地方政府投融資困境與對策分析

李欣鴻 莒南縣財(cái)政局

引言

地方政府投融資是國家實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要工具，對于擴(kuò)大公共基礎(chǔ)設(shè)施供給能力、提升供給效率尤其重要。然而，在地方政府通過投融資方式為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融通資金的實(shí)踐之中，也暴露出地方政府投融資行為的困境，引發(fā)各種地方債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)。為此，要探討地方政府投融資的有效對策，推進(jìn)地方政府投融資模式的創(chuàng)新，加強(qiáng)地方政府投融資風(fēng)險(xiǎn)防范，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的雙贏。

一、政府投融資相關(guān)概念及基本理論

地方政府投融資是基于一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展或社會(huì)服務(wù)目標(biāo)，通過政府信用手段面向各方進(jìn)行融資，實(shí)現(xiàn)對公共基礎(chǔ)設(shè)施的直接建設(shè)和市場化運(yùn)營，以多方資本建設(shè)運(yùn)營公共基礎(chǔ)設(shè)施，再以付費(fèi)的方式提供收益補(bǔ)償?shù)馁Y源配置，包括投資決策方式與程序、資金籌集與使用方式、投資收益分配、投資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等。

地方政府投融資相關(guān)理論主要包括有：① 公共產(chǎn)品及其供給理論。在國家結(jié)構(gòu)日益完善的趨勢下，民眾對公共產(chǎn)品的需求日益突顯，而對于公共產(chǎn)品供給的提供方有政府提供、私人提供、第三部門提供等不同方式，其中：亞當(dāng)·斯密和薩繆爾森認(rèn)為公共產(chǎn)品具有非排他性、非競爭性和不可分性，當(dāng)市場機(jī)制無法提供時(shí)則應(yīng)當(dāng)由政府供給。弗里德曼、科斯等人則認(rèn)為政府提供公共產(chǎn)品的效率偏低，且其實(shí)質(zhì)上花的是納稅人的錢，最終導(dǎo)致社會(huì)資源配置的浪費(fèi)。為此，提出由私人提供公共產(chǎn)品的理論和主張，認(rèn)為由私人提供公共產(chǎn)品是最有效率的。薩拉蒙等學(xué)者認(rèn)為由非營利性組織也即第三部門提供公共產(chǎn)品是有效的，能夠較好地維持公共產(chǎn)品的社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)。② 財(cái)政投資政策邊界及投融資風(fēng)險(xiǎn)理論。盡管政府通過投融資方式能夠激發(fā)民間投資的正面效用，然而也要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、償還能力、投資效率等要素，分析財(cái)政投資政策邊界的問題，在政府投資債務(wù)規(guī)模超出邊界時(shí)，要充分發(fā)揮民間投資的替代效應(yīng)，拓寬公共基礎(chǔ)設(shè)施投資來源和主體結(jié)構(gòu)，規(guī)避和防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府投融資困境分析

（一）地方財(cái)政負(fù)擔(dān)較重

地方政府融資平臺快速拉動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)上下游行業(yè)的聯(lián)動(dòng)，成為土地信用創(chuàng)造的重要載體。然而，地方政府通過融資平臺舉借債務(wù)也導(dǎo)致地方政府的存量債務(wù)較多、增長較快，給地方政府帶來較大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（二）融資渠道較為狹窄

當(dāng)前地方政府的融資渠道較為狹窄，主要是財(cái)政資金補(bǔ)貼、政府信用擔(dān)保下的國家政策性銀行長短期貸款、城投債等，這些融資渠道相對單一化，較少采用多元化的融資渠道，如：企業(yè)債、PPP項(xiàng)目、金融租賃等。由此也增大了投融資平臺銀行債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)，不利于提高政府投融資效率。

（三）政府債務(wù)融資存在風(fēng)險(xiǎn)

通過對存量債務(wù)發(fā)行政府債券的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)換，使發(fā)債主體發(fā)生了變化，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并沒有得到任何化解，而是直接向政府轉(zhuǎn)移，債務(wù)規(guī)模仍舊無法減少，并缺乏有效化解債務(wù)的方式，強(qiáng)化了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政府債務(wù)問題還處于隱形的狀態(tài)，政府通過公開發(fā)行債券的方式償還債務(wù)，導(dǎo)致政府騰挪的空間縮減。另外，地方政府發(fā)行債券的信用評級機(jī)制尚未完善，沒有制定完善有效的債券定價(jià)機(jī)制，且債券發(fā)行期限較短，極易出現(xiàn)期限錯(cuò)配的現(xiàn)象，增大債券發(fā)行的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）PPP融資模式存在欠缺

PPP融資模式是一種實(shí)現(xiàn)資金最佳價(jià)值的有效模式，對于緩解政府投資壓力有一定的作用。然而，當(dāng)前的PPP模式制度體系尚未健全，缺乏PPP融資模式的頂層設(shè)計(jì)，部分地方政府在推廣應(yīng)用PPP模式的理解上尚存在偏差，將PPP融資模式單純地視為一種新型融資模式，而沒有考慮引入社會(huì)資本后對效率提高的約束，加大了社會(huì)資本的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目操作程序上也不夠規(guī)范，定價(jià)機(jī)制不夠合理，增大了PPP項(xiàng)目運(yùn)營的難度，在PPP項(xiàng)目的執(zhí)行上缺乏有效監(jiān)督，項(xiàng)目落地率偏低，后續(xù)融資難度大。另外，個(gè)別地方政府在實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)存在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制相對弱化的現(xiàn)象，使PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)收益不對等，最終增加了社會(huì)資本的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

（五）監(jiān)督制約明顯不足

當(dāng)前地方政府投融資平臺的監(jiān)督制約尚顯不足，平臺公司架構(gòu)中各個(gè)利益主體之間的相互監(jiān)督弱化，存在平臺公司政企不分的現(xiàn)象，一定程度上干擾了政府投融資平臺的有效運(yùn)營，暴露出平臺公司內(nèi)部控制管理不足的問題。

同時(shí)，平臺公司內(nèi)部審計(jì)部門缺乏獨(dú)立監(jiān)督權(quán)，受到諸多因素的限制和影響，無法有效行使對地方政府投融資的監(jiān)督權(quán)；還有部分內(nèi)部審計(jì)人員對投融資方面的知識和業(yè)務(wù)活動(dòng)缺乏全面深入的了解，在內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)中無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱藏的問題，難以對政府投融資相關(guān)內(nèi)部控制提出評價(jià)意見和優(yōu)化建議。

三、地方政府投融資的有效對策探索

為了更進(jìn)一步地激發(fā)投融資活力，地方政府需要加快轉(zhuǎn)變政府職能，破解投融資瓶頸，不斷優(yōu)化投融資管理，優(yōu)化政府投資范圍，構(gòu)建新型的投融資體系，放大政府投資引導(dǎo)效應(yīng)，不斷推進(jìn)政府投融資的科學(xué)高效性。

（一）規(guī)范政府投融資行為

（1）完善干部任職考察制度。地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部任職考察是必要前提。應(yīng)當(dāng)全面考察政府領(lǐng)導(dǎo)干部的德、能、勤、績、廉、學(xué)，對于考核不達(dá)標(biāo)的領(lǐng)導(dǎo)干部不予以提拔任用，可以較好地規(guī)范地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部對所借債務(wù)的合理使用，防控投融資的系統(tǒng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）通過地方政府債券進(jìn)行債務(wù)置換。由于地方政府投融資平臺的存量債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，因而可以利用地方政府債券的方式進(jìn)行債務(wù)置換，如公開市場發(fā)行債券、定向承銷等方式，嚴(yán)格遵循債務(wù)置換的置換對象、置換價(jià)格區(qū)間、發(fā)行方式、置換債的流動(dòng)性等相關(guān)規(guī)定，通過發(fā)行地方政府債券的方式實(shí)現(xiàn)低成本融資，置換地方政府債務(wù)中的高成本融資，有效緩解地方政府的償債壓力。同時(shí)，在地方政府債券進(jìn)行債務(wù)置換的過程中，中央政府對地方債提供流動(dòng)性支持，能夠較好地改善投資者的風(fēng)險(xiǎn)評估，提升市場風(fēng)險(xiǎn)偏好，并在實(shí)施過程中逐步擴(kuò)大資產(chǎn)證券化試點(diǎn)、發(fā)行專項(xiàng)債、項(xiàng)目收益?zhèn)⑼茝VPPP模式等，促進(jìn)地方政府債務(wù)置換的穩(wěn)步進(jìn)行。

（3）規(guī)范地方政府擔(dān)保授信行為。要完善地方政府擔(dān)保相關(guān)機(jī)制，包括執(zhí)行機(jī)制、控制機(jī)制和責(zé)任處理機(jī)制等，明確政府擔(dān)保的原則、條件、范圍、責(zé)任，根據(jù)實(shí)際情況選擇分級擔(dān)保、反擔(dān)保和實(shí)物擔(dān)保等不同方式，減少地方政府擔(dān)保而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）拓寬政府投融資渠道

1.股權(quán)融資

股權(quán)融資是一種有效的政府投融資渠道，在國家政策法規(guī)的支持下，隨著股權(quán)投資基金行業(yè)發(fā)展日趨成熟，可以搭建地方政府股權(quán)投融資平臺，設(shè)立股權(quán)投資基金，以地方政府扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金、國有資產(chǎn)退出收回資金及其他政策性資金為“母基金”，吸納包括機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者在內(nèi)的其他社會(huì)資本，設(shè)立多個(gè)新子基金，從而擴(kuò)大股權(quán)投資資本的規(guī)模，起到良好的政府資金引導(dǎo)示范任用和杠桿效應(yīng)，并充分利用政府背景和國有資本的優(yōu)勢，完善上市后備企業(yè)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫，為上市企業(yè)提供一系列的增值性、定制性指導(dǎo)和服務(wù)。另外，還可以大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，融合企業(yè)、投融資機(jī)構(gòu)的資源及合力，推進(jìn)和發(fā)展股權(quán)融資。

2.債券融資

債券融資是地方政府積極推進(jìn)的一種融資方式，地方也大多出臺了直接債務(wù)融資引導(dǎo)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，鼓勵(lì)運(yùn)用多種融資工具，如：中期票據(jù)、短期融資券、民營企業(yè)債券等，并積極引入新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換債券、綠色債券、雙創(chuàng)債、扶貧票據(jù)等新債種，不斷擴(kuò)大地方政府直接融資規(guī)模和種類，使之能夠更好地服務(wù)于包括公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)配套設(shè)施等各項(xiàng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，充分利用資本交易大會(huì)等平臺，加強(qiáng)政銀企之間的對接與合作，擴(kuò)大地方政府的間接融資。

3.項(xiàng)目融資

項(xiàng)目融資是一種應(yīng)用日益普遍的融資方式和渠道，地方政府應(yīng)積極重點(diǎn)培育開放創(chuàng)新平臺中符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大項(xiàng)目，在重大招商引資項(xiàng)目和特色產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易項(xiàng)目中采用項(xiàng)目融資的方式，加強(qiáng)規(guī)劃政策引導(dǎo)和重大項(xiàng)目示范，高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)地建設(shè)一批全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的項(xiàng)目，做好重大項(xiàng)目的資源配置、要素集聚和優(yōu)化導(dǎo)向等工作。

PPP項(xiàng)目融資要用好PPP政策，完善PPP項(xiàng)目制度體系，包括投資回報(bào)機(jī)制、多樣化的退出機(jī)制等，使PPP項(xiàng)目能夠獲得相對穩(wěn)定的投資收益。同時(shí)，要采用多樣化的PPP項(xiàng)目融資方式，如PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券、PPP項(xiàng)目專項(xiàng)基金、PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化等，并實(shí)現(xiàn)對PPP項(xiàng)目的全生命周期質(zhì)量管控，提高PPP項(xiàng)目的落地率。

（三）完善中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分

（1）應(yīng)當(dāng)以立法的形式明確事權(quán)與財(cái)權(quán)的基本匹配，為相關(guān)政策制定提供法律依據(jù)和支持。在當(dāng)前我國財(cái)稅體制改革迎來關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)的背景下，要完善立法，明確事權(quán)，建立現(xiàn)代財(cái)政管理制度，理順財(cái)稅關(guān)系，合理劃分中央與地方的事權(quán)比例，規(guī)范地方支出行為導(dǎo)向。

（2）合理界定地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)。首先，要厘清償債責(zé)任，由地方政府負(fù)責(zé)其管轄范圍的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)事務(wù)，由中央與地方政府或各級政府按比例負(fù)擔(dān)相關(guān)事務(wù)。其次，要合理界定財(cái)權(quán)，加大中央對地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，依循事權(quán)財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，規(guī)范地方政府事權(quán)和收支規(guī)模，提高地方政府的償債能力。并在保障地方政府一定的自主權(quán)的同時(shí)，通過有效授權(quán)，合理確定地方財(cái)政事權(quán)，細(xì)化和具體化各級政府的事務(wù)，使基本公共服務(wù)受益范圍與政府管轄區(qū)域保持一致，激勵(lì)地方各級政府盡力做好轄區(qū)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)的提供和保障，有效減少地方上的支出責(zé)任和支出缺口，更好發(fā)揮地方優(yōu)勢。最后，中央政府要兼顧不同地方政府收支差異性，利用地方稅的稅收政策、稅率制定的調(diào)控方式，保證轉(zhuǎn)移支付的地域平衡，做到因地制宜和均衡性。

（四）加強(qiáng)政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)管控

（1）化解存量債務(wù)，遏制新增隱性債務(wù)。為了化解地方政府存量債務(wù)，地方政府要制定債務(wù)化解實(shí)施方案，把握債務(wù)底數(shù)及相關(guān)資產(chǎn)，獲悉地方政府的隱性債務(wù)總量、類別，合理確定隱性債務(wù)化解期限。完善地方政府自主發(fā)行債券機(jī)制和信用評級體系，允許自然人購買政府發(fā)行的債券，并結(jié)合地方自身的實(shí)際情況，將符合發(fā)行條件的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目納入專項(xiàng)債券發(fā)行的范圍。同時(shí)，可以通過經(jīng)營收入、資產(chǎn)處置收入等償還債務(wù)，盤活資產(chǎn)，有效化解地方政府存量隱性債務(wù)，使之轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)，更好地優(yōu)化企業(yè)的支出結(jié)構(gòu)。另外，還要嚴(yán)格遏制新增債務(wù)，控制地方政府的各種違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，加強(qiáng)對融資平臺公司的監(jiān)管和轉(zhuǎn)型，剝離政府融資職能，由地方政府發(fā)行政府債券或其他融資方式解決新增政府債務(wù)，并加強(qiáng)政府建設(shè)項(xiàng)目和資金管理，考慮本級政府的財(cái)政承受能力合理分配建設(shè)任務(wù)，合理調(diào)配資金，減少地方政府的負(fù)擔(dān)。

（2）強(qiáng)化內(nèi)部資金預(yù)算。地方政府部門尤其是財(cái)政部門要摸清年度收入狀況，包括一般公共預(yù)算收入、土地出讓收入等，根據(jù)年度收入制定年度支出計(jì)劃，不僅僅追求年度的預(yù)算平衡，還需要構(gòu)建跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，將政府債務(wù)納入財(cái)政年度預(yù)算和中長期財(cái)政規(guī)劃，統(tǒng)籌安排招商引資、街道撥款、代建項(xiàng)目支出等工作，按照協(xié)議約定時(shí)間，逐年足額安排預(yù)算，使之在地方政府的財(cái)政承受能力范圍以內(nèi)，并將預(yù)算執(zhí)行中的超支收入納入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，實(shí)現(xiàn)收支平衡，保證財(cái)政平滑穩(wěn)定支出。同時(shí)，要做好年度資金滾動(dòng)預(yù)算，預(yù)先把握資金盈余和缺口情況，做好資金籌措、債務(wù)接續(xù)等工作。另外，要全面推行全口徑預(yù)算管理，涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等，構(gòu)建相互銜接、完善的政府預(yù)算體系，推進(jìn)預(yù)算改革的不斷深入。

（3）統(tǒng)籌考慮地方債務(wù)類型、期限結(jié)構(gòu)、財(cái)力水平、可變現(xiàn)資產(chǎn)特別是舉債形成的可變現(xiàn)資產(chǎn)、資產(chǎn)變現(xiàn)能力和未來估值等因素，逐筆逐項(xiàng)制定切實(shí)可行的債務(wù)化解方案，包括拓寬財(cái)源渠道、處置資產(chǎn)、控制投資規(guī)模、調(diào)減投資計(jì)劃、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)等。并對無法償還到期債務(wù)做到提前匯報(bào)，在順暢的信息報(bào)告渠道下及時(shí)做好償債安排，并對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行反思和總結(jié)，如債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件成因、處置過程、處置措施、處置效果、后續(xù)影響等。

（五）強(qiáng)化政府投融資的監(jiān)督

（1）完善平臺公司法人治理結(jié)構(gòu)。要持續(xù)完善和優(yōu)化投融資平臺與地方政府之間的關(guān)系，明確組織體系架構(gòu)和權(quán)責(zé)關(guān)系，完善董事會(huì)建設(shè)，并引入獨(dú)立董事，充分發(fā)揮董事會(huì)的警示、督促和預(yù)防作用，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，使之由單純的投融資向金融控股、城市開發(fā)、產(chǎn)業(yè)投資等市場化方向轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)投融資平臺公司法人治理的市場化、專業(yè)化和職業(yè)化。并重點(diǎn)做好企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目資金使用過程中的問題，并督促其限期整改。

（2）強(qiáng)化政府投融資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。要構(gòu)建完善的地方政府投融資風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制體系，面向地方政府投融資活動(dòng)的全過程實(shí)施監(jiān)督和管控，在項(xiàng)目前期審核階段，要收集所有相關(guān)資料信息，大致估算和預(yù)測項(xiàng)目投入金額、項(xiàng)目收益和回報(bào)期。在項(xiàng)目中期實(shí)施階段，要利用各種監(jiān)督手段進(jìn)行檢測和動(dòng)態(tài)監(jiān)管，及時(shí)追蹤項(xiàng)目現(xiàn)金流變動(dòng)情況，包括現(xiàn)金流變動(dòng)金額、變動(dòng)方向等，有效把控金融擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn)，加強(qiáng)項(xiàng)目債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)預(yù)警和防控。在項(xiàng)目后期階段，則要進(jìn)行項(xiàng)目債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和防控策略的有效評估，編制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管報(bào)告。

結(jié)語

綜上所述，地方政府投融資為城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了資金保障和平臺支持，對于提升城市功能和公共服務(wù)項(xiàng)目有不可或缺的重要作用。然而面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，要正視和分析當(dāng)前地方政府投融資面臨的困境，結(jié)合國家對政府投融資工作的新要求，積極探索政府投融資轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策，較好地促進(jìn)地方各級政府投融資的轉(zhuǎn)型發(fā)展。因本人學(xué)術(shù)水平和研究視角的限制，文章尚存在疏漏和不足，后續(xù)還要研究地方政府投融資轉(zhuǎn)型路徑的可操作性，拓寬研究視角，如資產(chǎn)證券化盤活資產(chǎn)、引入智庫建設(shè)等。