職業(yè)化：半正式行政人員治理體系的重塑
——基于城管部門調(diào)研

魏程琳

一、文獻回顧與問題的提出

自隋唐時期官吏分流以來，中國政府內(nèi)就一直存在大量半正式行政人員，這些人在古代被稱為胥吏，現(xiàn)在則被稱為編外人員、協(xié)管員、輔警、合同工或臨時工等，如何有效控制半正式行政人員是政府系統(tǒng)內(nèi)部治理長期面臨的一道難題。

瞿同祖曾在《清代地方政府》中辟專章論述清代州縣政府中胥吏群體的角色、功能及弊病，他指出清代地方政府中的皂隸、捕快、禁卒等半正式人員在法律上被列為“賤民”，其地位相當于妓女、戲子和奴婢，盡管身份為士紳不齒，但依然有人愿意充當衙役，其中多數(shù)人家貧無業(yè)來此謀職糊口①瞿同祖：《清代地方政府》，第271頁，北京：法律出版社,2003。。繆全吉指出，秦漢時期，官吏相通（或儒吏合流）；魏晉隋唐時期，官吏逐漸分流；隋唐至明清時期，吏役合流并自成一體。②繆全吉：《明代胥吏》，臺北：嘉新水泥公司文化基金會研究論文第一四八種，1969。轉引自周雪光：《從“官吏分途”到“層級分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度》，《社會》2016年第1期。半正式行政人員是指，在政府部門或機構任職，輔助性地行使管理職權但設有正式行政編制和身份的合同工、臨時工、城管部門的協(xié)管員、公安部門的輔警、街鎮(zhèn)政府聘用的網(wǎng)格信息員等都屬于半正式行政人員。“官吏分途”③周雪光：《從“官吏分途”到“層級分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度》，《社會》2016年第1期。的二元結構是中華帝國官僚體制的一個突出特征，官與吏在同一官僚機構并存共生，有著上下級關系，但同時又是互為隔絕的群體，兩者有著截然不同的職業(yè)生涯。……