科研經費“包干制”改革的探索和思考

（武漢大學，武漢 430071）

0 引言

為了進一步推進科研領域的“放管服”工作，2019 年國務院總理李克強在做政府工作報告時提出了科研經費“包干制”這種新的科研經費管理方式，賦予科研團隊更大的自主權，并開展改革試點?？蒲薪涃M“包干制”逐漸走入公眾視野，如何用好科研經費“包干制”，充分調動單位和科研人員的積極性和創造性，推動國家科研事業持續健康發展，是急需研究的課題。

1 科研經費“包干制”在我國的落實情況

在國家和地方，科研經費“包干制”改革正緊鑼密鼓地進行著。在國家層面，多部門已經啟動試點，推動“包干制”落地?！蛾P于在國家杰出青年科學基金中試點項目經費使用“包干制”的通知》在2019 年12 月印發。國家部委首先在國家杰出青年科學基金項目經費中開展科研經費“包干制”改革。文件要求依托單位根據自身實際情況和管理需要制定實施細則。2019 年12 月17 日，中科院啟動科研經費“包干制”試點工作，出臺了《中國科學院關于開展科研經費“包干制+負面清單”管理改革試點的通知》。中科院可以選擇的政策清單有院級科研項目經費“包干制”和科研團隊經費“包干制”，還有科研預算支出中差旅費和出國費“包干制”等。中科院的試點工作的特點是將管理自主權充分給予系統內的法人單位，各單位根據自身實際，在中科院可供試點的政策中，選擇和申報本單位試點的項目。

部分地方省市也對“包干制”做出了有益嘗試，如上海制定了上?？聘摹?5 條”，即《關于進一步深化科技體制機制改革 增強科技創新中心策源能力的意見》。上海科改“25 條”提出，在競爭性科研項目中，只對在預算中增加50 萬元以上的設備以及增加勞務費總額進行限制外，其他直接費用的預算支出科目的調整權限全部下放給項目承擔單位，并且選擇部分科研單位試點科研經費“包干制”。2019 年7 月，山東省政府也出臺相關的改革文件，即《關于健全科技創新市場導向制度的若干意見》。文件提出，簡化財政科研項目的預算編制進行，項目承擔單位可以有權審批直接費用中除設備費外，其他科目費用的預算調整。對建立科研項目經費“包干制”進行探索，在科研項目經費預算中不再設績效支出、勞務費等支出科目比例限制，進一步強化項目成果產出績效評價。重慶和廣州也做了類似的“包干制”改革的探索。

2 科研經費“包干制”適用范圍

科研經費是不是“一包就靈”呢？回答是否定的。因為科研活動不同于修橋修路的工程項目，工程項目可準確核算成本，工程的質量有標準的規范，并且有專業的公司監理和驗收?？蒲谢顒邮窍蛭粗剿?，不可能要求每個項目都提供類似工程的標準化產品，經費的使用往往不能精確預計。財政撥付的科研經費來源于納稅人，更應當合理使用，因此科研經費不可能全部一包了之。科研經費“包干制”是以信任為基礎的，必須經過試點，不斷總結經驗后再審慎推廣。

科研經費“包干制”需要依托單位切實履行經費管理的法人責任。依托單位對科研項目全過程的管理能力必須符合試點要求。依托單位要建立全面有效的內部控制體系，認真履行科研項目管理的法人責任。單位不僅要監督科研經費的使用，也要提供全方位的指導和服務。要切實為科研人員“松綁”，使他們真切感受到政策紅利，將全部精力專注于科學研究。同時，要提高內部治理效能，建立完善的風險防控體系，夯實對科研經費使用的監督職能，確保科研經費能夠實際用于科研活動，產生良好的效益。

科研經費“包干制”選擇人才類和基礎研究類經費試點更為合適。人才類經費課題組成員組成簡單，負責人可以自主選題研究，經費執行進度不需要年度考核。基礎研究具有探索性的特點，需要突破現有思維的便捷，結果往往難于預計，目標線路可能在科研過程中多次調整，基于研究工作的特質，較為適合采用“包干制”管理。

科研經費“包干制”還可應用于某些類費用的包干改革?？梢赃M行包干試點的有差旅費、出國費等，這類費用有共同特點，那就是國家有明確具體的標準，包干的計算有據可依。在實際科研工作中存在野外觀測、社會調查等難以取得住宿費票據的情況，如果科研人員無法按財務報銷規定提供票據，必須寫各種情況說明，層層審批后方能報銷。住宿費實行“包干制”后，不需要提供住宿發票，科研人員有更多住宿方式的選擇，也大大簡化了住宿費結算手續和審批環節，有利于將科研人員從煩瑣的報銷工作中解放出來，讓他們將精力集中于科學研究的攻堅克難。

3 科研經費“包干制”改革的意義

第一，科研經費“包干制”簡化了科研項目的預算編制。相較于非“包干制”的科研項目，科研人員不再需要在立項時編制詳細經費預算，經費使用時也不再有比例限制，“打醬油的錢不能買醋”的弊端得以消除。科學家可以根據科研工作進展的實際情況靈活使用經費，不再被煩瑣的審批環節捆住手腳，極大釋放出科學研究的活力。

第二，科研經費“包干制”肯定了科研人員的智力勞動和貢獻。國家杰出青年基金“包干制”允許科研項目的績效支出依據實際科研工作需要和相關薪酬標準，由項目負責人自主確定，落實了國家增加知識價值為導向分配政策，使科研人員實實在在擁有獲得感，整個社會營造出尊重人才、尊重知識、尊重創造的良好氛圍。

第三，科研經費“包干制”賦予了科研人員充分的信任，有效推進了科研誠信承諾，有利于科研誠信體系的建設。引導科研人員嚴格自律并加強科學道德修養，是科研誠信建設的治本之舉。比如國家杰出青年科學基金要求項目負責人實行承諾制。在項目啟動時，項目負責人需簽署承諾書，承諾弘揚科學家精神，尊重科研規律，承諾遵守科研倫理道德；承諾認真開展科學研究工作，不得截留、挪用、侵占項目經費，項目經費全部用于與本項目研究工作相關的支出，與科學研究無關的不得支出。

4 科研經費“包干制”改革的建議

第一，實行科研經費“包干制”必須明確科研經費使用的“負面清單”。“包干”不等同于隨心所欲地使用經費，科研經費實質上是“公款”，無論是縱向經費還是橫向經費都作為學校的科研收入，納入學校財務統一管理，應當依法認定為公共財物。因此，不管采取何種管理方式，“公款”的屬性是不變的?！柏撁媲鍐巍睉撘幎蒲薪涃M的使用范圍，它是法律規定的“紅線”，任何人都不可逾越。

第二，實行科研經費“包干制”要求在依托單位逐步建立科研人員的誠信檔案。誠信是與道德相關的概念，現實中難以量化。而科研經費的使用過程中對科研人員在保證支出的真實性和相關性上有著較高要求，特別是科研經費實行“包干制”后，不再要求科研人員編制預算，經費使用也沒有比例限制，此時建立科研人員的誠信記錄檔案就非常必要，這是進行分類管理的依據。誠信記錄好的科研人員，可以允許進入費用包干的試點，并且簡化審批程序，給予他們充分信任；有違反科研經費行為的科研人員，需加強對報銷票據和支出真實性、相關性的審核。通過這一舉措，使誠實守信的科研人員在經費使用中得到實實在在的便利和充分尊重。

第三，實行科研經費“包干制”必須建立完善的監督機制。信息公開是一種非常有效的監督方式，采取適當形式在單位內部公開經費使用情況，使其接受其他科研人員監督，是單位進行科研經費管理的重要手段之一。重點公開對科研項目中的設備購置、外撥經費、間接費用等使用情況等，有助于在單位內部形成良好氛圍，降低科研經費的腐敗風險。

第四，科研經費“包干制”還需在依托單位建立完善的內控制度。單位的內部職能部門需對經費使用提供全方位的指導、服務和監督。比如財務部門在結題時應認真審核項目經費支出情況，內審部門需建立對項目經費使用情況進行抽查審計的制度，紀檢監察部門對科研經費的使用進行監督檢查，及時查處違紀違法行為。各部門配合將為科研經費“包干制”改革提供堅實的保障。