振興縣中需要厘清并壓實地方政府的教育職責

田健

縣中發展面臨的優質教師流失、優質生源流失、教育教學質量下滑、教育投入不足等困境，客觀上是受縣域經濟發展水平、城鎮化進程、人口遷移等經濟社會因素影響，但究其根本，政府教育履職責任不清晰、履職不到位、教育財權和事權不匹配等才是影響縣中發展的重要原因。政府教育履職是否到位會直接影響教育質量、教育公平和教育服務經濟社會發展能力。

地方政府履行縣中教育職責的現狀

地方各級政府管理普通高中教育法定責任不清晰?！督逃ā芬幎ǎ骸爸械燃爸械纫韵陆逃趪鴦赵侯I導下，由地方人民政府管理”。國務院《關于基礎教育改革和發展的決定》明確基礎教育的管理體制為“地方負責、分級管理、以縣為主”，可見地方政府在普通高中教育發展中承擔主體責任。但地方政府涉及省、市、縣（區）三級，“以縣為主”雖然壓實了縣級政府的責任，但省、市兩級政府責任尚不明晰。由于缺乏相關法律和制度約束，導致省、市級政府對于支持和扶持縣中發展的主動性和積極性不高;由于對高中管理的法定責任不清晰，對省、市級政府進行問責也缺乏直接依據。

地方各級政府統籌協調不足，難以形成合力。普通高中全面實施新課程、新教材改革要求，高考綜合改革的推進，都需要政府在師資保障、辦學條件改善、經費投入機制、考試和招生制度等方面及時更新政策和管理制度，全力予以保障與落實。這些改革不僅涉及不同層級政府，也涉及政府不同部門的分工和協作，單靠哪一級政府和哪一個部門都是很難做到的。實地調研發現，由于缺少地方各級政府之間的統籌協調，縣中發展在很多方面工作推進不力。

一是教師編制的統籌管理責任不到位。調研中我們發現縣中為化解大班額和超大班額以及適應新高考改革提出的選課走班的教學需要，學校教師編制缺口很大卻難以解決。由于目前高中教師編制配比數是以行政區域為基礎，按整體的標準來核定，核定后一般不做調整，縣級政府一般按照上級政府的行政命令執行，統籌管理能力不足，省和市級政府缺乏對縣級政府編制統籌管理的政策指導。二是教育財政責任履行不到位。調研組在西部Y省召開的座談會上，發言的13所縣中校長中，有6所學校的校長明確表示省定的1500元生均經費標準未落實到位。Y縣的縣中每年實際撥付的生均公用經費僅為省級政府轉移支付的240元，縣級財力無力承擔，市級財政未進行生均經費統籌，學校只能靠收取的學費、住宿費與實撥的少量生均公用經費勉力維持。三是招生監管責任不到位。實地調研中發現部分省份存在跨市域、跨縣域的爭搶生源、“掐尖”招生，縣級政府無力管轄，省和市級政府也沒有盡到監管責任，造成縣域內教育生態的破壞。四是縣中教育質量的督導責任落實不到位。目前大多數省份對縣中教育質量的督導評價僅關注普通高中學業水平考試的合格率、優質高中和示范高中的建設等，未能體現對學生綜合素質評價的要求，未能從根本上扭轉地方政府以高考升學率為評價的教育政績觀。

縣級政府發展縣中教育事權和財權不匹配。我國基礎教育的發展責任主要集中在縣級政府，但對于財政能力不足的縣級政府，基本以“吃飯財政”為主，而且還承擔學前教育和義務教育的發展和投入責任，導致縣級政府難以有更多財力發展普通高中?？h級政府的教育事權和財權不匹配，導致對縣中教育投入和實際需求間矛盾突出，無法滿足縣中發展需求。調研中，我們發現一是部分縣級政府財力甚至難以保障學校的正常運轉。比如X縣政府2020年財政撥付451萬元，學校正常公用經費（含辦公費、水電、維修、差旅費等）全年需700多萬元，與滿足日常運轉需要相比缺口較大。二是基礎設施建設投入不足，現有辦學條件不能適應新時代教育教學工作需要。調研中的中部H縣中校長反映，現有公寓式學生宿舍154間，平均每間住10人以上，學生住宿非常擁擠，個別宿舍還存在鋼筋裸露、漏水現象。學校的信息化、智能化水平不高，錄播室等硬件設施設備已嚴重老化，智慧校園建設跟不上時代步伐。隨著新課程新教材以及新高考實施，選課走班、課題教學改革等的推進，對普通高中基礎設施和師資配備提出了更高要求，但地方財力受限，加之上級專項資金惠及面有限，無疑對縣中發展更是雪上加霜。三是縣中教育投入不平衡，學校間發展差距大。在縣級政府有限的財力下，縣級政府往往為產生更好的效益，重點投入重點高中或示范高中，進一步加劇校際間發展差距，損害縣中教育的健康有序發展。調研中，有縣中校長反映由于縣級政府教育的投入不均衡，縣域內重點高中吸納優秀教師過多導致本校部分學科教師缺編現象嚴重，嚴重影響了教育教學工作的正常進行。

走出“縣中困境”的政府教育履職建議

加強中央政府宏觀統籌，落實地方政府普通高中教育管理責任。一是加強普通高中立法，明確普通高中發展的定位，明晰并落實地方各級政府發展區域內普通高中教育的主體責任，保障每一個學生都能享受到公平而有質量的普通高中教育。二是加強普通高中教育的頂層制度設計，根據新時代普通高中教育改革的要求整體謀劃和頂層設計，制定和完善普通高中教育投入、考試招生制度、教育評價制度等方面的配套政策，為新時代普通高中教育改革發展提供更有效的制度供給和保障，積極支持和鼓勵地方政府結合地區實際開展普通高中多樣化特色發展的探索和試驗，系統推進區域普通高中教育持續健康發展。

加強省級政府普通高中教育統籌權，確保縣中發展的基本人財物保障。一是省級政府要按照普通高中育人方式改革要求和中央政府的相關政策要求，因地制宜制定省域內普通高中教育發展規劃，學校辦學條件、教師編制、考試招生制度等方面的標準和相關配套政策。二是上移普通高中教育財政分擔主體的重心，建立和完善省域內不同地區間普通高中教育投入財政分擔機制，加強對區域內經濟欠發達縣的財政支持力度。三是加強省、市和縣級政府間的協作，加強對經濟欠發達縣普通高中信息化基礎設施建設的支持，與經濟發達的縣、市（區）教育資源對接，實現省域內優質教育資源共享。四是督導市和縣級政府落實普通高中教育職責，將督導結果作為對市和縣級人民政府及其有關部門領導班子和領導干部進行考核、獎懲的重要依據。

提升市級政府普通高中教育管理能力，統籌調配優質教育資源。一是市級政府要加強與縣級政府的工作協同，統籌市域內區或縣級市的教育資源，通過名校與縣中結對工程、項目輻射引領等方式，建立縣域間政府協調機制，有效擴大普通高中優質教育資源，為縣域普通高中多樣化發展提供資源和經費支持。二是加強對縣級政府教育部門的業務指導，組織優秀的教研力量，有針對性地開展跨縣域的普通高中教師培訓，有效提升縣中教師整體教學水平，促進縣中教育質量提高。

提高縣級政府普通高中教育治理能力，支持和引導縣中多樣化特色發展。一是縣級政府應根據本地域資源優勢、學生發展需求、師資狀況以及學校自身的文化傳統等方面，支持和引導學校自主選擇發展定位、培養目標和發展模式，形成多樣化特色發展的普通高中教育格局。二是嚴格執行和落實國家有關普通高中教育發展的政策規定和要求，規范普通高中招生和辦學行為，營造良好的教育生態。三是擯棄以往追求高考升學率的傾向，縣級政府要樹立全面育人的教育質量觀，關心縣域內每一所高中的教育發展，關注每一位學生綜合素質的培養，扎實推進普通高中育人方式改革。

“十四五”規劃中提到實施鄉村振興戰略，其首要任務是鄉村人才的振興?？h中作為縣域基礎教育的“龍頭”，承擔著培養高質量本土人才的重要職責，因此各級政府應積極履行各自的教育職責，提升履責能力，更好地服務縣中教育，更好地促進縣域建設。