、公開失信記錄等）、資格限制或剝奪（如進入特定職業或行業的資格，從事應獲許可的特定活動的資格等）、自由限制。

顯然，這些懲戒手段不得隨意設置，必須合法合規。確保這些懲戒手段設置合法的前提，是必須認清楚各種懲戒手段的法律性質。這些懲戒手段有行政指導、行政許可、行政處罰、行政強制等。在我國現行法律體制下，有權設定這些手段的法律層次各不一樣。如果設定某種懲戒手段的法律層級不夠，或者需要法律設定卻以規范性文件形式規定，就會存在懲戒手段設定合法性的問題。

（一）行政指導類及自由裁量措施

勸告、建議、提醒告誡、失信記錄、重點監管等措施有的屬于行政指導，有的由行政機關自由裁量，這些措施沒有直接減損相對人權益或增加義務，是公權力主體對失信者加強監督檢查的措施，在行政機關可裁量的權限范圍內。這類措施的設置行政機關可以自主確定，通過行政機關規范性文件來予以規定即可，不一定需要在法律層面做出規定。當然，對涉及行政處罰或行政許可項目的裁量措施，如加重和減輕處罰的情節，在法律層面予以規定，可以給行政相對人更穩定的預期，信用機制也能更好地發揮效果。

（二）行政處罰類

警告、通報批評、公開譴責、公開失信記錄等措施，將對行政相對人造成聲譽不利的后果，實際上構成了行政處罰中的聲譽罰。在網絡和信息時代，公開失信記錄比不公開的警告處罰，影響更大。這類措施應當依據《行政處罰法》，通過法律、法規、規章予以設置。由于規范性文件無權設置行政處罰。因此，限制乘坐民用航空器是對行政相對人選擇交通工具出行的限制，是以限制行為人出行作為制裁內容，它是對相對人過往違法行為的一次性處理，應將這一懲戒認定為違法設定的“其他行政處罰”，也應當通過法律、法規、規章予以設置，而不是以規范性文件來做出規定。

（三）行政許可類

通過信用機制，對失信人采取從嚴審核行政許可審批項目，在許可辦理過程中禁止適用告知承諾制，限制新增項目審批、核準等措施，由于這些措施限制了相對人進入特定職業或行業的資格，或從事應獲許可的特定活動的資格，增設了行政許可的要件。因而這些措施必須滿足《行政許可法》的要求，才具有合法性。依據《行政許可法》第 18 條，設定行政許可，應當規定行政許可的實施機關、條件、程序、期限。因此，只有有權設定行政許可的法律法規才能限制或剝奪資格。行政許可的設立必須以法律、法規為依據。規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。法規、規章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。因此，增設行政許可的要件，至少必須要有規章規定作為依據。通過規范性文件增設行政許可要件是不滿足合法性的要求的。

信用機制法律體系的建構

信用機制建設是一個系統工程，牽涉的不僅僅是一個領域，一部法律，而是影響到整個民航法律體系和執法體系。33號文提出：按照強化信用約束和協同監管要求，各地區、各部門應對現行法律、法規、規章和規范性文件有關規定提出修訂建議或進行有針對性的修改。

為使信用機制在法治軌道上運行，有必要對民航法律體系進行全面審視，把信用機制融入到法律體系當中。首先，應當在較高層級的法律如《民用航空法》中，對信用機制做出原則規定，為較低層級的法律提供依據和基本遵循。其次，對設定行政處罰或行政許可要件的失信懲戒措施，應當建立起法規或規章上的依據，對相關法規、規章做出修改。對失信主體采取減損權益或增加義務的懲戒措施，要以法律、法規或者黨中央、國務院政策文件為依據，并實行清單制管理。再次，對于行政機關自由裁量范圍的限制措施，為了體現公平性、公開性等依法行政原則，應通過向社會公開的規范性文件做出規定，當然也可以規章規定，比如通過綜合性規章，如《民用航空行政檢查工作規則》《民用航空行政處罰辦法》來規定，把失信行為作為行政檢查、行政處罰的裁量因素，達到失信懲戒的效果。