從國家科研政策制度變化看高校科研經費管理優化措施

白 晶 北京大學

一、引言

李克強總理在2019年的政府工作報告中強調，“要在推動科技體制改革舉措落地見效上下功夫，決不能讓改革政策停留在口頭上、紙面上”。俗話說，無規矩不成方圓，只有將國家政策方針切實落實到項目經費管理過程中，才能為科研工作者享受政策帶來的紅利提供明確依據，真正做到為廣大科研人員“辦實事”。

高校作為國家科學研究的重要陣地，對提升國家科技創新能力發揮著不可替代的作用，隨著科研項目和科研經費的逐年增加，如何落實好國家政策，將國家政策導向內化到高校自身科研經費管理環境的建設中，對保障科研事業健康、穩定的可持續發展具有重要的指導意義。

二、高校科研經費管理在國家政策落實方面存在的突出問題

(一)預算項控制方式未更新，預算調劑審批手續繁雜

有一些理工科項目除了設備購置費、測試化驗加工費預算項需要控制，其他預算項全部打通使用，尤其是國家杰青部分項目已經實行包干制，但是在提交預算的時候仍需要提供詳盡的明細預算項預算。

對于一些老項目，勞務費、會議/差旅/國際合作交流費預算項不允許擠占其他預算項額度，但是新項目新政策以來，這些預算項全部都是打通使用的，在項目執行過程中，這些預算項不夠列支時，項目負責人需要走院系審批、經費主管部門審批、財務部門調整的一系列預算調整審批手續。

(二)人員費不夠列支，績效激勵力度不夠

項目課題組人員在列支績效時，一般是從縱向項目的課題組間接經費中列支，而課題組間接費的總盤子受限于國家經費管理的比例控制，規模有限，使得一部分老師將精力用于爭取橫向科研項目，在橫向項目中列支科研績效，尤其對于類似于數學學院這樣智力密集型專業的老師，績效激勵力度與科研貢獻嚴重不匹配。

在課題組為項目聘用人員發放工資時，不能從勞務費列支公積金，使得項目聘用人員配套資金來源緊張局限，而項目聘用人員在項目執行過程中承擔了大部分繁瑣性的事務性的工作，對于為科研人員減負發揮著重要的作用。

(三)審計手續繁雜，審計過程重財務輕技術

在項目中期審計、結題審計時，經常會遇到老師帶著幾百頁的憑證復印件前來財務蓋章，有時候會因為財務記賬摘要的原因等要求提供情況說明或者調賬，審計人員不關心項目任務書執行情況，精力全部用在查找財務記賬問題，對于項目課題組人員是耗時耗力，對于審計人員是容易忽視真正的資金使用風險點，也容易打擊科研人員有效使用資金的積極性。

(四)結余資金缺乏有效管理，使用效益低

作為項目管理部門，應該聯系財務定期對項目經費執行情況進行統計，由于不能夠定期、分階段、多批次告知項目負責人項目執行進度及項目截止使用日期，使得項目在臨近截止日期時形成規模比較大的結余資金，導致突擊花錢現象的出現。

學校關于結余資金管理政策的不完善，使得項目結余資金不能夠及時統籌使用，出現上繳情況，一方面直接影響下一年度中央財政科研項目資金的申請，另一方面降低了資金使用效率。

三、國家科研經費管理政策制度變化導向簡述

(一)進一步簡化預算編制過程，同時下放預算調劑權限

從2014年以來，國家相繼出臺了若干關于賦予科研管理更大自主權的有關文件，文件中均指出，要簡化預算編制，賦予科研人員更大的預算調劑自主權。

(二)推行“包干制”經費管理方式

2019年出臺的關于在國家杰出青年科學基金中試點項目經費使用“包干制”的文件指出，項目經費不再分為直接費用和間接費用，無需編制項目預算。2019年出臺的關于差旅費的管理辦法明確，允許項目承擔單位對國內差旅費中的伙食補助費等實行包干制。

(三)根據項目特點針對性地提高間接費比重，加大績效激勵力度

國家歷年出臺的政策文件反復強調，要完善間接費用和管理費用管理，提高間接費用比重，通過加大績效激勵力度，發揮績效支出的激勵作用，科學體現科研人員價值，尤其對于智力密集型項目，更應相應提高間接經費比例。

(四)推進項目管理信息化建設

2012年以來，國家政策文件已經開始強調提高科研項目管理信息化水平，充分利用信息化手段，建立健全全過程管理信息化平臺，肯定了信息化在科研經費管理中的作用，指出了通過信息化可以有效提高報銷效率、加強項目全生命流程科學管理。

(五)提高結余資金使用效益

2014年以來，國家歷年制度都指出要加強結余資金統籌管理，該結轉使用的結轉使用，該統籌的統籌，該上繳的上繳，旨在提高資金使用效益，減少資金閑置浪費。

(六)簡化審計手續，強化綜合績效評價

2018年國家政策明確指出，要合并財務驗收和技術驗收，并且要強化科研項目績效評價，推動項目管理向重質量、重結果轉變，強調要嚴格依據任務書開展綜合績效評價。

四、高校科研經費管理政策落地措施

(一)細化健全高校自身科研經費管理政策體系，加強政策宣傳

為做到科研經費管理有據可依，高校作為科研經費的直接管理者，應根據自身發展特色，按照國家相關政策文件，及時協調科研經費管理部門、財務部門、設備部門等，圍繞科研項目的預算、執行、決算、驗收等整個過程，出臺適用于自身的具體科研經費管理細則，并加強政策的宣傳與解讀，致力于為實現政策落地、實現科研經費管理制度化營造良好的環境。

(二)擴大“包干制”管理項目適用范圍，賦予科研人員經費自主管理權

從單項小包干到整體項目大包干，科研經費包干制的實行，是給科研人員“松綁”的一大突破性措施，賦予了科研工作人員更大的經費自主管理權，對激發科研人員的創新活力具有深遠的意義。目前國家出臺的“包干制”政策只適用于自2019年起批準資助的國家杰出青年科學基金項目，各高校可根據自身情況，根據項目負責人承諾制，根據項目自身研究特色，適當擴大包干制適用項目范疇，不僅涉及自然科學類非國自然項目，還包括人文社科類項目，另外，包干制的推出一定程度上也能解決科研經費“人頭費”不足的現狀。

(三)增加間接費比例，提高績效額度，保證人頭費

由于科研人員實際貢獻與收入分配不匹配的落差感，使得科研工作人員容易對本職工作產生消極情緒，進而不能將全部精力用于科學研究，尤其是智力密集型項目，大部分科研人員常規工作不涉及實驗室“有形”的研究，比如數學院系科研人員等，科研活動中所耗費的更多的是“無形”的思維價值創造等“腦力”勞動成本，沒有發票沒法報銷沒法衡量，也不屬于勞務費可以列支的范疇，沒有相關政策文件的支持，就不能拓寬提升績效額度的渠道，付出就得不到合理的科學的補償，久而久之，就會降低科研人員的創造熱情。

(四)通過信息化平臺，將政策嵌入到項目管理過程中，實現簡化預算編制、預算調整，做到報項目執行事前系統提醒、事中系統預警

科研人員并非專業的會計人員，對于科研經費管理政策的認識往往是不足的，通過科研立項預算系統、網上預約報銷系統、項目管理查詢系統等信息化平臺，可以將預算、報銷、決算等各個環節科研經費管理政策的要點直觀的嵌入到系統界面，根據不同項目類型向項目負責人提示相應管理政策的使用細則及注意事項，以潤物細無聲的方式，借助信息化將政策要求直觀地、針對性地融入到項目經費的管理全過程中。

(五)完善結余資金管理辦法，提升結余經費使用效益

項目結余經費使用辦法不明確，導致科研項目結題驗收后經費不知道該如何使用，出現諸多結題不結賬項目，結余資金長期掛賬，降低了資金整體使用效益。一方面，應該明確結余資金的開支范圍，是只能用于直接經費列支范圍，還是提取一定管理費后可以列支人員費，還是績效評價優秀的可以不限制結余資金列支范圍，另一方面，還需要明確使用年限，減少長期結題不結賬，甚至科研人員已經退休或者離校，結余資金仍然掛賬無人處理，最后，定期開展結余資金清理工作，不能等到結余資金要上繳了才集中報銷，同時，也可以通過政策文件明確，使用期限內沒有列支的結余資金允許學校全部統籌。

(六)遴選優質的審計會計師事務所，保證績效評價科學性

優質的審計會計師事務所，首先應該是對高校科研經費管理政策有一個基本的了解，其次要對高校科研經費賬務處理特點基本清楚，不能參照公司企業的審計規則標準對高校科研項目執行情況進行審計，最重要是對項目的績效評價要全面嚴格圍繞項目任務書展開，關注項目是否高度取得了任務書計劃的成果，財務驗收要與技術驗收聯動，關注項目支出是否主要圍繞任務完成、成果實現發生，而不是糾結于一些與項目執行相關性不是很明確的小細節，進而實現綜合、科學的績效評價。

五、結語

科研經費管理政策是科研經費管理工作開展的基礎和依據，高校科研經費管理工作的有序順利開展離不開相關辦法及制度的指導，各高校應根據國家不斷變化的政策出臺管理細則，推動改革政策落實落地，良好的政策環境能夠激發科研人員的積極性、提高科研工作的產出，能夠最大限度激發科技產能。如何能夠使廣大科研人員充分享受到政策帶來的紅利，增強科研人員的獲得感，從而激發科研人員科技創新的活力，是高校各部門的努力方向。