完善政府協商程序的路徑探討*

湖南大學公共管理學院 張詩航

一、完善政府協商程序的路徑選擇

（一）樹立政府協商的程序正義理念

意識是行動的先導，有了意識的引導才有后續的行動。完善政府協商程序首先要使參與協商的各方樹立程序正義理念。

政府是政府協商程序的主導者，因此首先要加強政府對協商程序的重視，使其認識到程序正義的價值，增強對政府協商的程序化規劃意識[3]。程序正義和實體正義相輔相成。一旦程序缺失，實體正義也不復存在。政府協商必須嚴格按照法定程序進行，不能出于個人利益而改動協商程序。隨著我國民主法制化的發展，公民的民主意識也在不斷增強。完善政府協商程序有賴于每一位公民形成良好的程序意識。公民在參與政府協商活動時，自覺按照既定的程序辦事，養成按程序辦事的良好政治素養。政府可以利用媒體廣泛宣傳協商程序的重要意義，積極普及協商程序知識，認真宣傳程序正義理念的價值，在全社會形成重視程序的行政文化氛圍。

（二）設計、完善、創新政府協商民主的程序方案

目前我國政府協商中缺少細化的程序設計，大大影響了程序方案的供給能力。程序的生命在于具體的操作，政府協商的順利進行離不開一套制度化、規范化的協商程序，因此政府協商程序的建設應按照“科學合理、規范有序、簡便易行、民主集中”的要求，設計出具體有效的操作方法和步驟。

1.一般意義上的政府協商程序的設計

根據《意見》中提出民主協商的基本程序，即制訂協商計劃、明確協商議題和內容、確定協商人員、開展協商活動、注重協商成果運用反饋。筆者認為可將一般意義上的政府協商程序劃分成三個階段：協商程序的啟動階段、協商程序的開展階段以及協商程序終結階段。（見圖1）

圖1 政府協商程序圖

（1）協商程序的啟動環節

在行政主導環境下，是否啟動政府協商程序主要由政府做出決定。按照規定，政府部門在進行重大決策的準備、商議、實施和反饋階段都應與民眾進行協商溝通。政府協商議題一般由政府提出和確定，其他黨派、政協也可主動提出協商議題，并且隨著社會經濟的發展，公民的政治意識逐漸蘇醒，公民渴望介入政治過程來表達自己的利益訴求。社會動議機制的建立使得公眾在察覺到急需解決的重大社會問題后，可以通過合法渠道主動向政府及相關部門提出政策建議或提出協商要求。例如，2015年深圳市政府就該市網約車問題開展的協商，就是由深圳市委聯合市人大代表、政協委員以及出租車行業代表、網約車代表共同提出的。

確定協商會議的召開時間和地點。政府信息公開制度是政府協商程序運行的基礎，開展政府協商活動必須保證協商程序的公開透明。政府應將協商的有關信息在政府協商開始之前公開告知民眾，信息包括協商議題及相關背景信息、協商時間、協商地點等。

成立協商委員會，確定協商會議與會者。協商委員會是協商程序的組織者，由行業協會代表、公益團體成員、學者專家組成，協商委員會需要保持中立立場。在協商委員會的協助下，政府確定參與協商會議的協商代表。協商人員的遴選也必須符合程序要求。為了使協商理性且有效率，協商人員必須是協商議題的利益相關者，且應具有一定的知識水平和話語表達能力，能夠在陳述環節表達自己的觀點。選擇標準需兼顧規范性和靈活性。

（2）協商程序開展環節

隨著人們對民主的重視，各地因地制宜開展了不同的協商實踐。例如早期的浙江溫嶺的“民主懇談會”、云南鹽津的“參與式預算”、南京的“市民論壇”。但過去的政府協商更多的關注協商結果，而忽視其程序設置。政府協商作為我國社會主義協商民主的重要組成，完善其程序設置不僅可以提高協商效率，還能推進協商的民主化。

政府常利用聽證會、民主懇談會等形式使公民參與政府協商，然而目前以聽證會為主要形式的政府協商所出現的“聽而不決”“聽而不表”現象，是政府協商的普遍問題。聽證會只能實現公民的政治參與，忽視了公民政治偏好的轉換。只聽不證的聽證會只是公民的消極回應，缺乏主動性。如何實現從聽證到協商的轉變？關鍵在于政府協商程序的完善。

首先，協商程序賦予公民一定的程序性權利，即保障了公民與政府溝通過程中表達合理訴求、維護合法權益的權力。政府協商程序應致力于通過公民與政府之間的良性互動，經由協商程序轉變各方偏好，進而形成理性認知。因此政府協商程序除了保障公民辯護性權利外，還提供了平等的對話環境，使協商代表基于公共理性進行充分自由的陳述、辯論，最終達成共識。

（3）協商程序終結環節

政府協商終結階段著重協商結果的運用和反饋。只有將協商結果轉換成為政府解決社會問題的行動，政府協商才是有效的。由于政府擁有行政主導權和最終的行政決策權，即使開展了政府協商，政府也有可能棄協商意見于不顧。以2015年鄭州市召開市區集中供水價格聽證會為例，在就水價協商過程中，與會代表對政府提出的兩套價格方案表達了自己的想法，并在會上達成共識。但是最終確定的水價并沒有參考此次聽證會協商的結果，政府在聽證會結束后自行制定了新的供水價格，這一行為導致政府協商成為“走形式”，政府的公信力嚴重受損。

政府協商程序的終結階段也是下一輪政府協商程序的開端。政府協商程序不是單程線性的。政府協商針對的是社會經濟的重大問題或是涉及重大利益的社會問題，一般較為復雜，牽涉的利益方也較多，僅通過一次協商會議難以解決全部問題。因此政府協商程序是反復的、循環的，上一次協商會議已經達成的共識可納入政府決策，尚未達成共識的問題則需要準備進行下一次協商，反復多次的協商循環才能解決復雜的社會問題。

2.具體形式的政府協商程序的設計

（1）立法協商程序

立法協商是指政府在制定行政法規、部門規章的過程中廣泛聽取社會團體、人民群眾和專家團體的意見。立法協商程序包括在起草階段的協商程序和在審查階段的協商程序。在起草法案階段，起草單位和政府法制機構需要按照程序向各方面征求和聽取意見。我國已出臺的有關行政立法的文件中，都強調了公眾參與的重要性。《立法法》和《規章制定程序條例》中共同提出：在行政法規的起草階段，政府應采用座談會、聽證會等形式，廣泛聽取公民意見。同樣，根據《行政法規制定程序條例》，在行政法規審批前，政府需聽取基層有關公民的意見。在審查階段，對于直接關系到人民群眾切身利益的草案，可以組織舉行專門的聽證會，聽取意見和建議。行政立法協商主要要求政府通過主動召開聽證會或座談會來獲悉民意。因此，政府必須完善立法協商程序，通過程序解決目前立法協商中存在的各種問題，使民意更好地體現在行政立法中。

（2）聽證協商程序

聽證協商是政府協商最常用的形式，是政府實現社會良好治理的一種規范性程序設計。聽證制度在我國實行已久，其中價格聽證制度在20世紀90年代就已經確立。政府協商中的聽證協商程序是指政府在制定政策過程中通過召開聽證會征求受政策影響的公民意見的程序。

聽證協商程序包括以下步驟：第一，聽證會的舉辦單位應在聽證會舉行前，向社會公布聽證會的地點、時間以及聽證主要內容。第二，會議正式召開前，會議主持人宣布聽證會紀律及注意事項，聽證會主持人立場中立。第三，聽證會主體發言。政府發言：政府先就協商議題進行相關報告，例如行政決策主要面向和備選決策的情況，不同的決策的優點以及可能帶來的消極影響。專家發言：與會專家根據自己的專業知識對決策進行風險評估。協商代表發言：各方協商代表需要基于理性陳述自己的觀點并對政府提出的政策方案進行提問。第四，聽證結束，主持人歸納總結會議意見形成聽證協商會議記錄，與會者簽字確認。第五，制作聽證報告。政府在聽證會結束后對達成的共識和尚存在分歧的觀點進行梳理總結成書面報告。聽證報告應當客觀地記錄協商各方的觀點、意見及建議。聽證報告在送達聽證代表、通過媒體公示后上報政府部門，成為政府決策和決策執行的依據。

（3）行政決策協商程序

政府的主要工作就是做出決策，因此行政決策協商程序是政府協商程序最重要的組成部分。行政決策協商程序是指通過程序讓公民參與政府決策，從而打破精英決策和政府決策的封閉決策形式。完善行政決策協商程序的關鍵在于保障決策過程中的公民參與。由于行政決策的重要性，早在2004年，依法行政中就引入了公眾參與這一協商機制。目前，公眾參與和專家論證已經成為重大行政決策程序中較為規范的一部分了。但是公眾參與行政決策協商的程序細節沒有得到落實，公民如何利用完善的程序進入政府行政決策協商并發揮作用還需進一步探討。

（4）議案、提案協商程序

議案提案協商程序是指人大和政協以議案、提案的方式向政府反映民生熱點問題，要求政府就所提議案進行協商的過程。首先，完善議案、提案協商程序需對議案、提案做好詳細登記，認真研究，及時處理。對建議和提案的辦理工作進展及時進行跟蹤反饋，通過電話回訪、抽查等方式檢查辦理情況，與人大代表和政協委員及時進行聯系溝通，確保人大代表和政協委員對建議和提案的辦理結果感到滿意。其次，政府應建立建議、提案的辦理評議制度。例如，2020年9月，湖南省人大常委會組織60名人大代表就省高級人民法院等7個單位的提案、議案辦理工作聽取匯報并進行評議。與會代表聽取匯報，并結合之前調研收集的意見建議，對7個單位的建議辦理情況進行打分。此外，政府應完善臺賬制度，逐一記錄與代表、委員聯系溝通的情況，以便于及時檢查。在不涉及機密的情況下，并征得人大代表和政協委員的同意后，應將辦理結果部分或全部公開。

（5）公示協商程序

公示協商是指政府將干部選拔、財務預算、工程招標等相關工作信息以及與公民利益直接相關的各種行政事務，通過公示向社會公開，并聽取公民的建議，接受公民監督。公示協商的目的是征詢公眾的意見。公示協商程序要求政府按照法定程序公示必須公示的工作內容、并通過程序規范以何種形式公示、以及公示的時間和地點。在公示期內，公眾可向發布公示的有關機關提出意見。公示協商程序要求在公示后政府應對公民提出的意見和建議給予及時反饋和妥當處理。

（三）加強政府協商民主程序落實的保障機制建設

健全程序監督機制。加強政府協商程序的內部監督，政府內部應成立獨立的監督機構，對政府協商的整個程序進行監督，對違反程序原則的負責人進行追責。同時加強外部監督。外部監督包括與協商主體無關的第三方監督，包括民眾、媒體、民間機構等。外部監督通過政府公開的信息，了解政府協商程序運行的全部過程以及協商結果落實的情況，保障了公民的知情權和監督權。加強外部監督還需建立健全信息反饋和舉報渠道，使民眾發現政府違反法定程序行事時，可以通過監督渠道及時舉報。

完善行政問責機制。行政問責制是指公民有權追究沒有承擔行政責任的行政機關和工作人員的責任，它保證了政府協商程序的落實，保障了公眾的合理訴求和合法利益的實現。

加快政府協商程序立法。為保障政府協商程序的公平性、連續性，必須將政府協商內容合法化，協商程序的運行制度化、法律化。以法律為后盾保障政府協商程序的落實，從根本上打破“重實體，輕程序”的傳統慣性思維。

（四）實現政府協商程序與其他形式協商民主程序的有效銜接

在我國規定的協商民主的七種渠道中，政府協商上承國家治理層面的政黨協商和人大協商，下接基層自治層面的基層協商、社會組織協商和人民團體協商。政府協商在整個協商民主制度體系中起到了橋梁和紐帶的作用。這決定了政府協商程序必須與其他形式的協商程序銜接，形成程序系統，使各個協商程序相互配合、形成合力，共同發揮作用。

人民政協參與立法協商形成的意見，可以通過合法程序進入政府協商程序。2006年杭州市建立的政府常務會議制度就將政協和人大代表納入了政府協商的環節中。2008年，在溫嶺市澤國鎮政府舉辦關于該鎮財政預算的民主懇談會中，該鎮的人大代表和政協委員不僅參與擬定財政預算初步方案，也參與預算的審議。將政協協商程序和人大協商程序接入政府協商程序，不僅增加了政府協商的合法性和權威性，而且保證了政府決策的科學性、民主性。

除了加強國家政黨層面的協商程序連接，政府協商程序還應加強與人民團體協商程序、社會組織協商程序等協商程序的銜接。在政府協商程序中廣泛采納來自人民團體、社會組織的意見，確保來自其他協商民主程序的意見和建議能夠直接進入政府協商程序并落實在實際工作中。

（五）加強對政府協商程序的理論研究

協商程序是協商民主理論的一部分。完善政府協商程序一方面要從西方協商程序理論中借鑒和吸收有價值的內容，應用于我國的政府協商實踐。

西方的協商民主理論興起于20世紀80年代。西方協商民主理論重視協商程序的價值，他們認為協商民主及其程序能夠克服選舉民主程序的缺陷。這方面的代表人物有哈貝馬斯，他以程序的客觀合法性論證協商民主的規范正當性。哈貝馬斯的程序主義協商民主觀是協商程序民主理論發展的重要體現。哈貝馬斯認為，協商政治是一種程序民主，因此必須按照合法的、制度化的程序進行協商。哈貝馬斯將民主形象地比作旋轉的陀螺，重要的是旋轉的過程而非陀螺，程序是保障陀螺持續運轉的關鍵，離開程序，陀螺就會倒下，個人權利也無法實現。羅爾斯的程序正義理論在很大的程度上促成了程序民主論的建立。羅爾斯認為正義可分為實體正義和程序正義。實體正義強調正義的結果，而程序正義重視正義的過程。程序正義通過正義的程序活動保證實體正義的形成。另一方面對協商程序自身建設也進行了研究。例如對協商民主的實現模式的探討，包括哈貝馬斯的“雙軌模式”“協商民意測驗”“公民陪審團”“公民會議”等。

另一方面要完善社會主義協商民主理論。與西方協商民主理論不同，社會主義協商民主理論來源于馬克思主義民主、統一戰線、多黨合作理論，是中國共產黨領導中國人民革命和建設過程中，為實現人民民主而創造的一種協商民主形式。政府協商作為社會主義協商民主的重要渠道和實現形式，要完善政府協商程序必須加強對政府協商程序的理論研究，形成更加全面、系統的適用于我國政府協商實踐需求的政府協商程序理論。