基層行政事業單位內部控制建設中存在的問題與對策

（麗江市財政局，云南 麗江 674100）

0 引言

2012 年11 月29 日，財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會【2012】21 號），目的是進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制。《行政事業單位內部控制規范（試行）》明確行政事業單位內部控制是指通過制定制度、實施措施和執行程序，實現對行政事業單位經濟活動風險的防范和管控，囊括了預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理以及合同管理等主要經濟活動的風險控制，具有很強的指導性。然而，從中央層面推行行政事業單位內部控制起至今已有8 年之久，但從筆者所掌握的情況來看，基層單位執行內部控制的效果卻不盡如人意。本文結合基層單位的實際情況，從內部控制執行中存在的問題出發，對基層單位內部控制制度的建設提出一些建議。

1 基層行政事業單位內部控制存在的問題

行政事業單位內部控制具有全面性、重要性、制衡性、適應性4 個原則，相對企業內部控制而言少了成本效益原則，但筆者認為成本效益原則同樣適用于行政事業單位，只是內涵有所不同，不再是投入成本與產出效益之比，而在于內部控制建設中投入的人力、物力與單位職責職能之間的平衡關系。基層行政事業單位大多人員編制少、經費有限，但所擔負的職責職能卻一點也不少，即便如此，基層行政事業單位在內部控制建設上投入較少，普遍存在內部控制制度照搬照抄、流于形式、適應性差等問題。

1.1 基層行政事業單位人員編制少、經費有限

基層行政事業單位根據自身職能設立，大部分屬于獨立核算的法人機構，然而，人員編制卻很少，很多單位的人員都在10人以內，有的單位甚至只有2～3 人。比如，A 單位為某市國土資源局，有5 個根據職能分設的下屬事業單位，人員都在5 人以內，目前均實行獨立的財務核算，這些下屬單位除完成本部門職能職責外，還需兼顧內部控制、預決算、績效評價等一系列會計主體責任工作，在工作中難免顧此失彼，單位的內部控制建設淪為紙上談兵，所制定的內部控制制度成為掛在墻上、寫在紙上用于應付上級部門檢查的工具，在具體工作中并沒有落到實處。

1.2 基層事業單位缺乏專業的財務人員

基層行政事業單位中財務工作不受重視，財務功能弱化，多數單位沒有設立專門的財務機構，而是由辦公室分管財務工作。擔任財務工作的人員并非專業的會計人才，而是半路出家的兼職人員，在財務工作中也沒有主動加強對財務知識的學習，往往是前人怎么做，后人怎么學。

在參與紀委巡視巡察的過程中，筆者發現很多單位的規章制度看似很完善，內部控制制度、“三重一大”制度等都裝訂成了工作手冊，然而，內部控制缺陷卻隨處可見。比如，B 行政單位在職職工多達40 多人，卻沒有設立專門的財務機構，財務工作由非財務專業出身的辦公室人員兼任。出納和會計雖然分崗設置，但出納一人保管單位的公章、財務專用章、法人章及所有賬戶的所有票據。社會捐贈收入中的現金捐贈款項的收取、捐贈票據的開具、現金款項的入賬等與貨幣資金有關的全部工作均由出納一人獨自完成。這些行為明顯違背了內部控制的制衡性原則，單位的財務人員卻對這些風險毫不知情。

1.3 基層行政事業單位負責人對內部控制建設重視不夠

內部控制的有效性包括內部控制設計的有效性和內部控制運行的有效性，兩者相輔相成，不可分割。然而，基層行政事業單位的負責人更在意單位是否建立內部控制制度，對單位內部控制制度設計和運行的有效性卻漠不關心。

根據財政部的要求，預算單位每年要向各級財政部門報送內部控制評價報告，這是督促預算單位不斷完善和改進內部控制的重要手段。然而，很多單位的負責人只在乎最終的評價結果，對評價結果為“差”的報告，甚至會要求工作人員修改評價報告的內容，直至把結果修改為“中”或“良”，導致內部控制評價報告流于形式。內部控制評價反映了行政事業單位內部控制建設和執行的情況，但由于單位負責人對內部控制建設的不重視，最終導致其成為預算單位的一項工作任務，既反映不了單位真實的內部控制執行情況，也沒有在單位的內控制度建設中發揮促進作用，與中央出臺政策的初衷背道而馳。

1.4 內部控制的監督與建立和實施未分離

內部控制制度的全面性是指“內部控制應當貫穿單位經濟活動的決策、執行和監督全過程，實現對經濟活動的全面控制”。這就決定了內部控制是全過程、全員性的控制，不應該存在內部控制的空白點。在基層行政事業單位中，多數職工并不知道內部控制制度的存在，更不明白自己在內部控制中扮演的角色和發揮的作用，認為內部控制與自己毫不相干。

根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》的規定：“內部監督應當與內部控制的建立和實施保持相對獨立；單位負責人應當指定專門部門或專人負責對單位內部控制的有效性進行評價并出具單位內部控制自我評價報告。”縱觀基層行政事業單位，多數并無專業的內部監督機構或專業的內部控制評價人員，內部控制缺乏有效監督。內部控制自我評價報告的出具和內部控制的建立、實施均由單位的財務人員負責，無法保證內部監督的專業性和獨立性，造成內部控制評價報告流于形式，難以發現內部控制缺陷，制約了基礎事業單位內部控制體系的完善。

2 加強基層行政事業單位內部控制建設的建議

推行行政事業單位內部控制建設，有利于規范內部經濟和業務活動，制約內部權力運行，最終促進單位公共服務效能和內部管理水平的不斷提升。針對基層行政事業單位在內部控制建設中存在的問題，筆者提出以下對策建議。

2.1 認真梳理基層行政事業單位的職責職能，審慎判斷基層行政事業單位是否進行獨立核算

從目前基層行政事業單位的情況來看，很多行政單位下屬獨立核算的二級預算單位人員編制較少。根據成本效益原則，對人員不足20 人且有上級主管部門的二級預算單位，不建議進行獨立財務核算。主管部門應設置專門的財務機構，并配置專業的財務人員；下屬的二級預算單位只需設置一名報賬員，負責單位經費支出的報賬工作，并積極配合上級主管部門財務機構的工作。上級主管部門負責內部控制制度的建設和實施，建設內部控制時應涵蓋下級單位的經濟業務。二級預算單位的法人對本單位執行內部控制制度的情況負責。

仍以A 單位為例，下屬事業單位不再進行獨立的財務核算，每個單位設置一名報賬員負責單位的經費支出等事項。內部控制建設交由上級主管部門的專門機構、專業人員負責，下級單位可以將更多的精力用在“刀刃”上，更好地履行單位的職能職責，致力于提高公共服務效率和效果。

2.2 設置專門的財務機構，加強內部控制關鍵崗位人員的業務培訓和職業道德教育

建立行之有效的內部控制制度是重要基礎，制度實施是關鍵所在。但無論是建立還是實施都需要由人來進行，因此，人員的專業素質直接決定了內部控制的成效。由于內部控制制度的建設具有很強的專業性，基層行政事業單位工作人員不能勝任的，可以聘請專業機構完成此項工作。獨立進行財務核算的基層行政事業單位應設置專門的財務機構，配置專業的財務人員，并加強對財務人員和內部控制關鍵崗位人員的業務培訓。各級財政部門也要加強對內控人員的培訓，堅持理論聯系實際的原則，不斷提高內控人員的政治素質、業務能力和職業道德水平。

2.3 強化行政事業單位負責人的內控意識，做到內部控制業務全覆蓋、人員全參與

多數基層行政事業單位目前仍處在“要我控制”這個階段。從“要我控制”轉變到“我要控制”，是內部控制理念轉變的過程。這個過程里起決定性作用的是單位負責人對內部控制理念的轉變。政府部門可以采取多種手段促使單位負責人提高對內部控制的重視程度。比如，財政部門可以多組織單位負責人及相關領導進行內部控制知識培訓；除了要求預算單位報送內部控制評價報告外，還可以組織外部專家團對各預算單位的內部控制設計和運行的有效性進行第三方評價；組織部門在選拔任用干部時可以將其所在單位的內部控制建設情況作為一項考核標準。總而言之就是要使單位負責人充分意識到內部控制制度的重要性，自上而下帶動單位全體職工對內部控制的重視，最終實現內部控制的業務全覆蓋、人員全參與。

2.4 強化內部監督機制，設置專門機構或指定專業人員，對單位內部控制建立和運行的有效性進行評價

內部監督是指基層行政事業單位對內部控制建立和實施情況進行監督檢查，評價內部控制的有效性，并及時改進評價過程中發現的內部控制缺陷。內部監督是實施內部控制的重要保證，獨立性和專業性是內部監督的靈魂所在。基層行政事業單位可以設置專門機構對內部控制的設計和運行進行內部監督，單位沒有條件設置專門機構的，可以由內部控制領導小組指定專人開展內部監督工作。無論哪種方式，首先要確保人員的獨立性，避免出現內部監督人員既當“運動員”，又當“裁判員”的情況；其次要確保人員的專業性，并鼓勵內部監督人員積極參加內部審計等相關知識的專業培訓，不斷提升個人專業素養。

3 結語

有效的內部控制能夠合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。內部控制工作對于行政事業單位的發展是十分重要的，行政事業單位的管理層應該以身作則提高對內部控制的重視程度，并針對單位內部控制中存在的問題有針對性地進行整改和完善，建立行之有效的內部監管機制，不斷加快內部控制的信息化進程，最終促進基層行政事業單位的可持續發展。