淺議新形勢(shì)下財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的瓶頸與出路
——基于吳中區(qū)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的審計(jì)實(shí)踐

許 琳 蘇州市吳中區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)中心

黨的十九大報(bào)告提出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。”2018年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，逐步實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算審查監(jiān)督對(duì)支出預(yù)算和政策的全口徑審查和全過程監(jiān)管，要求審計(jì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變審計(jì)思路，認(rèn)真謀劃預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作。如何開展財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，克服往年審計(jì)工作中遇到的瓶頸，提高審計(jì)監(jiān)督的針對(duì)性和有效性，促進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算制度的建立，是我們當(dāng)前審計(jì)工作亟需考慮并解決的問題。

一、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重要意義

現(xiàn)代預(yù)算制度要構(gòu)建包括四本預(yù)算都在內(nèi)的全口徑的政府預(yù)算體系，審計(jì)機(jī)關(guān)在開展財(cái)政預(yù)算執(zhí)行時(shí)，通過對(duì)這四本預(yù)算的全口徑和全過程監(jiān)督，整體反映財(cái)政管理和運(yùn)行情況，促進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理體系規(guī)范化；政府預(yù)算和政府審計(jì)是國家治理體系的重要組成部分，審計(jì)機(jī)關(guān)每年進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，有助于提高政府預(yù)決算的科學(xué)性、配置的合理性以及預(yù)算的可執(zhí)行性，發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的揭露、抵御和預(yù)防作用，完善國家治理體系；財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，加大對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、樓堂館所建設(shè)等方面的監(jiān)督，進(jìn)一步加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。

二、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)面臨的困境與挑戰(zhàn)

(一)全口徑預(yù)算管理并未真正實(shí)現(xiàn)

新形勢(shì)下為嚴(yán)格落實(shí)《新預(yù)算法》的要求，對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行等方面進(jìn)行全口徑監(jiān)督，然而實(shí)務(wù)中，一方面我們更多關(guān)注預(yù)算的執(zhí)行情況，缺乏對(duì)預(yù)算編制與審查的深入審計(jì)。我們審計(jì)中提出的預(yù)算編制不夠細(xì)化、代編預(yù)算規(guī)模較大、預(yù)算編制不完整等問題也只能在下一年的預(yù)算編制中進(jìn)行整改；另一方面我們對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算執(zhí)行審計(jì)還是停留在審查社保基金收入和支出的真實(shí)性、完整性和合法性方面，有待進(jìn)一步深入。

(二)預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)有待完善

2016年蘇州大市人常委會(huì)印發(fā)文件《蘇州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督工作的意見》，審查監(jiān)督預(yù)算績效，并且注重績效評(píng)價(jià)、績效審計(jì)與績效審查三方面監(jiān)督的有機(jī)銜接。但實(shí)務(wù)中往往側(cè)重于對(duì)被審計(jì)對(duì)象真實(shí)性、合法性的審查，由于時(shí)間、資源、精力有限，很少對(duì)其使用效益進(jìn)行績效審計(jì)，使得部分資金使用的效益性得不到有效的監(jiān)督。

(三)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)難

財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用是每年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)，在審計(jì)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金撥付及時(shí)性的問題時(shí)，我們遇到了這樣一個(gè)問題：由于資金未達(dá)到撥付條件，資金不能及時(shí)下?lián)芟氯ィ绻^2年未及時(shí)撥付，就要收回統(tǒng)籌使用。但是從資金的安全性考慮，由于項(xiàng)目進(jìn)展慢，財(cái)政部門及主管部門確實(shí)不應(yīng)該將資金下?lián)埽駝t會(huì)存在一定的資金風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)在界定這個(gè)問題時(shí)就會(huì)存在疑慮，給上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的審計(jì)帶來一定的難度。

三、完善預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的路徑建議

(一)強(qiáng)化全口徑預(yù)算管理

充分發(fā)揮審計(jì)對(duì)預(yù)算的事前預(yù)警、事中控制、事后評(píng)價(jià)的審計(jì)功能，分析政府預(yù)算編報(bào)范圍是否客觀、全面，有沒有未納入預(yù)算管理的資金；分析預(yù)算編制細(xì)化問題，年初預(yù)算資金是否準(zhǔn)確客觀的細(xì)化至各個(gè)部門、各個(gè)單位、各個(gè)項(xiàng)目；分析編預(yù)算的具體情況，審查財(cái)政部門年初總預(yù)算、分部門預(yù)算情況、指標(biāo)文件等相關(guān)資料，對(duì)于代編預(yù)算的實(shí)際規(guī)模和去向進(jìn)行研究。此外，針對(duì)實(shí)際工作中開展比較難的情況，相關(guān)部門要完善相應(yīng)法律法規(guī)，合法合規(guī)地開展財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，使審計(jì)人員有章可循，有法可依。

(二)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)

開展績效審計(jì)工作，必須有一套包含評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，且完整、客觀、公正。評(píng)價(jià)指標(biāo)將審計(jì)目標(biāo)量化，要具備有一致性、客觀性、全面性、明確性等特征；評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是衡量預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的量尺，可以是法律法規(guī)、政策條例或是行業(yè)規(guī)章；評(píng)價(jià)方法是可以定性或定量評(píng)價(jià)的具體方法，如成本收益法、綜合評(píng)分法等。如何建立一套具有高度適用性的績效評(píng)價(jià)體系是亟需解決的問題。有了一套明確的績效評(píng)價(jià)體系，審計(jì)機(jī)關(guān)就可以加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)。同時(shí)，還要提升預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的效率，改變傳統(tǒng)的事后審計(jì)的做法，將審計(jì)關(guān)口前移，在事前或事中就介入審計(jì)對(duì)象，將事前預(yù)警、事中控制和時(shí)候評(píng)價(jià)相結(jié)合，尤其應(yīng)加大對(duì)一些重大投資項(xiàng)目、重點(diǎn)民生工程等領(lǐng)域的全過程跟蹤審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾偏，減少資源浪費(fèi)，遏制腐敗，使財(cái)政資金的運(yùn)用更具經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。吳中區(qū)審計(jì)局在投資項(xiàng)目績效審計(jì)方面不斷探索，逐步推進(jìn)投資審計(jì)的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，推動(dòng)投資審計(jì)全面發(fā)展。

(三)加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的審計(jì)

在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，專項(xiàng)資金是一個(gè)重要的審計(jì)內(nèi)容。審查是否針對(duì)每一項(xiàng)專項(xiàng)資金設(shè)立具體的專項(xiàng)資金管理辦法，規(guī)范專項(xiàng)資金的申請(qǐng)、分配、撥付及使用，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金方面的績效評(píng)價(jià)。對(duì)于申報(bào)類的專項(xiàng)資金，可以進(jìn)一步查看主管部門扎口的申報(bào)材料及財(cái)政部門的撥付材料，查看申請(qǐng)獲得的資金是否充足，分配的資金與原先申報(bào)的資金用途是否一致，是否存在先分配資金后開展申報(bào)工作、未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)即獲得資金、是否項(xiàng)目資金已申請(qǐng)到，但是由于項(xiàng)目的實(shí)施方案滯后、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度緩慢等原因?qū)е沦Y金滯留在財(cái)政部門或項(xiàng)目單位，導(dǎo)致財(cái)政資金的效益未能得到有效發(fā)揮。

(四)加強(qiáng)重大政策貫徹落實(shí)及民生資金審計(jì)

在國家重大政策措施落實(shí)的背景下，為保障財(cái)政資金安全，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行工作要與政策落實(shí)跟蹤審計(jì)緊密結(jié)合，在促進(jìn)國家重大政策進(jìn)一步落實(shí)的同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的全面性和有效性。緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的重大項(xiàng)目和資金，找準(zhǔn)審計(jì)切入點(diǎn)精準(zhǔn)發(fā)力，對(duì)重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)，揚(yáng)長補(bǔ)短，全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，推動(dòng)民生社會(huì)事業(yè)的全面發(fā)展。一是圍繞打贏“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，開展政策跟蹤審計(jì)，吳中區(qū)審計(jì)局每年都以促進(jìn)打好防范重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)為目標(biāo)開展政府債務(wù)和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范跟蹤審計(jì)，動(dòng)態(tài)掌握政府債務(wù)和隱性債務(wù)情況，進(jìn)一步規(guī)范隱性債務(wù)的化解工作。二是在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，吳中區(qū)審計(jì)局關(guān)注降費(fèi)政策落地生效情況，通過對(duì)各種稅收收入增減趨勢(shì)進(jìn)行分析，查看減稅降費(fèi)政策是否該享受的都享受到了；對(duì)財(cái)政非稅收入占比進(jìn)行分析，審查是否存在違規(guī)征收應(yīng)停征或取消的收費(fèi)項(xiàng)目，并且將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高或者將收費(fèi)范圍擴(kuò)大，查看各項(xiàng)重大政策是否得到了貫徹落實(shí)。三是在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)開展的過程中融化開展民生專項(xiàng)資金審計(jì)，吳中區(qū)審計(jì)局開展了吳中區(qū)太湖圍網(wǎng)拆除專項(xiàng)資金審計(jì)、太湖水環(huán)境綜合管理專項(xiàng)資金審計(jì)、企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)專項(xiàng)審計(jì)、科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)審計(jì)，體育彩票公益金審計(jì)等，審計(jì)目標(biāo)在于著力提升人民群眾的幸福感、獲得感和安全感，不斷促進(jìn)民生保障水平提升。

(五)加強(qiáng)審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)

“工欲善其事，必先利其器”。面的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的新形勢(shì)及隨之而來的多樣挑戰(zhàn)，必須要不斷地提升審計(jì)人才隊(duì)伍的質(zhì)量，提升審計(jì)隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力，不斷適應(yīng)多種多樣的審計(jì)要求。審計(jì)機(jī)關(guān)在今后的工作中，要積極響應(yīng)“人才強(qiáng)審”的要求，注重審計(jì)人員業(yè)務(wù)能力的提高，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員在審計(jì)業(yè)務(wù)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用、審計(jì)法律法規(guī)運(yùn)用等方面的培訓(xùn)工作，借助高效師資力量開展專業(yè)化培訓(xùn)，也可以聘請(qǐng)專家來授課，或是去其他審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行學(xué)習(xí)交流，交流切磋實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提升審計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)能力。

(六)加大披露力度，促進(jìn)整改

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是每年都會(huì)進(jìn)行的常規(guī)審計(jì)，但部分問題卻存在屢犯屢查，屢查屢犯的現(xiàn)象，因此必須完善相關(guān)制度，促進(jìn)審計(jì)整改。一是要加大披露的力度，提高審計(jì)信息監(jiān)督的公眾參與度，以此加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政資金的社會(huì)監(jiān)督，提高資金使用效率，提升政府的國家治理能力；二是完善整改落實(shí)制度，督促被審計(jì)單位及時(shí)整改發(fā)現(xiàn)的問題，吳中區(qū)審計(jì)局把審計(jì)整改作為審計(jì)工作的重要環(huán)節(jié)，針對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，積極督促各審計(jì)組跟蹤審計(jì)整改情況，落實(shí)審計(jì)整改銷號(hào)制度，嚴(yán)格對(duì)照審計(jì)報(bào)告整改一項(xiàng)銷號(hào)一項(xiàng)，對(duì)未整改事項(xiàng)進(jìn)行催辦，要求整改單位和部門切實(shí)強(qiáng)化制度執(zhí)行和問題整改意識(shí)，確保發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)得到整改，及時(shí)完成預(yù)算執(zhí)行審計(jì)整改報(bào)告提交人大常委會(huì)審議；三是要加大懲戒追究力度，使審計(jì)結(jié)果得到重視，真正落實(shí)到預(yù)算資金的使用規(guī)范性、效益性上，杜絕屢犯屢查，屢查屢犯的問題。吳中區(qū)審計(jì)局探索建立與紀(jì)檢監(jiān)察委員會(huì)的整改督辦聯(lián)合機(jī)制，形成整改合力，切實(shí)糾正和防止屢審屢犯、屢禁不止的現(xiàn)象。