《國家東中西區域合作示范區建設總體方案》實施效果評估及政策優化研究

古龍高，古 璇

（1.江蘇省社會科學院沿海沿橋發展研究中心，江蘇連云港222006；2.江蘇海洋大學法律與公共管理學院，江蘇連云港222005）

2011 年，國務院批準在江蘇省連云港市設立國家東中西區域合作示范區（以下簡稱示范區），并正式批復《國家東中西區域合作示范區建設總體方案》（以下簡稱《方案》），對示范區的建設發展進行了制度設計和整體安排，根據《方案》安排，示范區到2020 年全面建成。本研究對《方案》10 年來的實施效果進行評估，并對《方案》政策的進一步優化提出對策建議。

一、評估內容、方法與指標體系設計

（一）基本做法

為了做好本次評估，課題組做了充分的籌劃準備，對評估目的、評估對象、評估具體要求進行了認真研究。編制評估報告研究方案，并深入調研，取得一手資料；對《方案》進行目標分解，對《方案》實施過程、實施效益、方案的可持續性進行評估分析，形成了最終評估研究報告。

（二）評估內容

對《方案》實施效果的評估，分為三個層面進行，一是對《方案》作為一項國家級決策進行政策影響的評估。這一層面的評估，主要是對方案的必要性、前瞻性、可操作性的整體評估。二是對《方案》確定的具體政策效率、政策效應的評估。這一層面的評估，是對方案實施效果，即設計目標與實際達到目標的驗證、效益與效應的評估。三是在前兩項評估的基礎上，對《方案》實施情況進行分析，得出結論，并對《方案》做出是否需要再持續、是否能夠再持續、如何再持續的評估。

（三）研究方法

1.評估方法選擇

《方案》的一個顯著特點，是政策目標具有明確的方向性和可度量性。從方向性看，其中明確提出到2015 年，示范區建設初見成效，服務中西部地區對外開放的能力顯著提升；到2020 年，示范區全面建成。在此基礎上，《方案》又進一步提出到2015 年，港口服務功能進一步完善，大陸橋沿線地區出海更加便捷高效；區域合作服務平臺初步形成，面向中西部地區的合作服務體系基本建立；產業合作基地建設初見成效，與中西部地區產業分工更加合理、協作更加緊密；合作體制機制創新取得重要進展，東中西地區協調發展的政策體系初步形成；服務中西部地區對外開放的重要窗口功能更加完善。以港口為核心的綜合交通樞紐作用充分發揮，面向中西部地區的合作服務體系更加完備，東中西區域產業合作層次進一步提升，促進區域合作的體制機制基本形成。上述發展目標具有可度量性。

基于上述特點，本研究評估方法主要采用成功度分析法。將《方案》內容細化為指標體系，與實施情況進行比對，評估《方案》確定的目標、價值是否有差異，檢查《方案》是否達到設定的目標及達到目標的程度，據此做出《方案》是否成功的判斷。

2.政策評估指標體系構建

（1）指標體系

本次評估的指標體系由三級指標構成。根據內容，將《方案》內容拆分為7 個一級指標：出海通道功能、合作服務體系、產業合作基地建設、機制體制創新、功能分區落實、支持政策落實和組織實施情況，每項一級指標又包含若干具體指標內容，為評估的二級指標，如出海通道功能包括開放服務功能完善情況、綜合交通樞紐建設情況、健全口岸“大通關”體系完成情況等。本次評估共設置26 項二級指標。每一項二級指標又分為若干三級指標，如方案中“產業合作基地實施情況”為一級指標，對其評估包括“進口資源加工基地、出口產品生產加工基地、產業承接與轉移基地”3 個二級指標的實施情況，而“進口資源加工基地”指標的評估，又包括“石油化工加工基地、有色金屬加工基地、精品鋼材等加工基地”3 項評估指標。本次評估共設置80 項二級指標。

綜上所述，此次評估共分為三級評估指標體系，共設置7 項一級指標，26 項二級指標，80 項三級指標。

（2）評估方法

每一項指標的評估結果，根據完成情況，分為完全成功、成功、部分成功、不成功四類，分別以AA、A、B、C 代替。超額完成目標為完全成功，完成目標為成功，部分完成為部分成功，沒有實質性進展為不成功。一級指標評估結果由其二級指標評估結果決定，二級考評指標結果由其三級考評指標評估結果決定，三級指標的評估結果是整個評估體系的基礎。一級指標評估結果的確定，看其二級指標的評估結果，如A 類及以上超過半數為該項指標成功；B 類及以下超過半數為該項指標不成功。三級指標亦然，以此類推。

二、《方案》實施效果評估

（一）《方案》作為國家級決策政策影響的整體評估

1.示范區的設立具有理論的可行性

理論上，之所以設立示范區，是因為示范區位于新亞歐大陸橋東端起點，是新亞歐大陸橋海陸聯運的接點。新亞歐大陸橋國內段依托隴海蘭新鐵路這條交通大動脈，因此，連云港成為沿線地區最便捷的出海口，新亞歐大陸橋成為最便捷的出海通道。這樣，新亞歐大陸橋、東中西地區與示范區之間形成了一種空間依賴關系，形成了一個特定的經濟地域系統，我們稱為“陸橋經濟帶”。在這個關系中，示范區具有重要功能。示范區以港口為核心載體，港口經濟模式對處于內陸的中西部地區的經濟發展具有拉動效應，港口功能對中西部地區經濟發展具有互補效應。同樣，中西部地區既為港口經濟發展提供支撐，也為示范區發展提供活力。新亞歐大陸橋作為連接示范區與中西部的交通軸線，為相互間的人流、物流、資金流、技術流、信息流等的快速流動提供了載體與支撐。三者的有機配合，一方面將不同的資源稟賦、區域特征、比較優勢形成一個相互聯系的有機整體，構筑“以港興腹、以腹促港、港腹互動”的經濟內循環，促進陸橋經濟帶的整體發展。另一方面，陸橋經濟帶利用示范區的開放優勢、東方橋頭堡的門戶優勢，積極參與國際經濟大循環，借助兩個市場、利用兩種資源加快自身發展步伐的同時，促進示范區臨港經濟的快速集聚，徐圩新區作為我國七大石化基地的形成，便是典型的例證。

2.示范區的設立具有現實的必要性

在連云港設立示范區，是由連云港的區域特點決定的。連云港是新亞歐大陸橋的東方橋頭堡，不僅是交通樞紐，也是國際、國家、地區等多層面區域經濟樞紐。因而，在連云港設立示范區具有多重戰略意義和重大現實意義。新亞歐大陸橋沿線中西部省區地處內陸地區，多屬欠發達地區，從20 世紀80 年成立隴海蘭新經濟研究促進會起，沿線省區及城市就主動應對，開始了依托交通通道走區域協調發展道路的自發探索。盡管這個探索過程是艱難的、漫長的，但通過長期合作，形成了合作建設示范區的重要共識和基礎。10 年示范區建設的實踐證明，建設示范區有利于發揮新亞歐大陸橋便捷的出海通道作用，更好地服務中西部地區發展開放型經濟，提升我國整體對外開放水平；有利于促進資源的跨區域合理流動和優化配置，發揮東中西部地區的比較優勢，推動東部與中西部地區在更寬領域、更高層次上開展交流與合作。

3.示范區的設立具有樣本的典型性

為了推進區域協調發展，國家下發一系列區域的多類型發展規劃，僅長三角地區就有《長江三角洲地區區域規劃》《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》《江蘇沿海地區發展規劃》《蘇南現代化建設示范區規劃》《國家東中西區域合作示范區建設總體方案》等。其中示范區雖然設在連云港市連云區，但其依托的新亞歐大陸橋包含了蘇、豫、皖、陜、甘及新疆等省（自治區），在上述區域發展規劃中，具有行政區劃發展矛盾的典型特征。示范區的設立，不僅對于探索新時期區域合作的新途徑，創新統籌區域發展的體制機制，為推動區域協調發展提供經驗和示范具有重要意義，而且對于區域發展規劃，更具有樣本的典型意義。

（二）《方案》實施具體效果評估

1.一級指標評估結果

從7 項一級指標評估結果看，綜合評估結果為A的4 項，B 類3 項。針對出海通道功能評估中，有3 項二級評估指標，評估結果為3 項A，綜合評價應為A，具體情況如表1 所示。

表1 出海通道功能評估表

針對合作服務體系功能評估，共有4 項二級指標，其中2 項A，2 項B，綜合評價為A，具體情況如表2 所示。

表2 合作服務體系功能評估表

針對產業合作基地功能評估，共有3 項二級指標，其中1 項A，2 項B，綜合評價為B，具體情況如表3 所示。

表3 產業合作基地功能評估表

針對合作體制機制創新評估，共有4 項二級指標，其中1 項A，3 項B，綜合評價為B，具體情況如表4 所示。

表4 合作體制機制創新評估表

針對支持政策落實評估評估，共有4 項二級指標，其中1 項A，3 項B，綜合評價為B，具體情況如表5 所示。

表5 合作體制機制創新評估表

針對功能分區落實情況評估，共有5 項二級指標，其中5 項A，綜合評價為A，具體情況如表6 所示。

表6 功能分區落實情況評估表

針對組織實施情況評估，共有3 項二級指標，其中3 項A，綜合評價為A，具體情況如表7 所示。

表7 組織實施情況評估表

2.指標總數評估結果

從指標總數評估結果看，80 項三級評估指標中，評估結果為AA 的6 項，占評估總數的7.6%；評估結果為A 的41 項，占評估總數的51.25%；評估結果為B 的28 項，占評估總數的35%；評估結果為C 的5項，占評估總數的6.25%。

綜合上述一級、二級、三級指標評估結果，在國家、江蘇省和陸橋沿線省區的共同努力下，《方案》確定的目標基本完成，示范區空間格局趨于優化，連云港服務中西部區域的能力顯著提高。總體上看，完成了《方案》確定的基本任務，有些方面還取得了突破性的成效，如連云港自貿片區、中哈基地、上合園區、跨境電商綜合試驗區的設立，中國七大石化基地的建設等。《方案》實施時間為10 年，從上述評估情況看，總體上已經實現了預期的目標。10 年的實踐證明，示范區的設立是必要的，《方案》的實施是成功的。

（三）《方案》可持續性評估

1. 從踐行我國區域協調發展戰略的需要看，《方案》具有可持續性

我國東中西區域協調發展戰略的實施，需要優化《方案》的政策，需要示范區的持續支持。習近平總書記指出，我國幅員遼闊、人口眾多，各地區自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的，統籌區域發展從來都是一個重大問題。要面向第二個百年目標，作些戰略性考慮。目前，以“一帶一路”建設和自由貿易試驗區建設為重點的陸海內外聯動、東西雙向互濟的全面開放新格局逐步形成，示范區在實現東、中西部地區優勢互補、協調發展新機制不斷完善中發揮重要作用。

2.從建設“標桿與示范項目”的需要看，《方案》具有可持續性

習近平總書記提出，將新亞歐陸海聯運通道打造為“一帶一路”合作倡議的標桿示范項目（以下簡稱“標桿和示范項目”）。這需要優化《方案》的政策，需要示范區的持續支持。共建“一帶一路”高質量發展中，新亞歐大陸橋經濟走廊作為東中西區域合作的主軸作用進一步突出。習近平總書記提出建設“標桿和示范項目”，示范區地處“一帶一路”的交匯點，是落實總書記指示的重要抓手。

3.從建設“一帶一路”倡議支點的需要看，《方案》具有可持續性

連云港在“一帶一路”建設中，被定位為“強支點”，建設“一帶一路”倡議支點需要示范區的支持。國務院在《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》中已經明確提出“繼續推進皖江城市帶承接產業轉移示范區、連云港東中西區域合作示范區、江蘇沿海地區發展。”將連云港東中西區域合作示范區發展放在區域協調發展的重要位置。連云港市在示范區融入“一帶一路”倡議方面，有許多創新的做法，國家在示范區的區域空間里又設立了更為開放的江蘇自貿區連云港片區，使示范區的政策更完善，為做好示范區升級版奠定了基礎。

綜上所述，示范區具有可持續性，建議在原有的基礎上，按照目標引領和問題導向的要求，對《方案》進行修訂，制定《方案》升級版，并將《方案》實施期延長至2025 年，啟動實施《國家東中西區域合作示范區2021—2025 建設方案》。

三、政策優化的原則、思路與對策

（一）示范區政策優化的原則

1.以目標引領為原則

在國務院批準設立示范區后，連云港又被賦予三大發展目標，迎來發展新階段。一是被賦予“打造標桿和示范項目”目標的發展新階段。①“打造標桿和示范項目”是“將連云港－霍爾果斯串聯起的新亞歐陸海聯運通道打造為‘一帶一路’合作倡議的標桿和示范項目”的簡稱。2017 年6 月8 日，習近平總書記在哈薩克斯坦訪問期間，與哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫共同出席在連云港中哈物流基地舉行的中哈亞歐跨境運輸視頻連線儀式上發表的重要講話中要求“將連云港－霍爾果斯串聯起的新亞歐陸海聯運通道打造為‘一帶一路’合作倡議的標桿和示范項目”。“打造標桿和示范項目”是習近平總書記對連云港的“一個重要的囑咐和需要完成的任務，是連云港在“一帶一路”倡議中新的角色定位，也是示范區建設必須承擔的一項新責任。示范區的建設，一定要將“打造標桿和示范項目”做實做好，在踐行“一帶一路”倡議中為發展“通道經濟”提供可借鑒、可復制的經驗做法。二是被賦予打造“一帶一路”倡議支點目標的發展新階段。“江蘇處于絲綢之路經濟帶和21 世紀海上絲綢之路的交匯點上”是習近平總書記對江蘇在“一帶一路”倡議中的定位，“一帶一路”倡議支點是省委省政府對連云港在“一帶一路”倡議中的定位，這個定位，確立了連云港在江蘇“一帶一路”交匯點建設中“承接‘一帶一路’倡議最直接、最具體的交匯點”支點城市的地位，凸顯了連云港在“一帶一路”倡議中的特殊定位。三是被賦予建設“亞歐重要國際交通樞紐、集聚優質要素的開放門戶、‘一帶一路’沿線國家（地區）交流合作平臺”目標的發展新階段。這是國務院在《中國（江蘇）自由貿易試驗區總體方案》中對連云港自貿片區的定位。連云港自貿片區位于示范區空間范圍，也是示范區的重要功能，建設好連云港自貿片區是新時期連云港的一項責任與義務。

2.以問題導向為原則

通過對《方案》的評估發現，《方案》實施中存在以下三方面問題。

一是部分政策未能有效開展。在陸橋過境運輸方面，建立隴海蘭新鐵路運輸協調機制、制定隴海蘭新鐵路沿線地區到連云港港的集裝箱“五定”班列運價優惠沒有落實。雖然鄭州中心站（圃田）至連云港（連云港港口）的集裝箱“五定”班列開通，但是雙層集裝箱“五定”班列未開通。在金融創新方面，國外金融機構設立分支機構還未突破，金融中介服務發展也相對滯后。與此關聯的是示范區“為中西部地區企業發展進出口業務提供金融服務”功能難以有效發揮。機制體制創新方面，收益共享機制未取得突破性進展，項目投產后產生的增值稅、所得稅地方留成部分由合作雙方按一定比例分成的政策未能發揮作用；環境管理機制未取得突破性進展，多污染物協同減排合作、建立規劃環評和建設項目環評的聯動機制政策未能發揮作用；示范區承接產業轉移項目的收益由合作各方分享等，只停留在文件層面，尚未落實。

二是部分政策至今尚在進行中，有些重要政策雖然已經破題，但至今未能完成。在合作平臺建設方面，國外大型企業在示范區設立區域性總部和研發生產、采購配送、商品交易中心，以及面向中西部地區的資源集中采購平臺建設、技術交易市場建設等政策實施未有突破性進展。在合作基地建設方面，如利用臨港產業園區與中西部地區進口資源深加工企業合作建設石油化工、有色金屬、精品鋼材等加工基地和中西部地區外向型企業在示范區建設出口產品加工分裝、裝備制造出口組裝等專業化生產加工基地方面，都未有突破性進展。在合作園區方面，計劃在中西部地區在示范區設立“區中區”“園中園”、采取委托管理、投資合作等多種方式參與示范區建設，產業合作和共建共享基礎設施的新模式等重要機制體制創新的政策規定，主要還停留在政策文件層面。雖然中西部地區在連云港設立的商務辦事機構已近300 家，但在連云港設立中西部地區駐連云港辦事機構集中區未形成規模；在大陸橋沿線重要城市共建共用連云港港方面，也未有突破性進展。

三是部分重大項目至今未能投產達效。《方案》提出的加強徐圩新區鐵路支線、骨干公路、內河航道建設，提高對外運輸能力，徐宿連航道、徐圩鐵路支線等重大基礎設施尚未全面建成。此外，還有部分重大產業項目未能在示范區全面建成之前投產達效。因此，連云港對中西部產業協同能力要在“十四五”期間進一步提升，發揮更大的作用。

（二）示范區政策優化的思路

《方案》優化的基本思路，是在鞏固示范區建設已有成果的基礎上，確立新階段示范區發展的新定位，踐行的新路徑。

1.突破示范區建設僅局限于國內段區域合作的認識誤區，建設合作國際示范區

示范區實踐的10 年中，經過“十二五”“十三五”的發展，我國中西部地區東西雙向互濟、陸海內外聯動的區域協同開放格局初步形成。在此背景下，習近平總書記提出了“將新亞歐陸海聯運通道打造為‘一帶一路’合作倡議的標桿示范項目”的新目標，賦予新亞歐陸海聯運通道在“一帶一路”倡議中新的歷史使命。推進“一帶一路”建設仍然是我國“十四五”時期的發展重點，推進示范區發展，要著眼于依托新亞歐大陸橋國際通道，發揮示范區在服務“一帶一路”倡議、踐行國內國際雙循環戰略中不可替代的區域合作示范區作用，打造連接東中西部地區的國內經濟循環支點，打造聯通日韓與中亞、環太平洋沿岸國家地區與歐洲市場的雙向流通、加工、制造的國際經濟樞紐和國際供應鏈中心，建設以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的合作國際示范區。

2.突破對示范區模式“線性”認識的思維誤區，建設跨區域協調發展樣板區

設立示范區，不僅可以更好地服務中西部地區發展開放型經濟，而且可以利用示范區在我國區域經濟協調發展中南聯長三角，北接渤海灣，隔海東臨東北亞，又通過隴海鐵路西連中西部地區以至中亞的重要戰略地位以提升我國整體對外開放水平。示范區建設10 年間，隴海蘭新、沿海兩大聯系中國東西南北的鐵路大通道在此交匯，因此，新時期示范區的區域合作，不僅僅是東中西間的區域合作，還應以示范區為圓心，依托隴海蘭新、沿海兩大交通干線，從東中西區域合作、東中西區域與長三角、環渤海的合作互動來考量。特別是“十四五”時期，促進集聚、消除分割和縮短距離將成為區域協調發展的重要方向，示范區的區域合作應該主動探索協調發展新路，成為區域協調發展的先行區、示范樣板區。

3.突破示范區建設重實體輕機制的實踐誤區，建設區域合作體制機制創新試驗區

“健全區域協調發展體制機制”是“十四五”時期我國推進區域協調發展一項重要任務，對保障區域協同發展十分重要。國務院批復設立的各類示范區中，冠以“國家”二字的，只有在連云港設立的《國家東中西區域合作示范區》。一方面，說明示范區建設在國家區域發展格局中具有重要戰略地位；另一方面，示范區之所以冠以“國家”與其巨大的空間跨度不無聯系。在連云港設立國家級示范區，安徽、河南、陜西、甘肅、新疆等中西部省（自治區）貨物可以依托隴海蘭新線從連云港出海，通過大通道把沿線的發展帶動起來。巨大的空間跨度必然涉及沿線行政管理體制分割帶來的合作難度大、市場分割帶來的要素流動不暢、同質化帶來的激烈競爭等問題，要通過示范區的建設探索建立區域統一大市場，推動區域協調發展和共治共享，蘊含了巨大的挑戰性，難度不容小覷。

在對《方案》實施評估中發現，《方案》中沒有能夠完成的項目、完成進度緩慢的項目，基本上與機制體制創新不夠息息相關。如，由于收益分配機制、建設管理機制創新不夠，導致“區中區”“園中園”①連云港市也要利用國土資源部2012 年第1 次部務會議就修訂通過了《閑置土地處置辦法》，對示范區的土地進行一次清查，對確認為閑置的土地依法收回；對現有的園區規劃站在國家戰略角度進行調整，使“區中區”“園中園”在土地、規劃層面首先得到保障，同時研究、制定配套的政策。政策、出口產品生產加工基地建設政策、多污染物協同減排合作、規劃環評和建設項目環評的聯動機制等中西部共建、共用、共享示范區的政策大多都停留在文件層面。因此，推進機制體制創新，使示范區首先成為區域合作體制機制創新試驗區，極為關鍵。

（三）示范區政策優化的對策

1.將中哈基地、上合園區建設成為國家合作層面的國際經濟循環功能型平臺

中哈基地、上合園區是“一帶一路”倡議提出后新設立的兩個位于示范區的國際物流平臺，將中哈基地、上合園區建設成為更高開放度的功能型平臺，是示范區建設深度融入和服務“一帶一路”倡議的重要載體。

首先，將中哈（連云港）物流合作基地建設、管理、運營上升到兩國政府層面。②該項目也是中哈兩國政府共同關注的項目，2014 年12 月中哈兩國總理第二次定期會晤時，該項目被寫進“中哈總理第二次定期會晤聯合公報”，并與“中國西部－歐洲西部”國際公路一起，上升到“落實上述項目將有助于實施兩國元首關于復興偉大絲綢之路的重要倡議，即2013 年中華人民共和國主席習近平在阿斯塔納提出建設‘絲綢之路經濟帶’的倡議和2012 年哈薩克斯坦共和國總統納扎爾巴耶夫倡議建設‘哈薩克斯坦－新絲綢之路’項目。”2015 年兩國政府聯合公報中又明確提出“雙方將共同努力確保中哈（連云港）物流合作基地穩定、高效運營，共同打造陸海聯運便捷通道”“雙方將本著開放、協商合作、互利共贏的原則，共同推進新亞歐大陸橋經濟走廊建設。”中哈基地是習近平總書記提出“一帶一路”倡議后建設的首個國際合作項目，習近平總書記親自見證了該項目的簽約，而且見證了該項目的啟動、運營。目前，中哈基地僅僅是一個企業性質的物流園，不能發揮承擔“復興偉大絲綢之路的重要倡議”的功能。因此，建議將中哈基地從目前企業性質上升為以兩國政府主導為主，參照中哈共同運營“霍爾果斯國際邊境合作中心”模式，建立中哈基地部級協調機制，加強雙方規劃和政策協調，提升共同運營和管理水平。建議將統籌規劃和推動中哈物流基地務實合作列入中哈總理定期會晤機制，推動中哈物流基地務實合作提質升級。同時，建議在連云港建立中哈地方合作論壇永久會址，通過該機制為兩國相關地區加強經貿、交通、投資、人文領域合作提供補充。

其次，將上合組織（連云港）國際物流園建設成為上海合作組織憲章框架下的國際合作園區。上合物流園是落實李克強總理2013 年在上合組織成員國總理第十二次會議上提出的“中國愿在新亞歐大陸橋東端的連云港，為成員國提供物流、倉儲服務”而設立的服務上合組織國家的物流園區，對上海合作組織區域經濟合作具有重要的示范意義。目前上合園區是個純企業的省級重點物流基地，難以承擔中亞—環太平洋的商貿物流集散中心、服務“一帶一路”沿線國家和地區的國際物流合作基地的責任。因此，建議在上海合作組織憲章框架下，成立中國與上合組織國家政府以法律的形式構建的上合園區共同組織機構，從目前純企業園區上升為以國家主導的合作園區。可借鑒蘇州工業園區中新聯合協調理事會的成功模式，建立合作園區聯合協調理事會，①理事會主席由兩國副總理分別擔任，兩國有關部委及江蘇省和連云港市的負責人為協調理事會成員，定期舉行會議，及時協調解決合作中心發展中存在的重大問題。理事會下設雙邊工作委員會，委員會雙方定期聯系，就合作中心建設、運行、管理中的具體工作進行協商，并分別向理事會中的兩國副總理報告工作。在園區設立成員國政府層面開放型經濟功能型平臺，組織成員國企業在園區內設立保稅展示交易平臺、依托園區發展跨境貿易電子商務平臺、引進國際物流企業在園區內建立區域總部或營運中心、設立分銷中心等。中哈兩國政府在關于“絲綢之路經濟帶”建設與“光明之路”新經濟政策對接合作規劃中已經明確提出“雙方愿著力采取行動，在連云港國際物流園區進行物流終端設施建設。”證明這是可行的。

2. 示范區建設與自貿片區聯動發展，建設踐行“雙循環”的特殊經濟區

第一，在服務“一帶一路”倡議中建設擴大開放的特殊經濟區。示范區海陸交匯點與開放門戶的特殊區位，決定了要將建設踐行“雙循環”的特殊經濟區放在突出位置。大力發展總部經濟承載區，要突出與“一帶一路”沿線重點國家地區合作，以東亞、東盟成員國及臺灣、香港地區為主，大力發展總部經濟，在自貿片區內打造總部經濟群。探索與“一帶一路”沿線國家開展貿易供應鏈安全與便利化合作，推動示范區、自貿片區內企業以自建、收購、股權合作等多種方式在“一帶一路”沿線國家建立境外營銷、物流、結算等區域性運營總部。比如，建立國際會展經濟繁榮區。自貿片區、示范區依托連云港國際商務中心大力舉辦國家級展會，發展會展經濟，爭取在自貿片區、示范區內舉辦的展會中，境外展品在展期內進口和銷售享受免稅政策。又如，建立創新性經濟先導區。抓住國家賦予連云港“建設首次進口藥品和生物制品口岸”契機，大力引進國外優質醫療資源，建設淮海經濟區區域醫療中心。加強國際合作，建設大數據、區塊鏈技術和產業創新發展基地。

第二，產業優化升級中促進優勢產業發展的外循環。示范區的優勢產業，包括在經濟發展過程中已經形成了的石化產業、新醫藥、新材料、新能源、裝備制造等產業，特別要推動石化全產業鏈開放發展。依托連云港自貿片區，加強與世界知名石油化工企業的合作，支持連云港石化產業基地建成全國最大的原料多元化烯烴產業基地、最具影響力的聚酯原材料生產基地、電子化學品和聚合物添加劑生產基地、亞洲最大的油脂科技產業基地以及世界最大的苯二酚系列產品生產基地。引進國際先進技術，聚焦產業高端，打造精深加工產業鏈。允許連云港綜合保稅區徐圩片區內企業開展危化品經營，以原油、成品油為重點，開展油品、LNG 等大宗商品保稅儲運加工業務，建設國際油品儲運基地。賦予相關煉化企業來料加工資質，支持開展油品保稅煉制、保稅加工、保稅出口，對一線入境的生產料件實施保稅監管。發揮自貿片區、綜合保稅區等海關特殊監管區優勢，加速落實油品煉制行業對外開放政策，探索發展油品保稅煉制、保稅加工、保稅出口等業務。積極爭取允許徐圩新區適度開展成品油非國營貿易出口，搭建成品油內外貿分銷網絡，支持以油品煉化基地為基礎，豐富產品種類和銷售渠道，逐步取消成品油出口配額。積極爭取放開保稅燃料油供應資質限制，吸引境內外“保稅燃料油供應商開展供油服務，豐富市場競爭主體。”借鑒浙江自貿區的做法，建設“供油港口、儲罐、加注錨地”等設施，保稅燃料油海關監管模式，建設保稅燃料油加注服務基地。加強石油儲備國際合作，為跨國石油公司等儲存油品，探索為期貨市場投資者提供交割周轉儲備庫、保稅交割倉庫；支持與國際產油國共建石油儲運基地，建設國家油氣戰略儲備基地。

第三，建立以共建共用為核心的制度體系，構建服務沿橋經濟大循環骨架。建立陸橋沿線區域共建示范區的省部際聯席會議制度。“十四五”時期，國家將繼續深入推進區域協調發展戰略，示范區10 年的建設實踐充分證明，共建示范區涉及區域廣、建設內容多、需協調的事項繁雜。雖然《方案》提出安徽、河南、山西、甘肅、新疆等亞歐大陸橋沿線省（自治區）要積極參與示范區建設，但落實起來難度極大，急需建立更加高效的區域協調發展機制。江蘇省政府2013 年就提出“爭取建立國家陸橋沿線區域聯席會議制度”，但一直沒有落實。因此，建議建立完善省部際聯席會議制度，加強國家層面對《方案》與沿線地區規劃的銜接及實施的監督，共同解決跨區域合作中遇到的問題，并配套建立《方案》實施情況的監測、評估、獎懲、調整機制，確保東中西區域合作重大事項、重大政策的落地。另外，建立沿橋城市政府間共用示范區的合作機制。目前，我國的區域政策正從地區導向轉變為地區導向和流動要素導向相結合，示范區建設要順應這個發展變化，建立大陸橋沿線城市政府間旨在加強進口加工、出口生產基地及“區中區”“園中園”等實體層面合作的組織機制，加快示范區服務中西部的平臺、基地、園區建設。回顧《方案》實施過程中，雖然具體提出鼓勵利用臨港產業園區與中西部地區進口資源深加工企業合作建設石油化工、有色金屬、精品鋼材等加工基地，建設中西部地區出口產品生產加工基地，建設出口產品加工分裝、裝備制造出口組裝等專業化生產加工基地，目前示范區已具備項目承接條件，但實際建設過程中缺少這一機制抓手，許多《方案》提出的任務，目前都尚未實現實質性突破，特別是那些體量大、基地型、龍頭型的項目落地緩慢，體制機制掣肘是主要因素。另外，國家有關部委、江蘇省也要加大賦權力度，落實示范區、有關查驗單位機構級別組織架構和人員配置。

3.將示范區建設融入“打造標桿和示范項目”，建設成為服務“一帶一路”供應鏈走廊的海陸門戶

落實總書記“打造標桿和示范項目”的目標要求，建立由中國政府牽頭、新亞歐大陸橋沿橋國家特別是中亞國家共同參與的、高層次的、政府間的大陸橋過境陸橋運輸協調機制，定期磋商解決發展中所存在的各種問題。①共同探討簽署包括運輸價格、運輸時間、信息服務、快速通關和運輸安全等內容在內的新亞歐大陸橋多邊過境運輸協定。盡快制定新亞歐大陸橋國際集裝箱過境運輸管理辦法，進一步規范新亞歐大陸橋國際運輸代理、通關、經營等行為，鼓勵和支持國際運輸企業參與新亞歐大陸橋運輸。將連云港至中亞、歐洲沿線定位成新亞歐大陸橋通道建設的主導線路，在連云港建立國際聯運業務統一受理平臺，進行受理、審單、商定國際聯運計劃、報關轉關、協調服務等系列相關事宜。設立“新亞歐陸海聯運通道協調機制”，落實《方案》提出的“制定隴海蘭新鐵路沿線地區到連云港港的集裝箱‘五定’班列運價優惠政策，盡快開通沿線地區至連云港港雙層集裝箱‘五定’班列。”完善多式聯運體系，創建大陸橋運輸、中歐班列國際品牌。發揮“連云港-霍爾果斯-東門”雙樞紐在陸橋運輸和中歐班列中的樞紐作用，積極探索“班列+園區”“班列+口岸”等“班列+”服務模式，創新中歐班列集拼集運模式，逐步將中歐班列（連云港）發展為集跨境電子商務、中轉集拼、國際鐵海聯運等功能于一體的綜合系統。推進和完善“連云港—里海”供應鏈基地項目建設，在連云港和阿克套分別建設供應鏈基地，形成集供應鏈管理、產業轉移、跨境貿易于一體的“一帶一路”國際經貿合作新模式。

4.以建設千萬標箱集裝箱大港為抓手實現示范區建設率先突破②無論是標桿示范項目建設，還是強支點、示范區建設，港口都是核心載體。因此，要堅持以港口為核心不動搖，以建設千萬標箱集裝箱大港為抓手實現示范區建設率先突破。

第一，深耕日韓、中亞、陸橋沿線中西部地區城市，構建千萬標箱集裝箱大港支撐空間。發揮已經形成的“連云港-東門”國際物流雙樞紐、“連云港—里海”國際物流供應鏈優勢，加強與日韓、中亞、歐洲等國家港口開展國際聯運業務的大客戶、鐵路、船貨代理公司的交流、合作，支持境內外企業在陸橋沿線共建海外倉、物流中轉基地和產業園區，加快形成和完善國際物流供應鏈、產業鏈、價值鏈。強化陸橋沿線區域合作，立足與中西部地區經濟長遠發展的戰略高度，擴展示范區服務中西部的空間，包括拓展產業鏈的需求空間、拓展港口產業配套服務的需求空間、拓展產業帶動的需求空間，拓展航運服務的需求空間。強化與陸橋沿線中西部地區城市、口岸（特別是鄭州、西安、烏魯木齊等陸橋沿線樞紐城市）在集拼集運方面合作，增強港口中轉集拼功能，打造“東部出口基地+中西部集結中心”的樞紐型運輸模式，全方位推進示范區與中西部地區的融合發展。還要進一步做好淮海經濟區、蘇北魯南地區以及本地貨源企業使用連云港港口的組織引導，做好點對點貨源爭取工作。

第二，建設國際物流中心，拓展千萬標箱集裝箱大港的承載空間。抓住連云港自貿片區擴大對外開放的契機，加快國際物流中心建設。落實《中國（江蘇）自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱《自貿區總體方案》）“支持規劃建設鐵路集裝箱中心站”的政策，加快鐵路集裝箱中心站建設步伐。設立過境運輸拆拼箱中心，打造以連云港為中心的新亞歐陸海聯運貨物中轉分撥基地、我國大區域集裝箱集散中心，國際物流中心。落實《自貿區總體方案》“授予自貿試驗區鐵路對外開放口岸資質”政策，放大海上啟運港退稅政策，實現多式聯運物流監管中心、保稅物流園區、保稅庫等海關特殊監管區域與鐵路相連，加快國際物流中心建設。落實《自貿區總體方案》提出“建設大宗商品集散中心”要求，建設大宗商品集散中心及現貨交易所和交易平臺。重點建設油品、化工產品、糧食、煤炭、鐵礦石等區域性大宗商品交易市場，設立鐵礦石、銅礦砂、小麥等大宗商品集散中心及現貨交易所和交易平臺，開展現貨交易，實現由運輸集散中心到貿易中心的轉型升級。建設保稅燃料油交易中心，以保稅燃料油供應為突破口，在擴大現貨交易基礎上，穩步推進期貨交易，探索保稅燃料油業務的海關監管等配套的政策創新。與上海期貨交易所等合作，設立大宗商品期貨保稅交割庫，開展期貨保稅交割和倉單質押融資等金融業務（優先發展銅礦期貨交易），提高對大宗商品的定價能力，形成集大宗商品運輸、倉儲、貿易、金融等于一體的業務集群，爭取擴大保稅混礦范圍。

第三，加快建設國際航運試驗區，提升千萬標箱集裝箱大港的政策空間。連云港港口、連云港自貿片區位于示范區區域內，建議國家先行批準在連云港設立國際航運試驗區，借鑒上海臨港新片區政策，“在沿海捎帶、國際船舶登記、國際航權開放等方面加強探索”；開展國際船舶登記業務，對境內制造船舶在中國連云港登記從事國際運輸的，視同出口，給予出口退稅；完善啟運港退稅相關政策，探索外籍國際航行船舶開展以連云港港為國際中轉港的外貿集裝箱沿海捎帶業務；支持在示范區內按照國務院文件要求“設立外商獨資的國際船舶運輸、國際船舶管理、國際海運貨物裝卸、國際海運集裝箱站和堆場企業，允許外商以合資、合作形式從事國際船舶代理業務，外方持股比例放寬至51%。”實現航運稅制、航運金融、船舶登記、海關監管等方面政策和制度創新，加快國際航運市場開放，完善國際樞紐港功能，提高對國際航線、貨物資源的集聚和配置能力。此外，建議以連云港自貿片區為載體探索建設連云港自由貿易港，賦予示范區更大改革自主權。示范區要依托新亞歐大陸橋經濟走廊，面向東亞、東北亞、東南亞，服務海陸絲路經濟帶區域，以過境運輸、轉口貿易為重點，以自貿港為載體，加快將連云港打造成為我國面向環太平洋沿岸國家地區的重要對外開放門戶。鑒于自貿港的設立是一個較長的過程，建議先行擴大示范區享受連云港自貿片區政策范圍，將自貿片區現有的政策擴展延伸至包括國家級經濟技術開發區、上合園區、連云港主港區（包括中哈園區）、連云新城在內的示范區區域。其中主港區享受上海洋山自貿片區政策，連云新城、上合園區享受上海臨港新片區政策。先行在自貿片區港口區塊內設立“物理圍網區域”，建設對標國際公認、競爭力最強自由貿易園區的特殊綜合保稅區，實施更高水平的轉口貿易自由化便利化政策和制度。

第四，采取有效措施，夯實千萬標箱集裝箱大港基礎。在爭取國家進一步加大對40 萬噸礦石泊位和配套航道的改擴建工程支持力度的基礎上，在建設自由貿易試驗區港口區塊“五大中心”中，突出超大型智能化集裝箱中心建設，把現有深水泊位升級為15 萬噸級，新建20 萬噸級集裝箱泊位，提高智能化水平，適應千萬標箱集裝箱大港的發展需要。吸引國內外港口企業入港，采取多種形式共建共用千萬標箱集裝箱干線大港。加大對船公司運營近遠洋干線的支持力度，強化與國內外知名船公司合作力度，吸引世界知名船公司、跨國公司在連設立區域總部或分公司，把連云港港作為基本港；對來連設立區域分公司的船公司給予相應政策扶持；建議設立省級層面專項補貼資金、省級財政轉移支付等方式，統籌用于支持連云港遠洋航線、集裝箱各項業務發展，將已實施的航線補貼政策延續到2025 年，并逐年提高補貼的力度，千方百計提高遠洋航線數量、航線密度和覆蓋面，實現遠洋干線的快速突破。打通“堵點”，暢通和完善集疏運體系。實現示范區與陸橋沿線地區、長三角地區、蘇北魯南地區的有效溝通和聯動，強化集裝箱貨源集聚能力。開通連鹽鐵路的貨運功能，爭取盡快啟動沿海高鐵連云港至鹽城段規劃建設，推進連云港至臨沂貨運鐵路建設；加快港口、園區連通隴海線大通道的鐵路支線建設，徐圩鐵路支線等港口、園區貨運鐵路專用線建設；放大“一港四線”格局，推動連接京杭運河、淮河、沙潁河及連申線等海江河聯運“黃金水道”航道升級擴能，打通京杭運河入海通道經通榆運河至灌河的全程二級航道，加快連宿徐航道等重點工程進度，構建通江達海的內河航道網和集裝箱精品網。