日本在野黨智庫建設的探索及其經驗教訓
——以民主黨智庫建設為例

民主黨的智庫網絡構想及其實踐過程

日本民主黨的智庫建設與該黨的快速發展及其獲取政府權力可能性的增加密切相關。作為意欲取代自民黨上臺執政的第一在野黨，當政權輪替實現時，應該如何運行政府以及實施哪些有別于自民黨政府的政策成為其政權戰略必須回答的核心課題。從提高政策制定能力和儲備民主黨政府政策的角度出發，智庫被該黨視為“向政權擔當型政黨進化”可資利用的工具。

民主黨成為第一在野黨后很快認識到確保政策制定能力和儲備專業人才的重要性。1998年12月民主黨發表了題為“實現新政府”的研究報告。報告指出，從對英國和德國的考察收獲最大的共同教訓之一，就是所謂“有政權擔當能力”的政黨，不僅是指執掌政府權力的政黨或是企圖實現政權輪替改變政府的政黨，而是指政黨不僅要建立自己的政策生產機制，還要為管理內閣以及行政機構而建立發現并鍛煉人才的機制。民主黨認識到要成為執政黨，不僅要具備在選舉中戰勝執政黨的選舉能力，還要具備政策制定能力和儲備各種專業人才。

1999年3月發表的“智庫網絡構想”成為該黨智庫建設的基本指針，“智庫的網絡化即創建智庫網絡”成為該黨智庫建設的基本方向。民主黨要通過智庫網絡創建自己的政策體系、信息收集機制以及市民政策參與機制。“智庫網絡構想”指出，民主黨必須加緊建設作為“政權擔當政黨”的基礎設施。具體而言，“在加強政策調查會職能的同時，還要結合自由派學者、研究人員、研究機關、研究團體的智慧和研究成果，構建可以對抗自民黨和中央省廳行政官僚并具可行性的政策體系。同時，還要擁有能夠準確應對國內外形勢變化的獨自的信息收集能力，以及作為市民政黨建立準確且迅速地掌握國民政策需求并反饋給民主黨政策制定過程的‘市民政策參與機制’”。

民主黨智庫網絡的建設，經過1999年成立的“智庫網絡21研究所”和2000年成立的“智庫網絡中心21”的探索與實踐，于2005年建立正式冠以民主黨智庫之名的“公共政策平臺”。前兩者雖未冠以政黨智庫之名，但實質上發揮了智庫作用。尤其是“智庫網絡中心21”開展活動5年多，比公共政策平臺開展活動的時間還長。

民主黨的政策決定機制與智庫在政策制定過程中的定位

1998年新民主黨成立后，除民主黨代表大會和兩院議員大會等最高權力機關外，其他決策機關和執行機關經歷了不斷改革和完善的過程。伴隨1999年9月黨代表選舉，民主黨實施了以快速決策為目標的機構改革，其目的是將黨務和政務大致分為兩個部門來負責民主黨的日常管理，在明確責任制的基礎上靈活并迅速地處理相關問題。鳩山由紀夫就任民主黨代表后，設置“政務役員會”和“下屆內閣”兩個新機構。“政務役員會”和“下屆內閣”成為民主黨政策與國會對策等的決定機關，兩個機構的構成成員高度重合。民主黨的政策決定權集中于下屆內閣。下屆內閣會議決定的政策議案，也是政務役員會的結論并成為民主黨的最終共識。民主黨的基本路線和需要戰略判斷的重要議案由政務役員會決策。

民主黨內政策事務支持部門主要有兩個，分別是政策調查會和政策審議會。工作人員人數不多，政策事務支持力量有限。民主黨政策調查會在眾議院第一議員會館和參議院院內都設有辦公室，大約有20名工作人員。政策調查會的主要業務有日常部門會議的設定、管理，審查向國會提出的法律草案以及各政策課題的調查研究等。還參與民主黨所屬國會議員以該黨名義提出的有關議員立法的工作等。民主黨還在參議院設置了政策審議會。

民主黨在政策制定過程中能夠有效利用的公設立法輔助機關主要是國會，包括國會眾參兩院調查局（室），國立國會圖書館的調查及立法審查局，以及國會眾參兩院法制局。眾參兩院調查局（室）主要是對國會委員會和國會議員的立法工作提供專業的調查支持。國會圖書館調查及立法審查局與眾參兩院調查局（室）一樣，其核心功能也是為國會委員會和國會議員的立法工作提供調查支持。不同的是，關于國家重要政策課題及中長期政策課題，該局還進行自主調查研究。國會眾參兩院法制局與國會眾參兩院事務局級別相同，是專門輔助國會議員立法活動的國家機關，其主要職能是起草并審查國會議員委托的法律草案。

總之，上述立法輔助機關的主要職能是對已經或即將進入政策制定過程中的議案提供專業的調查和法律條文的起草、審查等支持，不能充分滿足民主黨要立足于中長期視野提出具有獨創性和可行性的政策需求。換言之，民主黨為上臺執政需要具有創造性的政策替代方案，可以提供這種政策支持的正是智庫。

民主黨智庫的研究活動及其成果

民主黨智庫公共政策平臺，從2005年11月成立到2009年停止活動、2010年1月被民主黨以“政策決定過程一元化”為由關閉，在4年多的活動期間主要開展了以下活動。（一）政策研究。政策研究涉及很多領域，不同的政策領域制定不同的研究項目。此外，還在2007年統一地方選舉為多個民主黨都道府縣聯合會制定“地方選舉公約”提供支持。（二）近現代史研究會。其前身是日本近現代史調查會，2006年4月該調查會被公共政策平臺接管并改稱為“近現代史研究會”。近現代史研究會的宗旨是“基于‘不學習歷史的人重復歷史’的教訓，要重新學習戰前日本政治如政黨政治的發展和挫折等，并將其經驗和教訓靈活運用于現代政治”。（三）編制政策數據庫、調研報告。這項研究主要面向民主黨所屬國會議員、國政選舉公認候選人、民主黨系統地方自治體議會議員，為他們提供“政策數據庫”以方便與選民交流或宣傳民主黨政策。此外，還撰寫“政策信息報告”和介紹地方議會改革等“調研報告”，開發支援民主黨所屬國會議員和民主黨系地方自治體議會議員立法活動的工具。（四）組織學習會、專題研討會等。以日常學習為主的各種形式的學習會、專題研討會等活動主要是公共政策平臺事務局主辦的。

從上述活動來看，公共政策平臺主要圍繞民主黨的政策主張來開展工作，以智庫名義推進的各種研究課題也是圍繞民主黨當下的政策需求來進行的。在公共政策平臺活動期間，政策研究領域并未取得產生重要影響、引發各界廣泛關注的研究成果，立足于中長期視角提供政策替代方案的政黨智庫建設的“初心”，被各種形式、各種細碎的座談會和學習會以及滿足民主黨當前的政策需求等淹沒，政黨智庫的本職功能被本末倒置。公共政策平臺實質上更接近兼有智庫性質的民主黨的研究部門。

民主黨智庫建設的經驗與教訓

本文以民主黨智庫對民主黨上臺執政發揮的作用為研究視角，總結民主黨智庫建設的經驗教訓，為政黨智庫的建設和發展提供可資借鑒的典型案例。

（一）建設智庫是意欲問鼎政權、政策資源不足的民主黨的正確選擇

從政策資源來看，長期執政的自民黨能夠有效地借用、利用被稱為日本最大智庫“霞關”（行政機構）的智能、信息和技術，作為在野黨的民主黨卻很難有效利用“霞關”。“行政機構是一個巨大的信息庫。它可以運用龐大的組織力、巨額資金、最新的信息機器、優秀的人才、專門的信息技術和精密的信息網收集、調查和研究信息”。關于行政官僚如何差異化對待在野黨與執政黨，日本學者村松岐夫的證言可見一斑，“官僚要事先研究國會各個政黨的綱領。當然，并不是所有政黨的政策計劃都要細心研究。一位官僚以新自由俱樂部為例予以說明，新自由俱樂部第1次進入國會時，他僅僅認真研究過該黨寫在一張紙上的政策綱領。在與自民黨的關系上，幾乎對于所有的問題，行政官僚都要與自民黨政務調查會各部會認真地進行事前協商是眾所周知的事實”。概言之，對政權追求型和資源制約型的民主黨來說，借用、利用“智庫網絡”來創造性地確保政策制定功能是一個正確的選擇。

（二）政黨智庫必須堅持其為黨派利益服務的政治性

從智庫的法人性質、經費來源、人事安排，以及研究方向的確定、政策課題和合作智庫的選擇等來看，民主黨智庫具有為其黨派利益服務的政治性。

政黨智庫，尤其是在野黨智庫的政治性與智庫的獨立性可以兼容。智庫主張政治中立，卻往往并不隱瞞自己的意識形態立場和倡導某些思想主張。“智庫不僅是研究機構，還是在社會中開展與政策相關活動的組織。從這個意義上講，它是一個有自己使命、致力于實現其所信奉的政治價值觀和理念的組織。智庫即使有獨立性，也不能成為一個中立的組織。制定政策是一項不立足于特定政治價值觀就無法完成的工作”。此外，智庫的思想獨立性容易受到權力的影響，“同決策者和掌權者進行接觸的動機也會對智庫的思想獨立性以及智庫分析家與建議對象之間的關系產生潛在的影響”。另一方面，智庫的獨立性，尤其是政策信息的獨立性很重要。“智庫本來的作用是改變社會并創造新的政策替代方案。可以說是實現社會變革的一個象征性的工具。在這個意義上說，在與其他特定組織和部門，特別是參與政策制定的組織等建立關系的同時，能夠生成獨自的政策信息非常重要。從這個角度來看，‘獨立性’非常重要”。政黨是連接公民和議會、議會和權力的不可缺少的橋梁。“在權力—議會一級，人們期待政黨發揮創造價值的功能（掌握政權功能）和表達、登記對抗價值的功能（批判權力的功能）。前者是適應‘大眾的挑剔’而選擇和實現建設性政策的功能，這種‘大眾的挑剔’通過選舉、大眾傳播、利益集團以及忠告者的勸告來表達。后者是積極地向公民提示建設性的替代方案（政策替代方案和領導人替代方案）和逼近政權的功能，主要是人們期待在野黨發揮的作用。”因此，在野黨向公民提供政策替代方案的功能與智庫創造新的政策替代方案的作用可以兼容。

（三）除政策支持外，智庫還發揮了補充民主黨權力資源不足的作用

作為在野黨，民主黨問鼎政權的權力資源有限。“政黨為了獲得和維持權力所能運用的資源叫作政黨的權力資源。在公民—選舉—議會—政權的各層次，如果權力資源不充足，則很難貫徹有效的戰略。不存在讓所有的人都平等地具有接近權力的可能性的政治系統。正如 D·特魯曼指出的那樣，參加政治過程的人們，其所擁有的政治資源各不相同。政黨也是同樣。有時由于某政黨及其黨員比其他政黨及其黨員有更豐富的政治資源。所以就有更大‘接近權力的可能性’”。民主黨智庫的各種活動，除滿足該黨當下政策需求外，還以新的方式發揮了補充民主黨權力資源不足的作用。

為民主黨政策信息的收集和積累提供新工具和新路徑。在“信息就是力量”的時代，信息資源具有重要作用。政策信息是開展各種政策研究活動的基礎。“智庫可以成為進行政策研究、提出政策替代方案以及積累政策信息和經驗的工具。這一工具還可以改變未來政策辯論的方式。第一線有很多實用數據、信息和案例。但是，只有在基于專業知識進行分析和研究之后，才能將其作為政策信息進行積累。在這個意義上，智庫開展這項工作并將其用于實際的政策制定是重要的”。因此，信息公開很重要，研究人員通過個人網絡獲得各種政策信息也很重要。從這個角度來看，來自智庫的“除霞關以外的政策信息收集活動”，對民主黨具有重要意義。

為民主黨政策的宣傳和推介提供新路徑。“在不存在政權輪替的政黨系統，政權信息的滲透力非常強。這是由于宣傳媒介也一味效仿執政黨的行動的緣故。另一方面，為在野黨提供信息的機會肯定很少。而且，在野黨要邊批評現政權、邊向公民展示未來政權的情況，展開雙重活動”。智庫頻繁地舉辦各種形式、各種規模的學習會、專題討論會等活動，大量散發政策說明書，擴大活動范圍，宣傳民主黨當前正著手研究的政策課題和接下來要研究的政策課題，引起人們對民主黨關心的政策課題的關注和討論，為民主黨政策的宣傳和推介提供了新的路徑。

為民主黨提供聚集和發現人才的新渠道。“政治資源中最重要的資源是人和錢，即‘人才資源’和‘財富及其他經濟資源’。因為人、錢和權力向‘人才資源’及‘財政資源’豐富的組織自然地集中過來的傾向非常強”。公共政策平臺組織的各種活動，還具有為民主黨提供聚集和發現人才的功能。尤其是智庫事務局主辦的午餐學習會提供了一個可以與一般公眾和參與政策制定的政策界人士一起學習的“平臺”。“對參加活動的專家、學者、實際業務工作者以及政策研究者來說，能夠以新的形式參與在野黨的政策制定過程；對民主黨來說，可以通過新的渠道與專家、政策研究人員等建立聯系”。政黨需要各種人才，僅從政策人才角度來看，政策調查會和國會常務委員會可以鍛煉并逐漸增加國會議員的政策能力，行政官僚進入政界成為政治家是一種更直接而有效的方法。“2000年以后，民主黨眾議員大約有一成左右為官僚出身者，盡管實際人數并不多，如2009年有34人。但是，與中選舉區制下的在野黨相比，情況已經有很大改善”。這是因為，“從1947年到1979年間中央省廳官僚（課長以上）出身的國會議員有175人。屬于第一在野黨社會黨的大約30年間僅有8人（4.6%）”。智庫作為聚集和發現人才的新渠道對民主黨所具有的意義可見一斑。

（四）政黨智庫的興衰更容易被政黨領袖的政治理念所左右

與其他類型智庫一樣，資金和人才同樣是制約政黨智庫發展的重要因素。

與其他類型智庫不同的是，政黨智庫的發展更容易被政治因素，尤其是容易被政黨領袖的政治理念所左右。政黨領袖對政黨的政策能力和智庫重要性的認識因人而異。2006年就任民主黨代表的小澤高度重視選舉，將政黨資金優先分配給選舉活動，導致公共政策平臺被迫大幅減少活動。參與民主黨智庫建設、曾任民主黨政府文部科學副大臣的鈴木寬，在總結民主黨智庫建設經驗教訓時指出：“在仙谷由人擔任政調會長時期，民主黨執行部也認為政黨智庫是絕對必須的，公共政策平臺進行了很多討論并認真地積累了政權公約。然而，小澤就任干事長后，公共政策平臺就被他摧毀了，因為，小澤認為‘建智庫也不能贏選舉’。小澤所說的一半正確、一半不正確，這是日本的現狀。當我第一次被提名為民主黨公認候選人時，就被忠告過‘搞教育不會帶來選票’。但是，作為一名政治家在教育領域拼命工作12年。借助非營利組織以及在教育基層活動的律師等各界人士的知識，開放性地制定政策并一直致力于教育改革。但是，在12年后還是輸掉了選舉。換句話說，政治和選舉不能分開。這是事實。結果，很多政治家更多地關注選舉而不是政策。媒體在選舉中起著重要作用。因此，除非聯系政治家和選民之間的媒體發生變化，否則，我認為像智庫這樣的政策研究難以壯大。”