區域創新政策設計存在的問題及對策研究*

李小妹

“十四五”時期，我國進入新發展階段。習近平總書記指出，進入新發展階段，國內外環境的深刻變化既帶來一系列新機遇，也帶來一系列新挑戰。新發展階段必須把實現高質量發展擺在更加突出的位置。在新一輪科技革命和產業變革的背景下，面對新機遇新挑戰，要實現高質量發展，必須實現依靠創新驅動的內涵型增長。創新政策作為能夠對創新產生直接影響的公共制度安排，是創新驅動發展的引擎和動力。與國家層面的創新政策相比，區域創新政策更具靈活性，更能體現區域特征，其精準設計是促進區域發展的邏輯基礎和制度保障。當前，研究區域創新政策，能揭示時代挑戰對于區域創新政策的訴求，準確把握創新政策設計的一般規律，并真正踐行習近平總書記提出的面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康的科技創新要求。本文在對區域創新政策設計存在問題進行分析的基礎上，提出區域創新政策設計的優化策略，以期對我國區域創新政策的精準設計提供理論指導。

一、問題的提出

當前，全球正進入以產業變革為主體的新工業革命時代，經濟結構和社會形態受到了全方位、深層次的影響與挑戰，這些重大挑戰成為創新行動者不斷涌現、創新生態系統維度持續擴展、創新模式發生變化的直接動因，如何應對這些重大挑戰本身就構成了對創新政策的一種挑戰。有研究認為，第四次工業革命所帶來的重大挑戰，是一種開放式使命（Open-Ended Mission），是關于整個社會經濟體系的使命，甚至誘導（或要求）系統轉型，這一挑戰涉及必須被動員、引導和整合的各種不同因素和力量，創新政策必須應對發展中的競爭、非線性和分歧。然而，傳統的“指揮和控制的模式”卻無法有效解決復雜的挑戰，目前關于對創新政策的理解、所實施的政策工具，以及政策實踐并不足以應對這些重大挑戰。

關于創新政策的含義，迄今為止學界并未達成統一共識，但普遍認為創新政策是公共組織所從事的、影響技術變革及其他種類創新的聯合公共行動，涵蓋了科學、教育、研究、技術政策，以及所有與創新相關的政策舉措，是政府為促進創新活動而采取的各類公共政策的總和。區域，通常被理解為國家以下一級的治理，擁有促進和加強創新的行政和技術資產，是塑造創新能力和協調經濟進程的關鍵層面。區域創新政策就是區域政府影響區域創新體系運行與發展的行動與舉措，旨在引導區域創新體系發展方向，優化創新資源配置，提升區域創新效率，增強區域競爭力。有學者指出，創新政策經歷了從創新政策1.0到創新政策2.0，再到創新政策3.0 的演變歷程。與前兩種創新政策范式相比，創新政策3.0 在問題定位、政策主體、政策目標、政策內容和政策工具等方面均有所不同（見表1）。亦有學者將創新政策3.0稱為新一代創新政策或智慧創新政策。

表1 創新政策范式比較

從理論上講，產業變革背景下的創新政策屬于創新政策3.0 范式，它并不僅僅因解決市場失靈或系統失靈問題而存在，而是解決體系失靈問題，通過公共部門“創造市場”，確定為解決挑戰所帶來問題的政策目標，據此進行創新戰略投資并培育新的產業格局，從而促進各項創新活動，為區域增長提供方向并促進區域發展，引發跨部門學習并提高宏觀經濟穩定性，實現可包容的、持續的增長。因此，旨在引導創新、解決經濟社會諸多挑戰所帶來問題的區域創新政策必然是強勢政府所推動的，此時政府的作用已經遠遠超出解決市場失靈及系統失靈的范圍。例如，新一輪科技革命和產業變革推進全球產業格局發生重大調整，并重塑全球經濟競爭格局，與此同時，我國制造業面臨發達國家和發展中國家的雙向擠壓競爭，為積極應對挑戰，我國明確以智能制造為主攻方向，大力推進新一代信息技術與制造業深度融合，通過制造業轉型升級形成經濟增長新動力，塑造國際競爭新優勢。為此，國務院和各主要部委陸續出臺多項兩化融合及工業互聯網產業政策，在國家政策引導下，地方政府亦積極布局，僅2021年以來，就有天津、成都、蘇州、南通等多地圍繞智能制造和工業互聯網出臺相關行動計劃，通過關鍵技術攻關、公共服務平臺建設、標準體系建設、應用場景培育、財政金融支持、復合型人才引育等多種政策舉措，引導創新資源向智能制造領域集聚，積極推進產業鏈數字化轉型。據《中國工業互聯網產業經濟發展白皮書（2020 年）》統計，2019 年我國工業互聯網產業增加值規模達到3.41萬億元，帶動第一產業、第二產業、第三產業的增加值規模分別為0.049 萬億元、1.775 萬億元、1.585 萬億元。在政策的引導和支持下，工業互聯網成為推動國民經濟高質量增長的關鍵動力。同樣，近年來發達國家和地區推出的旨在重建制造業“產業公地”的“再工業化”及重振制造業戰略，如美國先進制造業領導地位戰略、德國工業4.0戰略、英國的制造業的未來、歐洲的未來工廠等，均為適應科技革命和產業變革的創新政策框架的典型案例。

綜上，政府為積極應對變革挑戰而“創造”市場并非憑空創造，而是為實現審慎確定的創新政策目標，在政策過程中選擇適當的政策工具，從而直接“創造”新的技術機會和市場環境，培育新的產業格局，促進各項創新活動，引導創新發展方向，這一過程就是政策設計。與傳統設計理論相比，新的政策設計倡導的是適應現實情境的政策工具組合，它要求設計者能夠準確理解政策工具的選擇如何被來自情景等方面的變量所約束，準確判斷在現行設計空間中可能存在什么樣的機會，實現政策文本和現實情景的統一。

經濟社會發展方式變革背景下的創新是一種導向型創新，目的在于通過制定有針對性的創新政策來應對重大的社會和技術挑戰，解決挑戰所帶來的經濟社會問題。因此，所有的創新政策設計者都面臨著應對社會挑戰的時代命題，必須通過精準的創新政策設計來解決問題。有研究認為，變革背景下區域創新政策干預的理由，更重要的是，為了彌補區域創新能力限制、減少區域創新系統內部在互動和連通性等方面的不足，通過有針對性地、長期地支持引導區域創新方向，推動區域創新系統變革和轉型，是一種“積極的結構變革”。因此，區域創新政策需要根據不同的區域情景，確定并圍繞關鍵主題進行創新資源的排序和分配。變革背景下的區域創新政策設計，就是要建立一個促進區域技術多樣化機會的政策優先程序，它是政策制定者和政策主體間基于伙伴關系的發現和學習的政策過程，并且是在重新審視區域產業、知識和區域政策作用的趨勢中形成的。

二、區域創新政策設計存在的問題

近年來，由于在新的全球背景下，所有國家、地區及企業都在重新定位生產的區位模式、經濟效率和創新能力的新標準，以及管理技術、生產周期、信息和金融的新行為，出現了“基于地方（Place-Based）”的新區域發展范式，即只有當創新政策與區域情景相適應時，才會實現區域增長。區域政府通過制定基于地方的區域發展戰略及產業政策，引導技術創新并最終推動社會創新。因此，結合區域情景精準設計區域創新政策成為必然。

世界經濟合作與發展組織在其研究報告《區域創新驅動發展：智慧專業化的作用》中指出，“基于地方”的區域創新政策的重點，應當在促進區域具有競爭優勢的關鍵領域、活動或技術領域的創新上，通過政策干預，不僅影響創新的速度，而且影響創新的方向。區域創新政策必須考慮區域特點和潛在的創新創業機會，并根據這些特點和預期成果來設計適當的政策干預措施。而對于如何設計基于地方的區域創新政策，國內學界亦進行了大量研究。例如，張韻和鐘書華認為，應基于對區域創新能力的全面評估，調整區域創新政策內容重點，進行區域創新政策的有效定制；襲著燕和遲考勛等構建了區域科技創新政策設計的理論框架；楊忠泰認為區域創新政策的制定應當遵循協調性、差異性、可操作性和區域性的原則；李琳和曲世友分析了我國區域創新系統失靈的典型特征及其相對應的區域，基于不同類型區域的創新特點及障礙提出了差異化的政策措施；章文光和鞏鍵基于知識差異化將區域創新模式分類，提出了針對不同創新模式的政策干預措施。

盡管學界對差異化、定制化的區域創新政策進行了系統探討，但在我國區域創新政策設計實踐中，仍不同程度地存在一些問題。

1.區域情景分析缺失，政策同構現象凸顯

集中表現在政策設計中忽視區域情景、簡單對應國家創新政策，帶來的直接后果就是區域創新政策出現高度同構。我國長期以來存在的產業領域產能過剩、重復建設、惡性競爭等一系列問題正是區域創新政策高度同構所產生不良后果的突出表現。國家發展規劃本身具有戰略導向作用，區域創新政策勢必要體現國家宏觀戰略，但必須在具體分析區域產業基礎、創新資源和創新潛力的基礎上“定制”創新政策，從而將國家戰略與區域發展需求有機銜接，拋開區域特征談創新、謀戰略的做法本身就是無本之木。以光伏產業為例，曾有28個省市把光伏產業作為主導產業和產業結構調整的重點，至少280個地級市或者工業園區提出了打造千億元新能源或者光伏產業基地的概念。事實上，由于創新型區域產業通常有以科學為基礎的分析性知識和以工程為基礎的綜合性知識這兩種類型的知識，區域創新系統是由其知識庫定義的，而知識庫方法不歧視任何類型的知識，因此，所有知識類型都可以成為追求以創新為基礎的競爭的產業基礎。決策者的任務就是要識別區域情景，發掘這些知識，通過科學的政策設計，制定“嵌入”地方的區域創新政策。

2.政策內容宏觀，配套政策缺失

集中表現在區域創新政策問題戰略化，創新政策內容表述模糊、籠統，配套政策匱乏，缺乏具體可操作的政策措施，這些問題往往成為政策實施中的最大障礙。區域創新戰略決定了區域創新與發展的方向，具有前瞻性和引導性，而創新政策則是區域創新戰略的實化和細化，具有可操作性和精準性。因此，必須厘清創新政策與創新戰略之間的關系，準確識別區域政策問題，確保創新政策清晰具體、切實可行。以工業互聯網為例，自2018年起，工業互聯網連續4年被寫入中央政府工作報告，31個省（區、市）提出要大力發展工業互聯網，但在相關政策方案中普遍以工業互聯網架構中的“網絡、平臺、安全”為主要內容，面面俱到，在探尋工業互聯網應用在本地域的痛點和難點問題并制定精準的配套政策方面明顯不足，即本區域是否具有發展工業互聯網的優勢？短板在哪里？發展工業互聯網的優先事項應當是什么？而有些區域則真正做到了將國家戰略性與區域根植性緊密結合，制定內容具體、可操作性強的配套政策。例如，廣東省將推動產業集群內企業運用工業互聯網實施數字化升級作為發展工業互聯網產業的切入點，出臺了《廣東省產業集群工業互聯數字化轉型試點工作方案》；而青島市則將突破工業互聯網的重點方向鎖定在中小企業，發布了《青島市世界工業互聯網之都建設工程中小企業三年行動計劃》。

3.政策議程設定模式單一，利益相關者訴求表達渠道受限

集中表現在“自上而下”的創新政策議程設定模式仍處于主導地位，“自下而上”的多元行動者參與創新決策的方式與利益訴求表達渠道單一。政策議程是政策設計的重要環節，因為“決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為解決方案還重要。”由于變革背景下的區域創新政策是一種強勢政府推動的政策，“自上而下”的政策議程設定模式在迅速應對經濟社會變革挑戰方面起著重要作用。然而，對于區域政府來講，如何既體現國家意志，又將區域政策與國家政策分層對接，則需要將“自上而下”和“自下而上”的政策議程設定模式相結合。當前，注重利益相關者參與創新決策已成為共識，例如，陜西省建設新型科技智庫，要求產業專家和企業家的比例不少于40%；地方政府部門如科技廳（局）、發改委、工信廳（局）等均在門戶網站上設置互動交流或公眾參與板塊，對各類產業規劃、科技計劃及項目、科技管理辦法等廣泛征求意見建議；深圳市科技創新委員會則詳細列出創新政策的征求意見稿、起草說明和結果反饋。盡管地方政府通過多種方式力促多元利益相關者參與決策咨詢，但其中隱含了一個預設前提，即創新政策目標與內容已基本確定，向公眾征詢意見的目的在于補充與完善，而對于如何在國家戰略導向下，結合地方特征識別區域發展潛力及競爭優勢、確定創新政策干預的優先事項卻缺乏具體方法，“自下而上”的政策議程設定局限于意見征詢層面，公眾參與創新決策的訴求表達渠道受限。

出現上述問題的原因固然有多方面，但理論指導的匱乏亦是不容忽視的因素之一，現有的研究或是概念性的理論探討，或是宏觀狀態的應然分析，普遍缺乏可操作性強的政策設計程序與方法。因此，有必要針對現實問題探尋區域創新政策設計的優化策略，為區域政府制定創新政策提供理論借鑒和決策參考。

三、區域創新政策設計的情景分析

以創新為基礎的增長是提高區域競爭力的關鍵環節。由于通過實施有效的區域創新政策能夠促進區域產業多樣化和經濟發展，提高區域競爭力，創新政策因而比較集中地體現在地方政府對戰略技術及其產業的態度上。從產業發展視角來看，作為區域創新政策制定主體的地方政府，應當適應時代變革，通過分析區域特征及潛力，準確研判區域發展前提條件及技術機會，通過科學的創新政策設計制定有針對性、差異化的創新政策，引導區域產業發展方向和創新方向。

區域創新政策的核心目標在于促進區域產業多樣化、提高區域競爭力，進而促進經濟增長。因此，創新政策設計者必須重視區域情景分析，準確把握區域產業發展狀況和區域特征，客觀評估區域產業發展的前提條件，基于區域特征確定區域創新發展的重點領域與現實問題，為創新政策設計提供思路與方向。

2018 年，瑞典隆德大學學者Markus Grillitsch提出區域前提條件的分析框架。該框架由產業多樣化程度和創新系統復雜性組成。產業多樣化可分為相關多樣化和非相關多樣化，相關多樣化是指在相似類型知識基礎上發展不同產業，其實質是在新產業中重新利用核心能力的過程；非相關多樣化是指融合現有知識和外來知識進而創造新的產業，例如將基于科學的分析知識、基于工程的綜合知識和基于設計的符號知識相結合。萬道俠、胡彬、李葉（2019）認為，相關多樣化能夠增加創新總量，非相關多樣化則會增加突破性創新數量。較低程度的產業多樣化稱為專業化，分為成長型和動態型產業的專業化，以及成熟型和衰退型產業的專業化。創新系統復雜性可從行動者、網絡和制度三個層面進行描述：行動者是指創新價值鏈上的行動者及互補組織，包括政府部門、產業部門和科研部門、社會等四重螺旋主體，擁有較高的資源稟賦，掌握并且有能力使用先進技術；網絡是指行動者內部在價值鏈創新和生產網絡的密度，行動者之間在生產合作以及社會資本方面的網絡，以及區域與全球生產網絡的聯結程度；制度則主要是指科技創新治理的各項體制機制，如公正、完善的公共服務，充分的政策支持，多元治理主體的參與，以及寬容的創新創業文化和全球意識。一般來說，區域創新系統復雜性程度越高，設計和執行創新政策措施的能力就越強。

按照產業多樣化和創新系統復雜性兩個維度，可將區域劃分為四種類型：創新領導者、強大的創新者、溫和的創新者、適度的創新者（見圖1）。四種類型區域分別對應不同的區域前提條件。

圖1 區域前提條件劃分圖

創新系統復雜性較高、產業多樣化程度高的區域被稱為創新領導者，這類區域的產業結構多樣，且從事較高創新性的高價值和高技能活動，具有創造新產業的先天條件，擁有較高水平的大學和研發中心，與區域外的聯系廣泛且密切。該區域的產業發展有兩種類型，成長型和成熟型（衰退型），但產業與知識生產機構之間的聯系、產業和部門之間的聯系較為缺乏，知識轉化能力不足，由于存在一定程度的技能不足或組織僵化等原因，產業資源進入新產業的路徑受阻。廣東、江蘇、浙江、山東等東部沿海省份及北京、天津、上海等特大型城市屬此類區域。

創新系統復雜性較高、產業多樣化程度低的區域被稱為強大的創新者，在某些特定領域集中了足夠數量的強大行動者，這些行動者所從事的是具有較強創新性的高價值與高技能活動，對創新的支持系統較為強大，正由于其高度產業專業化，因而具有高度同質的知識庫，并導致專業化領域之外的網絡發展有限，同時產生一定程度的鎖定（Lock-In），表現為認知鎖定、功能鎖定和政治鎖定。認知鎖定表現在參與者難以獲取新信息，功能鎖定表現為過于緊密的生產網絡內的相互依賴關系，政治鎖定表現為公共機構與企業共同組成了保護既得利益的自我維持聯盟。這類區域以具有國際競爭力的高增長工業區為代表，重慶、西安等少數西部地區中心城市屬此類區域。

創新系統復雜性較低的區域，無論其產業結構如何，均缺乏促進創新的強大行動者，以及促進創新的強有力的系統支持，創新制度配置薄弱，在全球創新和生產網絡中處于邊緣位置。其中，產業多樣化程度低的區域被稱為溫和的創新者，一是以小的邊緣地區為代表，產業一般以農業和傳統部門的中小企業所組成，此類地區以我國西部農村地區為代表。二是由于主導產業在較長時期內衰退，經濟社會問題都比較突出的產業衰退地區，如我國東北等老工業基地。產業多樣化程度較高的地區被稱為適度的創新者，以發展中國家的城市中心為代表，我國中西部地區的大多數城市屬此類區域。

四、區域創新政策的目標定位

區域創新政策設計并不僅僅意指政策制定，即政治構想與實施之間的連續和無方向的交流，而是地方政府應當在特定時間點“做出選擇”，為避免陷入復制高層級決策者所制定政策的“政策時尚陷阱”，地方政府必須基于區域前提條件，在區域產業路徑發展類型中（見表2）做出選擇，即確定創新政策戰略目標，制定創新政策措施，確保創新政策的邏輯和設計適合區域情景。

表2 區域產業路徑發展的類型與機制

系統復雜程度高、產業多樣化程度高的區域，其可能的創新政策目標應當是實現相關和非相關多樣化，或者是新的路徑創造。為達到這一戰略目的，可行的政策措施包括：一是提高區域創新行動者對于基于研究的知識的商業化能力，支持成熟或衰退型產業的創新行動者提高各項能力，以便能夠進入新產業路徑。二是加強產業與大學、科研機構等知識生產機構之間的聯系，促進相關和不相關領域知識和資源的新組合，從而產生突破性創新，實現產業多樣化，甚至創造新的產業路徑。三是通過建立跨部門、跨行業、跨區域的創新平臺及創新組織，建立起多元創新行動者之間的廣泛聯系。四是加大對新產業的公共財政支持。例如北京、天津、上海、廣州等城市以及東部沿海省份等創新能力強勁的地區，作為我國產業發展的增長極，由于其主導產業能夠帶動上下游產業發展并形成相關產業集聚，因此產業相關多樣化指數較高，盡管有科教資源豐富、創新環境良好、產業規模及比例合理、高新技術產業發展較快等優勢，但仍不同程度地存在區域內產學研合作創新效率不高、產業技術創新體系不完備等問題，在產業集聚的內生增長潛力、戰略性新型產業和現代服務業等方面都有較大提升空間。因此，創新政策旨在集聚創新要素，引領區域創新發展。應進一步增強區域內產業系統、知識生產系統、中介系統的交互作用，加快構建以企業為主體，大學、科研機構、科技中介及服務組織等多主體參與的產業技術創新聯盟，發揮區域內國家自主創新示范區等創新平臺的作用，打通基礎研究、應用開發、中試和產業化之間的有效通道，提高科技成果轉化能力以及創新行動者進入新產業的能力。加強與發達國家建立創新合作聯盟，推動建設具有全球影響力的科技創新中心。深化科技金融、股權激勵、財稅制度等方面的改革，以公共財政資金為引導，成立產業引導基金、設立股權投資基金，鼓勵天使投資、創業投資、眾籌與各類創新創業孵化器相結合，完善投融資模式。

系統復雜程度高、產業多樣化程度低的區域，其可能的創新政策目標應當是實現相關和非相關多樣化。一方面，新的產業由于要占用區域現有產業的生產資源，且新的產業收益及其他方面有較大的不確定性而對現有成長型產業并不具有吸引力；另一方面，對于處于成熟期乃至衰退期的產業來說，將現有生產及創新能力轉向新產業存在較大障礙。鑒于此，相關多樣化和非相關多樣化成為更可行的戰略選擇，即允許企業在可以實現更高價值的新產業中使用現有能力。為達到這一戰略目的，可行的政策措施包括：一是加大教育和培訓力度，增加創新行動者在互補性或差異性領域的新知識與新技能，或吸引區域外新的創新行動者，從而突破同質知識庫的障礙，實現產業多樣化。二是加大產業與大學、科研機構之間的聯系，加強互動交流與合作，建立區域內外廣泛的創新網絡，以打破現有專業化的鎖定。三是持續調整區域現有的創新創業政策，建立產業多樣化的共同愿景，在區域優勢產業與新興產業之間培育相互信任關系，以區域優勢產業為依托，發展與其有較強經濟技術聯系的上下游產業，拉長產業鏈條，同時拓展橫向產業，加大對新產業的公共政策支持。以重慶為例，盡管重慶有著良好的創新基礎和創新環境，區域總體創新能力在全國位列第八，但產業高度集中在以汽車、摩托車為主的交通運輸設備制造業和電子制造業，產業多樣化不足。尤其是汽車制造業產值占全市工業產值比重一度接近1/4，由于全國汽車產銷出現負增長，對重慶汽車支柱產業形成沖擊，增加值增速從2017 年的6.2%降至2018 年的-17.3%，增速回落對重慶經濟發展造成較大影響。鑒于此，重慶于2019年啟動實施“工業躍升”工程，著力構建多樣化的現代產業體系。依托支柱產業，大力發展相關多樣化產業：出臺實施汽車產業“1+2”等專項政策，加速汽車產業轉型；圍繞大數據智能化，發展數字經濟產業，實施企業智能化改造，啟動運行工業互聯網標識解析國家頂級節點，建設工業互聯網、物聯網等綜合性平臺；強化區域內外產學研協同創新，出臺“雙一流”建設專項支持政策，啟動建設中科院大學重慶學院，吸引國內外知名高校院所來渝設立分院分所，實施“重慶英才計劃”，引進高層次人才。

系統復雜性低的區域，其可能的創新政策目標選擇應當是路徑輸入和路徑升級。路徑輸入是發展與區域現有產業完全無關的、全新的產業，即立足地方優勢延伸進入新產業，這一戰略方法必須依賴于區域外的知識與資源，例如直接投資和吸引人才。路徑升級是通過在現有產業和成熟的技術路線中不斷增加的產品創新和過程創新而實現的，即挖掘本區域資源和產業優勢，在原產業內提供新產品、新服務或扶植接續替代產業，促進產業能力再造。為達到路徑輸入和路徑升級的創新政策目標，可行的政策措施包括：一是通過支持區域內產業與大學、科研機構等知識生產者建立聯系，加大教育和培訓力度，加強區域內部創新能力建設，提高企業的創新能力和勞動者的知識水平。例如，河南與省外高水平大學和科研院所廣泛開展省校合作，通過共建創新平臺、聯合實施重大創新項目、強化人才培養等方式，加快科技成果轉化應用。二是提高區域創新行動者的全球意識，即培育開放式創新意識，關注并積極參與在全球生產網絡中的高附加值生產活動，增加獲得先進地區創新資源、提高能力及技術水平的機會。例如，山西依托制造業、煤化工、特色農產品等產業，積極開展與東盟國家經貿合作，實現與東盟國家的產業發展互補，促進相互貿易和投資合作，從而開拓更廣闊的國際市場。三是通過提供良好的公共服務、優化區域發展條件、強化區域性特征等方式增強對于外來資源的區域吸引力。例如，我國中西部地區應當用好、用足國家促進區域協調發展的宏觀政策，基于本地域要素成本低、市場潛力大的要素稟賦和比較優勢，著力改善營商環境，提升配套服務水平，為調整產業發展結構和方式、吸收發達國家和東部地區高端產業的轉移創造條件。

需要強調的是，本文之所以將不同區域所確定的創新政策目標選擇稱為“可能的”，原因在于：一是表2 中的產業路徑發展類型的劃分并非詳盡無遺，區域產業發展實踐中也可能同時存在其他路徑。二是即便是具有相同區域前提條件的區域，由于其發展產業所需知識的關聯性和復雜性程度不同，也會選擇差異性的產業發展路徑。例如，同屬創新系統復雜性低、產業多樣化程度低的區域，我國欠發達的西部農村地區與東北老工業基地必然會在路徑升級與路徑輸入中選擇不同的產業發展路徑。三是盡管在理論上講，部分區域的創新政策目標選擇為相關多樣化和非相關多樣化，但由于人們日益意識到相關多樣化是產業活力和經濟轉型的一個關鍵來源，是創新產出的主要原動力，而非相關多樣化的影響效應卻并不顯著，因此，我國區域創新政策的現實選擇更應當傾向于鼓勵相關多樣化。此外，由于缺乏我國區域創新系統復雜性的評價依據，本文對于區域的歸類僅是一種粗略劃分，而關于創新系統復雜性的區域評價正是需要進一步研究的領域。

五、創新政策設計的區域優先事項制定

創新政策設計之所以要確定區域優先事項，源于兩個因素，一是創新政策必須是直接和具體的才能刺激變革，因此，必須對創新政策所要干預的優先領域有明確的界定；二是基于一個核心的假設，即決策者并不擁有做出“正確的”政策目標和優先次序決定所需要的全部信息，同時，包括決策者在內的所有利益相關者對未來的機遇和挑戰僅僅擁有不完全信息。此外，政策設計者不再只是傳統官僚體制內傳統的決策者，而是呈現出能者參與的格局，非政府組織的行動者、思想庫或其他類似組織也參與其中，同時，有效的政策設計必須考慮政策成功所依靠的個人或群體的政治、社會、經濟和文化條件，并激勵個人參與政策相關的行動。因此，需要由決策者和區域所有利益相關者通過互動和戰略協調共同“發現”區域產業發展道路的前景，這一互動協調方式被稱為“創業發現進程”（Entrepreneurial Discovery Process，EDP），確定和選擇創新政策干預的優先領域是“創業發現進程”的結果。實質上，創業發現進程是一個自下而上的過程，在這一過程中，地方政府、企業、大學、科研機構、用戶等主要的利益相關者通過多種形式聯合查明區域特征和創新需求，客觀評價區域現有及潛在優勢，通過制定聯合項目，加強區域知識潛力和產業化能力，進入國際市場和價值鏈，并建立網絡、信任和社會資本，整合創新資源，實現既定的政策目標。

長期以來，我國區域創新政策制定存在諸多碎片化問題，學界普遍認為，創新政策制定主體的多元化和部門化，政策制定權限交叉，以及政策協調機制缺乏是造成政策碎片化的重要影響因素。然而，產生上述影響因素的深層次原因則在于政策價值與政策目標的區域集體認同的缺乏。如何通過廣泛的社會議程，促使政策制定主體以及利益相關者實現政策目標的集體認同，明確區域創新戰略導向，是真正解決政策碎片化問題、精準設計創新政策的根本路徑。因此，有必要構建能夠促進政策價值與目標的區域集體認同產生的平臺組織，為開展多種形式的創業發現進程活動、促進創新政策多元行動者協調互動提供載體。

歐盟成員國羅馬尼亞為制定創新政策、促進區域發展所成立的創業發現進程組織具有架構合理、功能完善、活動多樣等特征，為我們提供了一個典型示范案例。按照歐盟的經濟地域劃分等級（NUTS），羅馬尼亞共有8 個NUTS2 發展區域，這些發展區域沒有法人資格和行政地位，僅用于分配歐盟機構基金和區域統計數據。發展區域的行政機構為區域發展委員會，每一個區域發展委員會設立一個稱為區域發展機構（RDA）的業務部門，負責制定區域戰略規劃，確定區域優先事項，建立區域內外的協商機制，動員區域內所有與具體的創新項目相關的利益相關者；同時，作為執行部門，管理來自歐盟、中央政府以及其他渠道的資金。作為非政府組織，區域發展機構與發展區域內的各個地方政府保持良好的合作關系，是創業發現進程活動的組織者。關鍵的創業發現進程組織及其相關活動包括：一是區域創新聯盟，由來自本區域的政府部門、大學、研究機構、企業、非政府組織等代表組成，促進所有創新行動者之間的協商對話。二是創業發現進程重點小組，匯集大量的利益相關者，在國際趨勢和預估的市場潛力基礎上，合理評估區域資產，提出政策優先項目的提案，歐盟聯合研究中心（JRC）為小組提供方法支持，并邀請外部專家參與項目提案。三是項目開發實驗室，與區域外專家建立廣泛聯系，在歐盟聯合研究中心的技術支持下，將重點小組提出的項目提案付諸實踐。在整個創新發現進程中，區域發展機構發揮著領導作用，在歐盟聯合研究中心的催化作用下，協調并推動四重螺旋行動者之間產生良性互動，發現隱藏的技術機會，確定能夠使區域建立競爭優勢的創新政策優先事項。

實際上，類似的區域發展平臺組織已經在我國出現。2018年，武漢市武昌區成立了湖北省首個以“籌智、籌力、籌資”為共建模式的區域創新發展委員會，下設科技、金融、文創、智慧城市、人才、商協會6個界別，吸引高校、科研院所、企業、金融機構、媒體單位、商協會等創新主體和個人參加；委員會主任及界別主任分別由政府部門及非政府部門成員擔任，打破了傳統的組織構架；開辦活動所需資源、資金全部通過眾籌完成。成立區域創新發展委員會，意在激活和發揮社會各界的創新基因和全部動能，促進技術創新、產業創新、模式創新，推動科技成果轉化，構建要素互動、體系互聯、人才協同的創新體系，帶動成員共同發展。實踐中，形式各異的創新平臺組織通常定位于解決創新主體間存在的信息交互問題，或是提供創新創業“一站式”服務，往往對多元創新行動者在區域創新戰略目標及創新政策目標確定中的參與作用卻重視不夠。如何利用創業發現進程，通過客觀評估區域稟賦特征，調查區域知識庫類型，發現創新實踐中未加利用的、有利于提高競爭力的有價值知識，診斷公共部門和私營部門存在的創新障礙，按照區域創新政策目標和措施界定優先事項，引發區域內部以及區域之間的學習，實現產業多樣化，恰恰是創新平臺組織最為重要的職能所在。羅馬尼亞通過創業發現進程確定創新政策優先事項的做法，從根本上改變了“挑選贏家”的產業政策制定文化，通過公私伙伴關系的創新發現和政策學習，查明區域潛力和發展需求，徹底改變了通過集中規劃方法確定產業發展的政策風格，使新的創新政策設計邏輯更加符合區域實際。當然，盡管羅馬尼亞的EDP實踐經驗極具啟發意義，但由于行政體制以及科技管理體制的差異性，并不完全適合我國的區域創新實踐，必須結合我國實際予以不斷探索。