行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題及對策研究

陳奕巧 湖南省委黨校(湖南行政學(xué)院)財(cái)務(wù)部

財(cái)政預(yù)算績效管理把經(jīng)濟(jì)、效果和效率等觀念引入到公共管理當(dāng)中，強(qiáng)調(diào)各行政事業(yè)單位在提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品時(shí)，既要提升產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，又要注重產(chǎn)品和服務(wù)的成本，從而提高財(cái)政資金的支出效率。這既是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，規(guī)范政府預(yù)算行為、緩解財(cái)政壓力的重要舉措，也是財(cái)政領(lǐng)域全面深化改革的戰(zhàn)略要求。從黨中央明確提出全面實(shí)施預(yù)算績效管理的要求，再到各省相應(yīng)出臺符合省情的預(yù)算績效管理辦法，并大力在行政事業(yè)單位推廣實(shí)施，預(yù)算績效管理在全國尤其是中央和省級層面取得了一定的成績，基本建立了一個(gè)從事前績效評估、事中績效監(jiān)控到事后績效評價(jià)的完整預(yù)算績效管理鏈條。然而，在實(shí)際執(zhí)行過程中，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理仍存在一些問題，還有較大的改善空間，需要找到癥結(jié)所在，并對癥下藥。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理實(shí)施中的共性問題

(一)傳統(tǒng)預(yù)算管理根深蒂固，績效管理理念樹立不深

除北上廣幾個(gè)省市引入和實(shí)施預(yù)算績效管理時(shí)間較早外，大多數(shù)省市近幾年才推廣實(shí)施，績效理念尚未在行政事業(yè)單位中得到廣泛認(rèn)識和牢固樹立，過去資金管理中形成的“重分配輕管理、重投入輕產(chǎn)出”的觀念仍然比較突出。一些單位預(yù)算管理的重心還是放在如何找財(cái)政擴(kuò)大預(yù)算控制數(shù)、如何保證預(yù)算執(zhí)行率上，至于資金使用的效果好不好、效率高不高、是否存在浪費(fèi)并不重視。在實(shí)際工作開展中，很多單位并沒有從思想上高度認(rèn)識到績效管理的意義和作用，而是偏向于把績效目標(biāo)設(shè)定、績效運(yùn)行監(jiān)控和績效自評等工作看成是財(cái)政布置的一項(xiàng)額外任務(wù)，被動(dòng)完成，敷衍了事，嚴(yán)重影響了績效管理的質(zhì)量。

(二)缺乏完整的預(yù)算績效管理組織架構(gòu)

按照財(cái)政部門的要求，行政事業(yè)單位基本都開展了預(yù)算績效管理相關(guān)工作，但由于理念不深、重視度不夠，有部分單位尚未在單位內(nèi)部建立一個(gè)完整的績效管理組織架構(gòu)，既缺少對預(yù)算績效管理工作的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)，又缺乏一套完整預(yù)算績效管理流程。由于各行政事業(yè)單位的績效工作基本都是由財(cái)政部門安排，很多單位就把預(yù)算績效管理工作放在內(nèi)部財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，由財(cái)務(wù)人員兼任，而財(cái)務(wù)人員難以全面掌握單位的整個(gè)業(yè)務(wù)情況，只能要求各相關(guān)處室提供本處室資金使用的績效情況，匯總后再向財(cái)政報(bào)送單位的績效監(jiān)控、績效自評等績效信息。因宣傳和培訓(xùn)力度不夠，各資金使用處室人員往往缺乏績效方面的專業(yè)知識，填報(bào)的績效信息簡單粗糙、要素不全、評價(jià)隨意；因組織架構(gòu)缺失，沒有專門的組織對各部門提供的績效情況，比如數(shù)據(jù)和信息的真實(shí)性、支出結(jié)構(gòu)的合理性、以及資金使用的效益性進(jìn)行審查和評價(jià)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員匯總的信息可能無法真實(shí)、完整、全面反映單位績效的整體情況，績效信息的質(zhì)量和績效管理的效果都得不到保證。

(三)預(yù)算績效指標(biāo)體系不夠完整、評價(jià)方法不夠明確

預(yù)算績效是一個(gè)抽象概念，必須要借助具體的績效指標(biāo)來顯化，而績效指標(biāo)是一個(gè)多維度指標(biāo)，觀察和測量的角度不同，績效評價(jià)的結(jié)果也不同，因此，績效指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)和完善與否會直接影響到績效評價(jià)的結(jié)果。雖然，財(cái)政部已經(jīng)制定了通用的預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架，提高了績效評價(jià)的統(tǒng)一性和權(quán)威性，但是各地方分行業(yè)、分領(lǐng)域、分類別的個(gè)性指標(biāo)體系并未完全建立起來，且定量指標(biāo)較少，又缺乏可比的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致很多行政事業(yè)單位在申報(bào)績效目標(biāo)和填報(bào)績效評價(jià)時(shí)所采用的個(gè)性化指標(biāo)既不能從投入的角度反映單位應(yīng)該達(dá)到的效果，也不能從產(chǎn)出的角度體現(xiàn)單位真實(shí)、完整的績效情況。而且，在績效自評時(shí)，由于缺乏明確的評價(jià)方法，很多單位都是采用比較法，通過將自己設(shè)定的目標(biāo)和實(shí)際完成情況進(jìn)行對比來評價(jià)績效的好壞，而不關(guān)心設(shè)定的目標(biāo)本身是否合理。這會導(dǎo)致有些單位為了完成績效目標(biāo)而主觀設(shè)置一個(gè)較低的目標(biāo)值，使得績效管理提高資金使用效益的初衷難以實(shí)現(xiàn)。

(四)預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用不全面

績效評價(jià)是績效管理的中間環(huán)節(jié)，對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行應(yīng)用，督促各單位優(yōu)化預(yù)算安排、提高預(yù)算管理水平才是預(yù)算績效管理的落腳點(diǎn)。雖然現(xiàn)在各級財(cái)政部門都要求行政事業(yè)單位及時(shí)向財(cái)政報(bào)送和公開整體支出績效自評報(bào)告，并組織專家對各單位的績效自評工作質(zhì)量進(jìn)行抽查和評審，抽查結(jié)果納入政府績效評估考核。但是評審更多的是將關(guān)注點(diǎn)放在自評報(bào)告的格式合規(guī)性、內(nèi)容完整性、預(yù)算執(zhí)行率上，對于各單位是否在資金使用過程中充分發(fā)揮了資金的使用效益并未核實(shí)到位。而且現(xiàn)行的績效評價(jià)都是本年度對上一年單位預(yù)算支出的績效情況進(jìn)行評價(jià)，具有明顯的滯后性，無法及時(shí)將上一年度的資金使用情況作為本年度預(yù)算安排的依據(jù)。重形式輕實(shí)質(zhì)以及滯后的績效評價(jià)，都會影響評審結(jié)果的應(yīng)用。所以，在實(shí)踐中，不管是財(cái)政還是單位內(nèi)部，都沒有全面將績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排進(jìn)行掛鉤，也沒有將績效情況與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、問責(zé)機(jī)制相聯(lián)，評價(jià)結(jié)果未得到全面和廣泛的應(yīng)用，也就無法取得相應(yīng)的效果。

二、優(yōu)化行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的建議

(一)加強(qiáng)宣傳、培訓(xùn)，堅(jiān)實(shí)管理基礎(chǔ)

在單位內(nèi)部，通過專題會議集中學(xué)習(xí)、信息平臺推送學(xué)習(xí)等多種方式加強(qiáng)對全面預(yù)算績效管理相關(guān)政策和制度的宣傳，讓大家了解和熟悉預(yù)算績效管理相關(guān)的知識，尤其是要提高管理層的認(rèn)識，讓其深刻的意識到自己在績效管理中重要性和責(zé)任，通過以上率下，充分發(fā)揮關(guān)鍵少數(shù)的帶頭作用，從而提高全體職員的積極性、主動(dòng)性，在全單位形成一種“人人為績效、處處講績效、事事求績效”的良好氛圍。通過邀請預(yù)算績效管理專家到單位授課，派出專業(yè)人員外出單位學(xué)習(xí)等內(nèi)外培訓(xùn)相結(jié)合的方式，提高工作人員的理論水平和業(yè)務(wù)能力，為單位開展績效工作打造一支懂政策、知業(yè)務(wù)、會操作的高素質(zhì)隊(duì)伍，夯實(shí)有效開展預(yù)算績效管理工作的環(huán)境基礎(chǔ)。

(二)完善組織結(jié)構(gòu)，明確職責(zé)分工

預(yù)算績效管理不是單純由各行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門匯總填報(bào)各類財(cái)政績效表格和撰寫績效報(bào)告的一項(xiàng)工作任務(wù)，而是由事前評估、目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控、評價(jià)和應(yīng)用等一系列績效活動(dòng)組成的完整管理鏈條，每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要各相關(guān)處室的積極參與和配合，這就要求單位必須建立完整的組織架構(gòu)去加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和管理，并制定一套完整的預(yù)算績效管理制度去規(guī)范執(zhí)行，才能確保預(yù)算績效管理工作落到實(shí)處、取得實(shí)效。各單位可以成立一個(gè)由財(cái)務(wù)部牽頭，各相關(guān)業(yè)務(wù)處室參加的績效管理工作小組，負(fù)責(zé)建立健全單位的預(yù)算績效管理制度和實(shí)施辦法，并按照內(nèi)控不相容崗位分離的要求，分清職責(zé)權(quán)限，對績效管理各環(huán)節(jié)的工作進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)。還可以成立一個(gè)由單位領(lǐng)導(dǎo)層組成的績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，全面領(lǐng)導(dǎo)單位的績效管理工作，對績效制度制定、績效目標(biāo)設(shè)置和績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行審核，從整體上提高單位預(yù)算績效管理的規(guī)范性和科學(xué)性。

(三)構(gòu)建多層次績效指標(biāo)體系，規(guī)范工作開展

預(yù)算績效指標(biāo)體系是預(yù)算績效管理的重要工具，能有效規(guī)范績效管理工作的開展，提升預(yù)算績效管理的質(zhì)量和效率。地方財(cái)政部門應(yīng)該加快構(gòu)建符合地方情況的多維度的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，各行政事業(yè)單位根據(jù)自己的職能或資金使用方向等在指標(biāo)庫中進(jìn)行檢索，就能找到合適的各種績效指標(biāo)和科學(xué)的績效標(biāo)準(zhǔn)。各行政事業(yè)單位也可以根據(jù)自己的職能職責(zé)、發(fā)展規(guī)劃、工作計(jì)劃等，并結(jié)合過去的資金使用和產(chǎn)出情況，設(shè)置一套符合本單位的績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，以便各處室在開展績效工作的過程中有了可供選擇和參考的依據(jù)，避免出現(xiàn)績效目標(biāo)設(shè)置偏低、評價(jià)指標(biāo)設(shè)置不合理，績效評價(jià)抓不到重點(diǎn)等情況。

(四)重視評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，強(qiáng)化績效評價(jià)硬約束

績效評價(jià)是手段，對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行應(yīng)用，充分發(fā)揮績效評價(jià)結(jié)果對單位預(yù)算管理的激勵(lì)約束才是目的。行政事業(yè)單位要切實(shí)重視績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，通過建立反饋、獎(jiǎng)懲和問責(zé)等機(jī)制，推動(dòng)績效評價(jià)從表面的評價(jià)到縱深的管理轉(zhuǎn)變，真正發(fā)揮績效管理獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的導(dǎo)向作用。除將專項(xiàng)資金與預(yù)算安排掛鉤外，財(cái)政部門還應(yīng)切實(shí)將各行政事業(yè)單位的整體支出績效評價(jià)結(jié)果與單位的預(yù)算安排掛鉤，倒逼行政事業(yè)單位重視和落實(shí)預(yù)算績效管理。單位內(nèi)部也要建立預(yù)算資金使用的激勵(lì)機(jī)制，將資金的使用情況與處室的年度考核、資金分配等掛鉤，對于績效好的處室要予以表揚(yáng)，在以后年度優(yōu)先安排預(yù)算資金；對于績效一般的處室和項(xiàng)目，要督促其改進(jìn)；對于低效或無效的部門或項(xiàng)目，要予以通報(bào)，并削減或取消以后年度預(yù)算。只有將績效評價(jià)結(jié)果與資金分配、考核評比、整改問責(zé)等獎(jiǎng)懲措施相結(jié)合，讓資金使用者感受到績效與自身息息相關(guān)，才能從其內(nèi)心根植績效管理理念，激發(fā)其加強(qiáng)績效管理的主觀能動(dòng)性和自覺性，推動(dòng)單位預(yù)算績效管理水平整體提高，最終使財(cái)政資金得到更充分、更有效的使用。

預(yù)算績效管理作為一項(xiàng)自上而下推進(jìn)的重大變革，不僅需要黨中央、國務(wù)院的頂層設(shè)計(jì)和配套制度，更需要地方財(cái)政尤其是各行政事業(yè)單位的高度重視、積極配合和不斷摸索，通過自上而下和自下而上相結(jié)合，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)作用，才能推進(jìn)我國預(yù)算績效管理的發(fā)展進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)財(cái)政變革預(yù)算管理的目的。