我國公共衛生法治的理論坐標與制度構建

早在古羅馬時代，人類就有了值得稱贊的公共衛生（public health）法治實踐。1848年英國就制定了第一部現代意義上的公共衛生法典，這標志著公共衛生法開始邁入“法典化時代”。但公共衛生法學者認為其“邊界模糊，內容也同其他法律與衛生的交叉研究相互重疊”，而我國公共衛生法的研究則更是面臨重重困境，公共衛生法學尚未進入主流法學學科體系，并“長期在醫學和法學領域內處于雙重邊緣化境地”，雖有公共衛生法的提法而尚未有任何系統的教材和完整的理論。

公共衛生法治的動態理論坐標：演進模式與調整領域

公共衛生法的起源非常古老，這是因為傳染病一直伴隨著人類的發展并影響著人類的進化。從歷史來看，傳統公共衛生法主要聚焦于傳染病的防治。直到工業革命時期，人類生存環境發生急劇變化，疾病成因更加復雜，且受益于近代科學尤其是醫學和統計學等學科的興起，人們對疾病原因的認識不斷深化，公共衛生的內容亦不斷豐富，開始從傳染病的被動防御轉向疾病預防和環境改善。19世紀以降，近現代公共衛生實踐又一次開始轉型，現代公共衛生的規律和模式特征不斷凸顯，而公共衛生法同樣因為公共衛生理念和行動模式的變遷而日益豐富，呈現出獨特的變遷形態。

公共衛生學界將19世紀以后的近現代公共衛生模式發展史劃分為四個階段，每個階段都根據人們對健康決定因素的不同理解和認識而被概括出不同的公共衛生理論范式，分別為瘴氣模式（the Miasma Model）、病原模式（the Agent Model）、行為模式（the Behavioral Model）、生態模式（the Ecological Model）。這四種模式代表了四種對疾病和公共健康問題及其法律調整方式的不同認識。

在模式變遷的背后，是公共衛生科學的不斷進步和豐富，也代表了人類在疾病的產生、傳播、防控以及影響因素等方面的認知不斷深化。公共衛生法超越了傳染病等突發公共衛生事件的防控而邁向了常規公共衛生習慣/行為的規制和治理。這種變化也同時帶來了國家公共衛生權力的擴張，國家權力介入的范圍、程度和方式都發生了質的轉變，公共衛生法的范式也隨之發生了急劇變化，包括其調整范圍、調整方式、法律規范的性質類型等。

總體來看，公共衛生法的適用范圍和規制議題呈現出擴張和豐富的趨勢。一方面，現代公共衛生法不僅僅是瘟疫等傳染病的防控規范，而且進一步縱深地擴張到調整包括恐怖襲擊、核武器、生物恐怖主義、戰爭等在內的由現代政治和科技發展所引起的所有突發公眾健康安全問題，調整對象以及相應的手段亦豐富多元。這一類型的公共衛生法常涉及緊急狀態的處理，因而可將這些內容概括為緊急公共衛生法治，即對適用于突發公共衛生事件的緊急權力運作和法治實踐狀態的一種描述。緊急公共衛生事件既包括傳染病爆發導致大規模流行的情況，也包括因自然災害、戰爭、恐怖襲擊等引起的突發公共衛生事件。這些突發災難會破壞公共衛生基礎設施，影響人群的生活條件，從而導致重大的人口健康問題。緊急公共衛生法治狀態的權力運作遵守緊急法律或非常法律的制度邏輯，往往脫離明確細致的法律規范，以改變常規體制、懸置法律執行、中止某些權利保障等。

另一方面，現代公共衛生法的調整議題也由政府緊急權力的行使擴張到針對個體行為和健康意識引導的健康教育和針對影響健康的社會因素控制所展開的健康促進兩個方面。這一類型的公共衛生法可被概括為常規公共衛生法治，即隨著新公共衛生運動興起而出現的調整健康環境因素和個人健康行為的法律體系及其運作狀態。隨著慢性疾病超過突發公共衛生事件而成為影響人口健康的主要因素，以及公眾健康建立在個體健康總和之上的理念轉變，常規公共衛生法治不但迅速興起，還成為了現代公共衛生法治的主要內容。誠如前述，常規公共衛生法治因其背后的生成邏輯契合了法律以個體主義為底色的機理，使得公共衛生法成為日常法律體系中的重要組成部分，承擔著日常公共健康促進和健康教育的重要職責。

公共衛生法治的靜態理論坐標：價值追求與調整方式

公共衛生的字面含義其實就是大眾健康或者公眾健康，其包含了健康的內在價值目標和公眾或人群的主體維度。法律介入公眾主體的健康價值維護，便生成公共衛生法的基本邏輯。公共衛生法治的基本運行機制和核心法理可提煉為以下三個價值命題：

1.健康何以重要

健康之所以重要，一般認為存在兩個相互關聯的理論來支持：人體機能理論和民主理論。前者主張健康是個人獲得幸福以及行使政治權利的基礎。后者則認為，政府的首要職責是實現公眾健康、安全與福祉。健康對確保每個人擁有充分的民主機會至關重要，健康的身心構成參與資源分配的基礎條件和普遍性要求。總之，健康作為一種人或群體的適應能力，對個人、群體和國家來說都具有內在的規范價值和工具性價值。

2.健康何以成為公共問題

健康成為公共問題意味著國家對超越個體的群體健康需要承擔保障義務。這個問題從義務和權益兩個角度描述了公共健康本身的重要性，化繁就簡，其背后隱含的價值邏輯則是：為何公眾的健康對政治過程而言是一種“共同善”？在現代民主國家和多元復雜的社會里，劃定什么利益是一種共同善是復雜問題，劃分的過程以及分歧構成現代民主參與和公眾辯論的核心。但毫無疑問，公共衛生是公共利益的重要組成部分。因此，從規范性的角度而言，公共健康具有特殊的道德正當性，這種正當性可以說是不證自明的。“公眾的健康是一種共有的價值觀。不僅每個人都對保持健康感興趣，而且我們所有人都對擁有一個健康的人口（population）感興趣……我們可能對促進公眾健康的最佳方式以及如何權衡個人自由與整體福利存在分歧。但減少疾病、拯救生命和促進健康是共同的價值觀，是共同利益的一部分。”

3.法律何以成為有效的工具

隨著社會的演進及法治與治理水平的提升，法律之于保障公眾健康的作用在廣度和深度上都朝著互相影響甚至相互塑造的方向發展。首先，公共衛生法不僅僅是一套復雜的技術規則，更是一種組織化的“可行能力”范疇，它標示著那些用于確保公眾享有健康生活環境的權力和責任。因此，法律本身構成公共衛生的重要手段。其次，法律本身也是公眾健康的社會影響因素之一。法律對公眾健康的影響，既可能是積極的，也可能是消極的。法律與公共衛生的雙向互契關系，也為公共衛生法律體系建設提出了更嚴格、更高標準的形式法治要求，這意味著它將面臨著更加復雜的合法性和正當性的審視。

根據高斯汀教授的觀點，公共衛生法的調整與規制手段主要包括：（1）稅收；（2）改變信息環境；（3）設計和改變物理環境；（4）通過處理社會經濟差異來干預經濟制度；（5）直接規制個人、企業和商業活動；（6）通過侵權制度進行間接規制。

總之，公共衛生法是規范國家公共衛生權力行使的規制法，也是保障公眾健康利益和個人自由權利的保障法，權力的行使規則和權利的保障規則構成公共衛生法理論與實踐的兩大主題。公共衛生被界定為國家的義務，這就意味著需要賦予國家廣泛地干預公共衛生的權力，而國家權力的強大又會天然地構成對個人權利的侵蝕或者威脅，這兩者之間的張力伴隨公共衛生法治的始終。如何合理地在權力與權利之間進行平衡，構成了公共衛生法的永恒主題。

我國公共衛生法治體系建構的制度資源

改革開放以來，一個初步的公共衛生法治體系逐漸形成，立法、執法、司法和守法各環節有序鋪開。

（一）我國公共衛生法治體系建構的規范資源

第一，我國公共衛生法的憲法基礎。我國憲法明確規定了保護公共衛生的基礎價值。首先，《憲法》第21條規定了國家發展醫療衛生事業和體育事業的國家政策目標。其次，衛生管理一直是《憲法》中各級政府的法定職能之一，而公共衛生管理職權當然地構成這些衛生職能的重要內容。最后，公民個人的憲法基本權利尤其是公民健康權和人權保障兜底條款亦構成公共衛生法中有關權利保障的憲法基礎，為公民依法獲得社會醫療保險和醫療救助等公共健康權益提供憲法支持。

第二，緊急公共衛生法律體系。在我國緊急公共衛生法律體系中，以傳染病防治法為起點，包括多部預防突發公共衛生事件以及與之密切相關的（如原因控制、秩序維護、結果防控等）法律規范體系逐漸形成。

第三，常規公共衛生法律體系。常規公共衛生法是根據現代公共衛生理念所建立起來的，旨在針對慢性疾病、健康促進、健康影響因素等方面實施法律控制的法律。

我國公共衛生法律體系也存在一定的不足。其一，公共衛生法律規范缺乏完備性。其二，公共衛生法律規范缺乏自洽性。其三，公共衛生法律規范缺乏融貫性。

（二）我國公共衛生法治體系建構的執法資源

目前，我國公共衛生執法能夠在橫縱兩個維度上為公共衛生法治體系的建構提供制度支持。從橫向上看，行政執法部門于基本公共衛生服務、傳染病防治、食品藥品監督、煙草控制等諸多方面發揮主體作用，并形成了由不同政府職能部門分別執法的“分權模式”。從縱向上看，以國家衛健委的公共衛生執法內容為例，形成了以國家衛健委為頂點、各級衛健委按地域與科層分工的機制。但由于規范供給的不足，各級公共衛生執法主體履職失序的問題也時有發生。

（三）我國公共衛生法治體系建構的司法資源

一直以來，最高人民法院和最高人民檢察院多是通過公布貫徹“保護公眾健康”價值的抽象司法文件來宣示司法對公共衛生治理事業的參與。從目前的司法實踐來看，司法機關在常規公共衛生法治中的存在感較弱，多借由后一種方式介入緊急公共衛生法治，司法參與公共衛生的制度路徑有待拓展。另外一層隱憂在于，司法機關積極為疫情防控保駕護航，確保公共衛生法治秩序的高效運作，本是法治權威彰顯的內在要求，但若司法，尤其是地方各級司法機關，過于主動和積極地介入，甚至可能超出“能動司法”的最低容忍限度，這會給罪刑法定原則帶來一定的威脅，發生冤假錯案的可能性也會增大。

（四）我國公共衛生法治體系建構的守法資源

作為公共衛生法治體系建構資源的公共衛生守法機制，既期待個人守法自覺，又關注集體守法行動的生成及其隱含的內部自治，因而呈現出更多制度性的面向。現代公共衛生理念認為，個人健康習慣與自我健康保護意識對于公共衛生健康狀態的保育具有基礎性作用，公共衛生守法機制的核心作用邏輯便是確立此二者的變量調節地位，其最為主要的兩種制度化作業——愛國衛生運動與健康教育——也主要發力于此。

完善我國公共衛生法治體系的制度進路

（一）以法典化方式推進公共衛生法律規范體系建設

我國公共衛生法律規范的建構需從兩個方面努力：一是為捋順權力的行使規則、完善權利的保障規則并實現兩者之間的平衡而需要對現有公共衛生法律規范體系進行清理和完善；二是隨著現代公共衛生法治理念的普及、公共衛生事業的發展進步，公共衛生法的調整范圍也需要被適當擴張。為此，一種法典化的思路是必要的，即通過規劃制定中華人民共和國公共衛生法典的方式實現我國公共衛生法律規范體系的現代化。

（二）建構“將健康融入所有政策”的公共衛生行政執法機制

習近平總書記在2016年召開的全國衛生與健康大會上提出實施“將健康融入所有政策”機制。“健康中國2030規劃綱要”對這一政策作出了詳細規劃，指出要“加強各部門各行業的溝通協作，形成促進健康的合力。全面建立健康影響評價評估制度，系統評估各項經濟社會發展規劃和政策、重大工程項目對健康的影響，健全監督機制。暢通公眾參與渠道，加強社會監督”。職權職責認知不清、執法權力行使不當的問題是落實“將健康融入所有政策”的障礙，反過來，“將健康融入所有政策”又是解決這兩個問題的核心途徑。

（三）強化司法保障體系的裁判功能

在公共衛生法治保障體系的效力網絡之下，基于個體請求的自下而上的救濟模式尚待加強，即還應合理地賦予公共衛生權益主體基于法定事由、通過訴訟方式保障己身權利的權利，從而強化司法最基礎也是最本質的裁判功能。更要著力通過將集體健康保護理念常態化、常規化地融入具體案件的方式，實現公共衛生法治的價值目標。在此基礎上，再由最高司法機關通過案例指導制度等方式來發揮司法的政策形成功能。由此方可實現司法在常規和緊急兩個治理場域，利用案件裁判、法政互嵌兩種治理工具，發揮司法機關參與公共健康治理效能的互補與衡平，體現中國特色社會主義司法制度的優勢。

（四）以健康促進機制強化公共衛生守法體制

起源于健康教育的“健康促進”（health promotion）運動能夠有效解決末端健康問題、增進公民個人健康意識，是強化公共衛生守法體制的優選路徑。

一方面，厘定健康促進機制強化公共衛生守法體制的口徑。另一方面，以健康文化為中介實現健康促進與健康守法間的順暢轉化。通過培育一種顯在于公共衛生守法者生活、工作和學習中的健康文化，積極促進、實現“健康生活”，反哺公共衛生守法體制。只有當健康促進平衡了個人健康行為選擇與健康環境創設間的緊張關系，“更健康”的選擇才可能成為“更容易”的選擇，“健康”才有可能嵌入公共衛生守法者的理性選擇圖式中，成為公民自主踐行公共衛生規范性要求的核心行動理由。

結語

從現代公共衛生法治及其理論的內在需求看，我國公共衛生法亟待完成從“突發防控”向“常規建設”的范式轉型，即朝著“建設平戰結合的重大疫情防控救治體系”的方向邁進。作為現代國家法治體系有機組成部分的常規公共衛生法治，應當成為我國公共衛生法治的“回歸線”與“恒常量”，更應當成為“健康中國”戰略的規范基座與施力支點。只有當我國公共衛生法治在規范供給、行政執法、司法介入、守法體制等方面基本完備且運行通暢，其規范目的方可真正實現，其價值依系方可真正凸顯，未來狀態空間中的公共衛生法治體系、公共衛生法治保障體系才能在科學化、現代化的道路上越走越遠。