我國非營利組織政治參與的問題與對策研究

唐靖雯

（上海師范大學哲學與法政學院，上海200030）

“非營利組織”是不以營利為目的且具有正式組織形式，具有一定自治性、志愿性、公益性或互益性的非政府系統的社會組織[1]265。筆者所指的非營利組織，主要是社會團體、基金會和民辦非企業單位，這里并不包括國家所建立的一系列公益性事業單位。在現代社會，非營利組織都致力于解決各種社會問題，維護社會公共利益，因此在社會中扮演著尤為重要的角色。非營利組織政治參與，主要是指“非營利組織試圖通過一系列行為來影響政府政策過程的活動”[2]。這里的政府是指廣義的政府，包括政黨、人大、政府以及政協等。政府政策過程則是指政府的公共政策制定、執行、評估以及終結的過程。非營利組織所采取的影響政策過程的行為，主要是一些“非政府行為”，其中包括提供相關信息、私人接觸、直接代表、提起行政復議和訴訟、參加聽證會、舉辦學術會議及論壇、出版刊物、聯盟游說、組織聯署活動、借助媒體輿論、抗議和游行示威等方式來進行政治參與[2]。那么，目前非營利組織政治參與的主要問題是什么？面對這些問題，應該采用哪種路徑與方法來解決，使非營利組織能夠提升其政治參與能力，這是筆者要探討的主要問題。

一、非營利組織政治參與存在的主要問題

（一）非營利組織政治參與“公利性”和“私利性”之間的矛盾

非營利組織政治參與的一個特點就是參與動機的“公利性”，這意味著其政治參與的主要動機并不是為組織成員謀取自身利益，其所獲得的收益也不能在組織成員之間分配，而是將收益繼續用于符合組織章程的公益事業。但是，非營利組織也有其自身利益，馬克思早就指出了利益的本質，“人們與之奮斗的一切東西都和利益有關,歷史不過是追求自己利益的人的活動而已。”[3]8“在我國社會轉型加速期,追求利益的合理性得到社會的普遍贊成和全體社會成員的認同,社會成員個人利益的需要逐漸覺醒,公民對利益的期望變化遠遠高出對其他需要的期望。”[4]非營利組織也不例外，如果處理不好非營利組織自身的“公利性”與“私利性”之間的矛盾，將直接導致非營利組織政治參與中公民利益訴求信息傳遞發生極大偏差，甚至嚴重影響到非營利組織政治參與的有效性與高效性。在這樣的情況下，非營利組織能否舍棄自身的“私利”轉而去維護社會“公共利益”，這是目前一個亟待解決的問題。

（二）非營利組織的官方色彩過濃

官方主義傾向也是我國非營利組織所特有的。非營利組織的首要特征就是其“非政府性”，由于我國的非營利組織并沒有一套完整而成熟的保障機制，政府對非營利組織的資金來源與人員構成都沒有明確的規定。由于我國的經濟發展水平與公民素質的局限，也不能夠完全照抄“資金民間募集，人員自主參與”這種西方發達國家的模式。在財政和人事制度皆不完備的情況下，我國許多非營利組織都需要依靠政府才能發展壯大，有的甚至直接由政府撥款，而這類非營利組織的成員也大多是退休的公務員或在職公務員，此類非營利組織因其自身利益要求是從政府中得到滿足，因此很難做到獨立、客觀的進行政治參與，在作為溝通政府與公眾的橋梁作用時，也不能保證自身立場的客觀公正。這樣就使很多非營利組織轉變為政府的下屬組織，極具官方色彩。在進行政治參與的過程中，非營利組織則會過濾掉一些較為負面的信息，使得政府無法接收到公眾的真實利益訴求，這對于政府科學決策以及維護公民的利益是極為不利的。而且“隨著經濟和政治體制的變遷，非政府組織由改革開放前公與私、國家與社會、政府與民間高度一體化的組織體制中逐漸分化出來，同時逐步伴生于新的政治文化中。”[5]國家在有意識地將非營利組織由民間“自由生長”轉變為“官方管理”，政府通過“雙重管理制度”牢牢把控非營利組織的發展，這反映了非營利組織政治參與所面臨的一種合法性的挑戰，而這種合法性一旦出現了問題，非營利組織的政治參與就真正陷入了兩難的困境[6]。

（三）不同非營利組織之間政治參與“公平”問題的博弈

隨著我國市場經濟的不斷發展，各階層之間必然會出現一定的利益沖突，也不可能出現兼顧所有階層利益的非營利組織。這就意味著，一些非營利組織參與政治生活，在成功維護了本階層利益與“公平”的同時，也可能會造成另外一些階層的“不公平”。不同社會階層的公民在占有社會資源方面存在一定的差異，可以獲得的政治資源也不盡相同，由此可以達到的政治影響力與話語權也存在差異。“無論是誰，一旦懷揣了社會力量的拳頭就必然要高舉政治權力夢想的價值訴求。這是政治學最高法則，如同萬有引力是物質世界的至高法則一樣”[7]505，優勢的群體由于占有的社會、政治、物質資源較多，其利益訴求也更容易被政府、非營利組織所接收，而國家政治生活則會在不知不覺中由他們所主導。相反，弱勢群體的利益訴求往往會容易被忽略，他們逐漸就會游離于國家政治生活之外[8]。一些經濟實力比較強、影響力比較大的非營利組織會利用手中掌握的相對較多的資源、話語權來讓公共政策具有一定的偏向性，他們在維護自身利益的時候，則會忽略其他群體或階層的公共利益，從而導致不同非營利組織在政治參與過程中為“公平”問題而互相牽制。

二、非營利組織政治參與的對策建議

（一）加強非營利組織自身制度建設

首先，要加強非營利組織的自律建設。這是指非營利組織圍繞章程制定系統的制度和規則，建立相互制約的運行機制，以指導約束內部的行為，實現自我組織、自我管理，保證政治參與的健康發展[9]154。非營利組織是公民政治參與的重要載體之一，因此，要提高其政治參與的能力就必須有一定的公信力的保障，而只有加強自身制度建設，才能更好地增強非營利組織的公信力。比如，世界健康醫療基金組織資金的籌集、管理以及使用情況都要受到內部監事、理事會和監事會的監督，不僅要主動定期向理、監事會報告，還要允許捐助人對其捐贈的款項后續使用和管理情況進行監督與查詢；其外部的監督，還包括要接受各成員國的政府機構對于資金使用情況進行監督與查詢。這樣一套嚴格的資金管理制度，雖然顯得有些煩瑣，但這是非營利組織自身發展的需要，只有嚴格的制度，才能將權力關進籠子，才能保證非營利組織的長遠健康發展。

其次，加強非營利組織的內部管理。目前，我國對于非營利組織的管理主要是依靠國務院和民政部頒布的一些宏觀性法規和文件，如《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等。這些文件主要是對非營利組織外部的一些宏觀管理，真正對于非營利組織的內部管理還屬于空白地帶。基于不同非營利組織的性質與特點不同的現實情況，非營利組織的內部制度管理也不應采用同一種模式，其內部制度管理應該具有針對性。這里就要提到王名教授對于社會組織管理的態度，他提出：“分類監管，引導資源，行為控制”[10]，在此基礎上，筆者認為應該堅持“分類監督，適當引導，績效公開”。“分類監督”主要是指先將非營利組織根據其性質特點的不同進行分類，對于不同類別的非營利組織采取不同的管理模式，并且這種管理更多的是一種監督行為，這種監督需要建立一套完整的監督體系，從而提高監督管理的成效。“適當引導”是指政府在面對非營利組織的時候也不能夠完全任其發展，在適當的情況下，也需要出面對其進行適當的引導。政府主要可以通過購買公共服務等行為，來對非營利組織進行引導與扶持[11]，從而更好地促進非營利組織的發展。“績效公開”就是要建立一套完整的績效評估體系，通過建立起科學的評價指標、評價體系和評價機制，對非營利組織的各項活動與成果進行評估，并將績效評估的結果向社會公開，以這種公開透明的方式來監督非營利組織的運行。在這種模式下，非營利組織將會努力提高自身工作效率，并促進其政治參與水平的提升。

最后，還要提升非營利組織的業務能力。只有不斷提升自身的業務能力，才能真正達到可持續發展，才能提高其政治參與的有效性。非營利組織不僅要提高組織內部成員的綜合業務能力與文化素養，還要培養組織成員的政治敏銳性，使得組織成員能夠理解相關法律法規與政府制定的相關政策，達到靈活運用相關政策的程度，這樣可以顯著提高非營利組織成員的整體素質與能力，并取得公眾的信任，更好地為其所代表的階層代言。

（二）政府要轉變思想觀念

第一，政府應該轉變對于非營利組織的傳統觀念。要認同、接受非營利組織，肯定非營利組織政治參與是社會發展的必然結果，是社會進步的表現。非營利組織的政治參與不會挑戰政府的權威與地位，反而會彌補政府的不足，兩者應該相互合作，默契配合。“民間組織應該要和政府形成類似于伙伴的關系，而不是民間組織單方面的依賴政府，兩者也不應該是上下級的從屬關系，而應該是平等的合作關系”[12]30-31政府要清楚地認識到，非營利組織的存在可以彌補政府失靈、市場失靈，同樣也可以為公眾提供更為廣泛的公共服務[13]。

第二，政府要正確定位。政府要將自己從全能型政府轉變為服務型政府。全能型政府會選擇盡量包攬社會的所有公共事務，而服務型政府就要將公共事務的服務主體讓渡給非營利組織，政府主要是出資購買非營利組織服務，或者在技術、信息、稅收等方面給予非營利組織一定的支持。這就意味著黨政干部不應在非營利組織中兼職，政府也不應該與非營利組織產生任何直接或間接的經濟關系，更不能直接撥款，要將對非營利組織的管理從微觀轉向宏觀[2]。

第三，要樹立支持非營利組織發展的觀念。政府不僅要進行監管，還應該扶持非營利組織的發展，這種扶持不僅僅是資金上的，還有在信息共享、稅收減免等方面。在信息共享方面，政府可以與非營利組織之間建立信息共享平臺，利用發達的網絡技術，將兩者聯系到一起，加快電子政務系統建設，將政府和非營利組織的溝通渠道暢通，進行雙向交流，保證信息的暢通與準確。在稅收減免方面，一是對非營利組織本身的稅收優惠，二是對捐贈者的稅收優惠[14]。當政府轉變傳統觀念，不再以一種消極的態度對待非營利組織政治參與，也不再“全套”對非營利組織進行消極管控，而是認識到非營利組織不可或缺的作用，真正接受非營利組織，賦予非營利組織平等的地位，這樣才能鼓勵與支持非營利組織的發展。例如，日本在1998 年頒布了《特定非營利活動促進法》，為許多非營利組織明確了法律定位，從根本上鼓勵非營利組織的發展。在2001 年，日本千葉縣提出“NPO 立縣”的口號，并且為了推動官員、公民與非營利組織共同參與政治生活，千葉縣采用委員會的形式，先后召開了5 次非營利組織與縣級官員的意見交流會議，從而實現非營利組織與政府官員平等對話，相互交流[15]。

（三）健全法律法規

完善國家的法律體系，保障非營利組織政治參與的合法性。有效而完整的法律體系可以讓非營利組織承擔應盡的責任與義務，明確自己的定位。要根據實際情況對已有的法律法規進行修改和增補，對于已經出臺的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理條例》《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等，要做到有機結合、統籌兼顧，使修訂的法律能夠真正滿足非營利組織發展的需要。

此外，應該盡早出臺和非營利組織政治參與相關的法律法規。目前，我國法律法規主要集中于關注如何管理非營利組織的運行，而對非營利組織與政府、社會的關系，以及非營利組織在政治參與過程中的地位、方式、途徑等方面的問題關注力度遠遠不夠，也缺乏相關的法律法規。因此，政府應該制定頒布相關的法律法規，比如《非營利組織法》《非營利組織政治參與法》《非營利組織政治參與管理條例》《非營利組織政治參與實施細則》等。在這些法律法規中，應該明確規定非營利組織成立的條件、資金來源、政治參與的方式、政治參與途徑等，從而確保非營利組織政治參與的合法性，提高其政治參與的質量與效率。

（四）培育公民主體意識

公民是國家主權及其權威的參與者和擁護者，公民一方面接受政府的政治管理，另一方面公民也要行使自己的公民權利，要對國家權利行使的合法性、公益性等進行監督。這種公民主體意識就是一種公民意識，是公民對于自己可以依法享有的各項公民權利的深切認識，這也是民主制度建立的精神根基，也是公民積極參與政治生活的原動力。培育公民主體意識，可以使公民在參與政治生活的時候，更加具有獨立性與自主性。由于非營利組織是公民參與政治生活的載體，這將使非營利組織更具獨立性與自主性。如果非營利組織缺乏獨立性、自主性，那么其“非政府”的特質就難以凸顯，從而降低公民對其信任度，相應的，非營利組織政治參與的效率也會受到影響。非營利組織只有減少對于政府的依賴，變得“自立自強”，才能夠真正代表廣大公民參與政治生活，用自由、民主、平等的觀念潛移默化地去影響公眾，喚醒公民的政治參與意識,培養公民正確的參政觀念，逐步培育公民的主體意識。