職業技能等級認定工作探析
——以連云港市為例

秦士蓮

（連云港市人力資源和社會保障局就業訓練中心，江蘇連云港222000）

自1994 年國家職業資格制度建立以來，職業資格評價是技能人員水平評價的主要形式。《國務院機構改革和職能轉變方案》（第十二屆全國人民代表大會第一次會議2013 年3 月14 日批準通過）指出：減少資質資格許可和認定。除依照行政許可法要求具備特殊信譽、特殊條件或特殊技能的職業、行業需要設立的資質資格許可外，其他資質資格許可一律予以取消。按規定需要對企業事業單位和個人進行水平評價的，國務院部門依法制定職業標準或評價規范，由有關行業協會、學會具體認定[1]。2017 年人力資源和社會保障部印發《關于印發進一步減少和規范職業資格許可和認定事項改革方案的通知》（人社部發〔2017〕2號）提出：按照國務院推進“放管服”改革的部署和要求，遵循社會主義市場經濟規律和人才成長規律，大力推進減少和規范職業資格許可和認定事項工作，深化人才評價制度改革。完善技能人才職業技能等級認定政策，并做好與職業資格的銜接[2]。2019 年人力資源和社會保障部印發《關于改革完善技能人才評價制度的意見》（人社部發〔2019〕90 號），進一步明確：深化職業資格制度改革，建立職業技能等級制度，健全完善技能人才評價體系，形成科學化、社會化、多元化的技能人才評價機制[3]。職業技能等級認定是在人力資源社會保障部門監督下，由用人單位和相關社會組織依據市場需要，按照職業標準或評價規范開展的技能水平評價工作，根據評價結果頒發職業技能等級證書[4]。按照新一輪國家機構改革和職能轉變要求，大力推進減少和規范職業資格許可和認定事項工作，深化人才評價制度改革。技能人才評價除了準入職業繼續由政府組織評價和發證，其他職業全部改為社會化的職業技能等級認定，即由用人單位或社會組織進行評價和發證。

筆者結合連云港市具體實施情況，探析如何進一步完善職業技能等級認定體系建設，加強技能人才培養，更好地滿足新時代技能人才的評價需求。

一、開展職業技能等級認定的意義

（一）順應了國家全面深化改革的要求

2013 年11 月12 日，中共十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確要求發揮市場在資源配置中的決定性作用。國家職業資格評價由政府組織評價并發證，職業技能等級認定改為由用人單位和社會組織來評價并發證，即技能人員的水平評價這項工作由政府評價認定改為實行社會化的職業技能等級認定。發揮市場對技能人員水平評價的積極作用，接受市場和社會的認可和檢驗，將有利于我國技能人才隊伍整體水平的提升，是符合社會發展和市場經濟發展規律的。

（二）完善了技能人才分類評價的方式

職業資格證書制度改革前，技能人才評價的方式主要為職業資格評價，評價的標準依據相應的職業標準，評價的手段主要依靠國家和地方的題庫資源，因此存在評價內容范圍比較寬泛、技術資源相對滯后、評價形式比較單一、對勞動者技能水平評價針對性不強等問題。隨著此輪技能人才評價改革的深入，尤其是職業技能等級制度的建立，將充分發揮市場的主導作用，調動社會各類資源參與技能人才評價，在技術資源開發、用人單位自主評價等方面更加靈活多樣，初步形成了職業資格評價、職業技能等級認定、專項職業能力考核為主要形式的技能人才評價體系，技能人才評價工作更加科學化、社會化、多元化。

（三）發揮了用人單位的主體作用

技能人才是企業人力資源的重要組成部分，用人單位通過加大技能人才培養力度，對提高企業人力資本量、技術技能創新能力，提升企業綜合競爭能力，推動企業的可持續發展，提高技能人才工作的積極性和歸屬感等方面都具有明顯促進作用。但技能人才使用和培養的主體應該是用人單位，由用人單位自主開展職業技能等級認定工作，按照用人單位的發展和崗位要求來進行職業技能培訓和水平評價，將更具靈活性和針對性。2020 年人社部辦公廳專門印發《關于支持企業大力開展技能人才評價工作的通知》（人社廳發〔2020〕104 號）向用人主體放權，按照“誰用人、誰評價、誰發證、誰負責”的原則[5]，支持各級各類企業自主開展技能人才評價工作，明確了企業可以自主確定評價范圍、自主設置職業技能等級、依托企業開發評價標準規范、自主運用評價方法。

（四）提升了社會組織的參與度

通過引入行業協會和職業院校參與職業技能等級認定工作，可以借助社會組織及時的行業資訊、人才資源和鑒定設備設施等優勢，加強新職業標準、行業崗位規范、鑒定試題資源的開發和更新，以適應新職業、新技術對技能人才的培養需求，并向有需求的各類勞動者提供職業技能等級認定服務，促進勞動者就業和崗位技能提升。

二、連云港市職業技能等級認定體系建設的現狀

（一）出臺職業技能等級認定配套政策

江蘇省人社廳于2018 年出臺了《江蘇省職業技能等級認定工作實施辦法（試行）》，2019 年出臺了《江蘇省職業技能等級認定實施細則》，明確了全省各級職業技能鑒定機構的工作職責，細化了職業技能等級認定工作各環節的工作要求和操作辦法，是當前全省范圍內開展職業技能等級認定工作的主要依據。同時，為了調動用人單位、職業（技工）院校、培訓機構、勞動者各方面參與技能人才培養的積極性，國家、省、市各級政府出臺了一系列鼓勵扶持技能人才培養的政策。連云港市按照國家和省下發的文件精神，先后出臺了《連云港市職業技能提升行動實施方案（2019-2021 年）》《關于做好技工院校學生職業技能等級認定試點工作的通知》《連云港市高技能人才與工程技術人才職業發展貫通辦法》《連云港市企業新型學徒制工作實施意見》等政策，對參加職業技能等級認定并由人力資源和社會保障部門備案的評價結果，按照相應的政策予以培訓費用補貼，充分調動了勞動者參加職業技能培訓和技能人才評價的積極性，提升了各類勞動者的就業創業能力和崗位技能水平，大大降低了用人單位技能人才培養成本。

（二）指導職業技能等級認定機構進行備案

自2019 年起，江蘇省各級人社部門按照省職業技能等級認定工作實施辦法和實施細則積極開展職業等級認定機構的備案工作，指導用人單位、職業院校和社會組織認真研究文件精神，按要求提交備案申請，組織人力資源和相關職業（工種）專家對備案機構進行評估，通過評估的備案機構即可依據相應職業標準或崗位規范針對備案的鑒定職業（工種）范圍和對象開展職業技能等級認定工作。目前備案的機構主要由三類組成，即用人單位、職業（技工）院校、省級行業協會組織。截至2021 年7 月底，在連云港市備案的用人單位16 家、職業（技工）院校12 家、省級行業協會9 家、連云港鑒定考核點20 個。從備案機構的鑒定職業（工種）范圍和服務對象來看，基本滿足了連云港市企業職工、在校學生和社會其他勞動者等各類群體的職業技能等級認定的需求。

（三）建立職業技能等級認定的主動服務機制

連云港市人力資源和社會保障部門作為全市職業技能鑒定工作的管理指導部門，積極響應國家改革精神，提高思想認識，建立主動服務工作機制，為推進本地區的職業技能等級認定工作提供全流程服務。一是加強組織領導。成立了由市局分管領導任組長的職業技能等級認定工作領導小組，壓實責任分工，有序推進職業技能等級各項工作任務。二是強化宣傳引導。通過召開職業技能等級認定工作推進會、政策宣講、經驗交流、新聞媒體宣傳等舉措，大力宣傳水平評價類職業資格證書制度的改革動向、職業技能等級認定評價工作的相關政策，提高技能等級證書的社會認可度。三是梳理工作流程。編制《連云港市職業技能等級認定機構備案流程》，明確各類單位開展職業技能等級認定機構備案的操作流程和各流程節點要求。四是提供全程指導。通過編制印發《職業技能等級認定工作業務操作指南》，實施業務骨干“一對一”跟蹤服務指導，開展“扶上馬、送一程”的教練式服務等形式，從各類單位擬開展職業技能等級認定工作開始，到申請備案的條件和材料準備，備案機構的內部管理制度，考評員、考務管理和質量督導人員隊伍建設，認定工作組織實施等環節進行全程指導，確保認定工作的規范開展。五是嚴格備案評估。依據省職業技能等級認定實施辦法和實施細則，組織人力資源管理、職業技能鑒定管理和相應職業（工種）專家，從制度保障、機構及人員配置、技術保障、經費保障等方面，對申請職業技能等級認定備案的各類機構進行綜合評估，評估合格后方可開展職業技能等級認定工作。六是動態更新目錄。對已經通過職業技能等級認定備案的機構實行動態目錄管理，目錄內容包括機構名稱、職業技能等級認定職業（工種）及等級、鑒定對象等，及時向社會公布。

（四）建立職業技能等級認定質量管理體系

職業技能等級認定質量控制關系到整個技能人才評價工作的健康有序發展。該項工作啟動之初，全省各級人社部門就把鑒定質量管理放在重要位置，堅持質量第一原則，初步建立了職業技能等級認定機構內部質量督導、職業技能鑒定管理部門外部質量督導和定期開展職業技能鑒定質量評估的三重質量管理體系。質量督導的內容涉及鑒定對象報名條件標準執行、試題管理和試題質量、鑒定設備設施、考務組織、考評員履職情況等。內部質量督導由職業技能等級認定實施機構依據鑒定質量督導制度，派遣本機構培養的質量督導員對考前、考中、考后開展常態化督導工作。外部質量督導由人社部門各級職業技能鑒定管理機構派遣督導員，采取“雙隨機、一公開”的方式，即在監管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，對抽查情況及查處結果及時向社會公開，對職業技能等級認定工作開展事中、事后監管。同時為了發現工作中存在的不足，及時完善管理制度，人社部門各級職業技能鑒定管理機構將不定期開展職業技能鑒定質量評估考核。

三、職業技能等級認定工作中存的問題和困難

（一）社會對職業技能等級認定證書的認識還有待轉變

實施社會化的職業技能等級認定與過去的職業資格評價的區別在于評價和發證的主體發生了變化，其認定過程并沒有實質性的改變。很多單位和勞動者還是覺得由政府部門評價發證比較權威，社會認可度高，改由企業和社會組織評價和發證，用人單位和技能人員一時難以接受，觀念有待轉變。

（二）職業技能等級認定工作覆蓋面還不夠寬

目前建立的由用人單位、職業（技工）院校和行業協會組織為主體的社會化職業技能等級認定機構體系，理論上滿足了企業職工、職業（技工）院校學生、培訓機構學員和其他各類勞動者的鑒定需求，但部分認定機構因工作經驗、能力不足和積極性不高等原因，職業技能等級認定的職業（工種）及其等級覆蓋范圍還不夠寬，開展鑒定的頻次及接納考生的數量還不夠高，導致認定工作效率不高，覆蓋面不寬。

（三）用人單位主體作用有待提升

用人單位是技能人才使用的主體，理應切實發揮其在技能培養中的主體作用。企業的技能人才培訓、評價、使用和待遇兌現是一個有機整體，需要領導層的重視、相關制度的建立健全、執行部門的推進、組織和經費的保障，但很多企業在這些方面明顯重視不夠，在經費保障方面存在短板。因此，技能等級認定工作作為企業技能人才評價的主要形式，企業要進一步發揮主體作用，主動推進這一工作。

（四）職業技能等級認定機構的水平參差不齊

國家職業資格改革后的職業技能等級認定工作由各實施機構自主開展，考務、考評、專家和質量督導隊伍都需要重新梳理和建立，因此存在實施機構工作隊伍建設和工作組織能力水平參差不齊的情形。如有些機構的考務管理環節因工作人員經驗不足，評價各環節安排不夠科學合理，部分制度未落實到位，考評員和督導人員的履職盡責情況也沒有履行到位。

（五）公共服務機構職能需要及時轉變

按照國家職業資格改革和建立職業技能等級制度的要求，人社部門各級鑒定中心分步退出除準入類職業資格外的具體認定工作，轉向加強質量監管和提供公共服務。當前各級人社部門急需協調同級編制、財政部門，明確鑒定中心的職責定位、經費來源、人員編制等，以保障技能人才評價工作的質量監管和公共服務正常開展。

四、完善職業技能等級認定體系的對策

（一）政府層面

第一，強化宣傳引導。首先要繼續加強宣傳職業技能等級認定政策，讓更多的用人單位、社會評價機構和勞動者積極參與技能等級認定活動。水平評價類技能人員職業資格退出職業資格目錄后，不是取消職業和職業標準，也不是取消技能人才評價，而是由職業資格評價改為職業技能等級認定，發證的主體和管理服務方式發生了改變。政府需要通過長期、大量的政策宣傳，讓社會和勞動者認識到評價方式的改變，不會降低評價質量和證書含金量，相反通過用人主體和社會組織來實施評價，勞動者要接受市場和社會的認可和檢驗，評價質量還可得到有效提升。同時，職業技能等級認定證書與職業資格證書一樣享受政府的各類技能人才培養政策。其次要引導用人單位提高對技能人才培養的認識，引導企業發揮用人單位對技能人才培養的主體作用。最后通過技能大賽表彰獎勵高水平技能人才等形式廣泛宣傳技能人才典型，營造技能成才、技能強國的良好社會氛圍。

第二，強化政策配套。各級政府需要從出臺技能人才培養和評價指導性文件、加大技能人才培養補貼力度、完善技能人才表彰獎勵政策、建立技能人才成長機制、打通技能人才與專業技術晉升通道、引導和鼓勵企業開展靈活多樣的技能評價方式等政策入手，加大技能人才培養力度。

第三，做好公共服務機構職能轉變。按照國家職業資格改革和建立職業技能等級制度的要求，各級政府要盡快協調落實本級人社部門職業技能鑒定公共服務機構的職能轉變事宜，明確機構性質、人員編制和經費保障，確保職業資格改革落實到位、職業技能等級認定工作扎實有序推進。

第四，加強服務指導。各級人社部門鑒定中心按照工作職責，切實加大對職業技能等級認定機構的服務指導和技術服務能力的提升。要加強職業技能等級認定備案的指導，幫助新備案機構建立認定工作流程、完善工作制度。同時，要做好技能等級認定備案機構評估管理，尤其是作為第三機構的社會組織，要遴選各方面條件都過硬的機構面向社會開展等級認定，確保其權威性和公正性。此外，進一步整合社會資源，加強等級認定的職業標準和行業崗位規范、試題庫等技術資源開發，為認定工作提供更科學、更先進、更全面的評價資源。

第五，加強質量監管。一方面，人社部門鑒定中心按照“雙隨機、一公開”的原則，繼續加強外部督導力度，幫助認定機構不斷規范評價行為。同時，采取認定機構自查自評和人社部門鑒定中心評估檢查相結合的形式，定期開展評價質量檢查，幫助認定機構發現問題并及時整改，促進評價工作良性發展。另一方面，人社部門要進一步完善認定機構進入和退出機制。嚴格新備案認定機構的評估，把好進門關，對長期未能開展認定或認定工作不規范且不能按時整改的，啟動退出機制。

（二）職業技能等級認定機構層面

各類職業技能等級認定機構要按照“誰用人、誰評價、誰發證、誰負責”的原則，壓實工作責任。

第一，各類認定機構共性部分。一是加強考務管理、考評員和質量督導隊伍建設，通過新增人員培訓、繼續教育、業績考核、質量評估等途徑，全面提升技能等級認定工作人員能力和水平。二是加強軟硬件建設，強化內部質量管理。要完善職業技能等級認定和質量監控制度，規范業務流程，制定并向社會公布考核管理、質量管理、證書管理、職業技能等級認定收費標準等管理辦法，全面把控各個實施環節；技能等級認定機構要具有與認定職業工種相適應的考核場地、設備設施等硬件和視頻監控設備；在技能等級認定實施過程中要嚴格落實“考培分離”[6]。

第二，用人單位層面。首先，企業要充分認識到自身在技能人才培養中的主體作用，加強領導，建立健全培訓和評價制度，加強經費保障，在工資結構中設置體現企業技能人才崗位技能等級、職業技能等級相對應的薪酬待遇。其次，結合職業技能等級認定的職業技能評價體系，配套建立技能人才薪酬分配制度，落實技能人才的薪酬待遇，在企業中全面建立起技能人才的培養、評價、使用、激勵制度[7]。最后，根據企業生產實際，靈活設置評價等級、評價內容，靈活開展職業資格評價、技能等級認定、專項職業能力考核、技能競賽、崗位練兵等多種形式的技能人才評價。

第三，社會組織層面。一是面向各類社會勞動者廣泛開展技能等級認定。職業（技工）院校、行業協會等社會組織要充分發揮其資源優勢和行業優勢，從經濟社會發展大局出發，擔負起技能人才評價的社會責任，滿足社會各界的技能評價需求。二是職業（技工）院校通過職業技能等級認定創新高職院校技能人才評價方式，引導職業（技工）院校教育教學改革[8]。三是社會評價組織要牢固樹立質量第一的意識，嚴格按照職業標準開展評價，堅持評價標準不降低，評價過程不走樣，確保證書的權威性和公信力。四是要切實發揮社會組織的行業引領和技術創新優勢，做好新職業、新標準和評價技術資源的開發，努力實現技能等級認定和技術進步同步。