新常態(tài)下做好政府投資項目審計的策略探討

鄭英華

摘要：隨著國家對PPP項目的日漸收緊及EPC+F項目建設(shè)的愈發(fā)推行，作為政府投資監(jiān)管體系中重要組成部分的審計部門，在提高財政資金的使用效能上發(fā)揮著重要的作用。針對關(guān)系到國計民生的政府投資項目審計監(jiān)管不嚴(yán)、職能交叉及審計經(jīng)費投入不足等現(xiàn)狀，如何全方位、多角度延伸和深化審計的監(jiān)督職能，提升政府投資項目的審計質(zhì)量成為新常態(tài)下需要重點關(guān)注的問題。基于此，文章針對當(dāng)前政府投資項目審計的普遍短板提出了具體的改進策略，以期能為從事政府投資項目審計的同業(yè)人員提供些許參考與幫助。

關(guān)鍵詞：政府投資項目;審計監(jiān)督;改進策略

長期以來，政府投資項目在改善民生以及推動社會經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，加之當(dāng)前新基建等項目的快速上馬，政府投資規(guī)模愈發(fā)增大，對社會經(jīng)濟發(fā)展的助推作用也日益明顯。然而，經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)政府投資項目在初期決策、組織管理及實施等方面還不同程度地存在些許不足，影響了政府財政資金的使用效能。

一、政府投資項目審計的普遍短板

（一）跟蹤審計缺位

強化政府投資項目的審計是保障各項民生工程及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)監(jiān)督的根本，在審計中發(fā)揮跟蹤審計的職能作用對政府投資項目的監(jiān)管具有重要的現(xiàn)實意義。然而，目前在政府投資項目的跟蹤審計中尚存在針對性不強及缺位的現(xiàn)象，針對重大政策的跟蹤審計普遍存在切入點缺位的情形。另外，在政府投資項目各實施階段中，項目的投資決策階段占據(jù)工程造價的比重較大，有的項目甚至高達80%左右。而當(dāng)前跟蹤審計普遍在工程項目建設(shè)開工之后方才介入，導(dǎo)致項目前期建設(shè)存在的問題難以及時解決。同時，部分項目對跟蹤審計組過于依賴，也導(dǎo)致審計組的職責(zé)易于出現(xiàn)混淆不清，出現(xiàn)審計與監(jiān)管錯亂的現(xiàn)象，這也在一定程度上降低了審計的獨立性，加劇了政府投資項目審計的風(fēng)險。

（二）審計職能不清

當(dāng)前，地方審計部門與財政部門都是地方政府投資項目審計的參與方，因二者所屬主管部門及在工作與合作方面存在差異，在對政府投資項目審計主體的界定及對審計職能的運行方面偶有推諉扯皮的現(xiàn)象，對權(quán)利的行使也存在溝通與協(xié)調(diào)不暢。加之，二者存在職能與權(quán)力交叉的現(xiàn)象，也易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清及監(jiān)督不力，甚至?xí)斐蓪徲嬇c監(jiān)督成本的增加。另外，因政府投資項目審計對被審計單位來說多屬于二次審計，權(quán)責(zé)的不明晰也會給建設(shè)單位和施工單位帶來人財物的負擔(dān)，易于出現(xiàn)審計單位與被審計單位因?qū)徲嫵霈F(xiàn)工作矛盾，導(dǎo)致政府投資項目審計的職能不能有效發(fā)揮。

（三）審計經(jīng)費不足

在對政府投資項目的審計中，不少地方政府審計部門財政資金不足，存在自行承擔(dān)審計各項支出。加之，政府通過“政府購買社會服務(wù)”的方式依靠社會第三方審計機構(gòu)進行項目審計，通過購買服務(wù)的方式分攤部分審計經(jīng)費，導(dǎo)致原預(yù)算審計經(jīng)費壓力較大。審計經(jīng)費的不足在一定程度上束縛了政府投資項目審計工作的開展，導(dǎo)致審計工作的細致性及質(zhì)量存在瑕疵。同時，由于不少地方政府財政資金多集中于政績工程等因素，也極易導(dǎo)致審計部門經(jīng)費較為緊張。在新常態(tài)下不少地方經(jīng)濟在“六穩(wěn)六保”的驅(qū)動下仍增長乏力，從而導(dǎo)致地方政府對審計項目經(jīng)費的投入傾斜度存在不足的情形。

（四）審計監(jiān)管不強

目前，不少地方政府機構(gòu)為了解決地方政府資金短缺難題，對于推出的新基建項目多采用BT、BOT、PPP或者EPC+F模式，采用以上模式不僅能夠吸收和利用社會閑散資金，也提升了政府投資項目的建設(shè)質(zhì)量，但是卻給項目的審計監(jiān)管帶來一定難題。以BT或者BOT模式為例，建設(shè)單位通過項目招標(biāo)的方式選擇有一定經(jīng)濟實力的投資人，然后由投資人負責(zé)項目的投融資及項目建設(shè)，待工程項目完工后方交回建設(shè)單位或業(yè)主，此時主要通過分期付款的方式進行回購。上述項目建設(shè)因存在多層次分包等現(xiàn)象，加劇了政府投資項目審計的難度，也導(dǎo)致了審計程序較為復(fù)雜，使政府投資項目的審計監(jiān)管職能難以有效發(fā)揮。

二、政府投資項目審計的改進策略

針對政府投資項目存在的上述審計問題，通過審計職能的充分發(fā)揮，強化審計的監(jiān)督作用，有針對性地進行全面審計，突出重點，并推進政府投資審計工作的規(guī)范化與法制化，成為提升審計質(zhì)量的關(guān)鍵抓手。

（一）適應(yīng)新常態(tài)，轉(zhuǎn)變項目審計理念

新形勢下，各級審計部門及審計從業(yè)人員要積極適應(yīng)新常態(tài)，找準(zhǔn)審計監(jiān)督與促進經(jīng)濟發(fā)展的契合點，發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)功能”。針對政府投資項目審計難題，審計部門及審計人員須積極轉(zhuǎn)變審計觀念，并從竣工結(jié)算審計的思維進行轉(zhuǎn)變，注重對政府投資項目審計的全過程監(jiān)督與管理。政府投資項目審計工作是提升財政資金使用效能的根本，在新常態(tài)下對投資項目的審計要以監(jiān)督和制約為主要抓手，重點突出以服務(wù)為理念，不斷強化投資項目的審計工作質(zhì)量。

一是突出為政府投資決策提供服務(wù)。為政府投資提供決策依據(jù)信息是政府投資項目審計的職能之一，通過為政府投資提供科學(xué)決策、促進投資效益及控制投資規(guī)模是審計服務(wù)職能的體現(xiàn)。通過對投資項目審計掌握的數(shù)據(jù)信息，并對相關(guān)問題進行分析及反饋，為政府投資提供實踐及經(jīng)驗借鑒，也是審計部門以服務(wù)為工作理念的宗旨。同時，通過審計為政府投資提供服務(wù)，有效規(guī)避注重短期投資的弊端，使財政資金發(fā)揮社會效益。并及時通過投資行為的跟蹤審計，將投資項目的信息及時反饋給政府，幫助政府把控正確的投資渠道及資金投向，提高政府財政資金的使用效能。

二是突出為規(guī)范建筑市場服務(wù)。進行政府投資項目審計要重點關(guān)注建筑市場存在的突出問題，針對建筑市場招投標(biāo)程序不規(guī)范、施工項目頻發(fā)變更及監(jiān)理單位履職不到位等問題，在進行投資項目審計時要以規(guī)范化為根本，針對建筑市場的薄弱環(huán)節(jié)，以項目審計為依托，對施工項目運營進行監(jiān)督，針對不足提出整改意見。如針對地方政府為打造政績工程，要在科學(xué)審計的基礎(chǔ)上對項目決策、資金使用、工程施工質(zhì)量及管理不合規(guī)之處進行審計披露，嚴(yán)肅審計項目的違規(guī)行為，確保政府投資項目廉潔高效。