民族地區財政扶貧績效評價與路徑優化
——基于重慶市6個樣本縣民族地區的實證研究

亢 犁，劉芮伶

(西南大學 國家治理學院， 重慶 400715)

一、引言

在我國社會主義現代化建設的過程中，貧困問題一直是掣肘我國經濟社會發展的“短板”問題。2020年底，中國消除了絕對貧困，提前10年實現了聯合國2030年可持續發展議程中確定的減貧目標，贏得了國際社會的廣泛贊譽。由于已脫貧人口自身的脆弱性，以及收入的不穩定性和單調性，貧困地區在全面脫貧之后面臨著貧困的反復及減貧的不可持續等威脅。因此，絕對貧困的消除并不意味著貧困問題的終結，扶貧的最終目的在于提升貧困群體的可持續生計能力，從而助推鄉村振興戰略目標的實現。在此背景下，重視對返貧預防與治理成為新時期貧困治理的重點。其中，獲得國家財政性、轉移性收入支持的群體較為脆弱，對財政政策依賴度高，返貧可能性較大。當前，民族地區剛剛消除原發性貧困，產業基礎還較為薄弱，易地扶貧搬遷后續扶持任務艱巨繁重，因病、因學、因婚致貧、返貧風險較高，脫貧群體發展動力仍然不足，民族地區仍是新階段鞏固脫貧成果的重點和難點地區。黨的十九屆四中全會明確提出“鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”，其中最根本的就是發揮財政政策的支撐作用，提升財政減貧的靶向與保底功能。

在貧困治理過程中，財政支出的規模、結構和方向直接影響國家扶貧政策的實施效果。要想使財政政策能更加精準發力，穩固民族地區脫貧成果，實現更高水平小康，就需要對相關財政政策的實施效果加以評估。許多學者對財政扶貧展開了績效評價，發現財政扶貧支出能夠直接減少農村貧困[1-2]，對貧困人口減貧增收產生顯著的正向影響，能持續刺激貧困地區產業發展[3]，提升當地公共服務水平，對人力資本積累效率的提高亦存在正向促進作用[4-5]。然而，在實施財政扶貧政策時，地區財政扶貧資金投入不均衡[6]、資金使用管理不規范、扶貧資金績效較低，短期政策有效、長期政策損耗，一般貧困者成為政策短板等問題[7]仍然突出，需要進一步優化財政扶貧資金瞄準機制[8]，加大財政轉移支付的實施力度，提高財政轉移支付減貧政策的精準性[9]。部分學者對提高財政資金扶貧減貧績效提出了有針對性的政策建議。匡小平等認為在新發展理念指導下，科學地進行中央財政專項扶貧資金績效評價具有重要意義[10]；張楠等提出，要重視提高貧困人口的自我發展能力和可持續增收能力，構建兼具包容性與可持續性的財政扶貧資金績效評價體系[11]；魏曉博等認為，完成第二個百年奮斗目標的必然舉措是謀劃未來長期減貧戰略，重新審視財政分權對多維減貧的影響，優化貧困治理路徑[12]。

就扶貧績效的評價方法而言，學界應用較為廣泛的模型有數據包絡分析(DEA)、層次分析法(AHP)等。李凱等基于一手實地調研數據，運用OLS的多元線性回歸模型，評估西南連片特困地區235個村莊鄉村旅游的整體減貧效果[13]。蔡進等利用雙重差分模型，檢驗了精準扶貧政策對貧困戶收入的增收效果，并建議從特色產業、醫療、住房等維度確保貧困農戶脫貧后保持穩定增收[14]；孫晗霖等采用數據包絡分析方法(DEA)和Malmquist指數法對渝東南民族地區財政扶貧績效進行系統評價，并運用Tobit模型探究影響的主要因素[15]；任志江等基于“全國農村貧困監測調查”數據，利用固定效應模型，實證檢驗了傾斜性醫療保險扶貧政策的減貧效應[16]。

通過梳理發現，國外學者較早對貧困話題展開了研究，研究焦點集中于貧困生成機制、家庭福利與貧困、貧困程度測量等方面，這些研究為深入研究貧困治理問題做出了有益探索，有助于正確認識中國的貧困問題。國內學者大多立足于我國的基本國情和政策導向來探討財政扶貧問題，研究范圍多集中于民族地區、貧困地區，研究方法多為定性研究方法，研究成果主要集中在揭示財政扶貧過程中存在的問題及路徑構建方面，文獻多從單一角度進行評價研究，未能系統綜合考量財政扶貧績效。本文基于DEA-BCC模型和Malmquist指數對重慶市6個樣本縣財政扶貧績效進行靜態與動態雙重評價，為民族地區實現高質量減貧提出切實可行的優化路徑。重慶市山地眾多且少數民族聚居，致貧因素復雜，扶貧減貧難度大。本文選取以土家族和苗族為主的石柱土家族自治縣、酉陽土家族苗族自治縣、彭水苗族土家族自治縣、秀山土家族苗族自治縣，以及云陽縣、奉節縣的少數民族鄉為樣本。6個樣本縣均曾為國家級貧困縣，其經濟社會發展一直是政府關注的重點。由于受限于歷史、地理、生態保護等剛性制約，6個樣本縣面臨著土地人口承載力低、地區經濟發展滯后、公共服務基礎設施差、資源優勢難以轉化為經濟優勢等困境，返貧風險極高。因此，綜合評價精準扶貧階段財政扶貧政策的實施情況和效果，了解存在的問題，對于構建、鞏固與拓展脫貧成果的長效機制，全面推進鄉村振興和現代化建設，具有重要現實意義。

二、財政資金助推民族地區減貧的理論分析

隨著絕對貧困的終結，經濟增長作用于減貧的邊際效應逐漸遞減，而財政資金的減貧作用日益凸顯。財政資金能夠有效激發地方自主性，提高資金整合力度，彌補民族地區綜合發展資金嚴重不足這一短板，賦予已脫貧人口自我發展的信心與勇氣。財政資金能夠更好地激發政府部門在新階段扶貧工作中的內生動力，一方面強化政府等職能部門的責任與擔當精神，另一方面，依托于制度更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用和政府效能。政府的財政資金和轉移支付向民族地區傾斜時，需要嚴格按照財政體制的框架運作，以漸進性、公平性、科學性為原則，有序推進脫貧成果鞏固與鄉村振興戰略深入實施。

全面建成小康社會后的扶貧減貧工作要在政府系統部署下，結合鄉村振興戰略的要求，有效整合資源，變資金分散使用、項目分散實施為統籌集中投放，依靠資金的撬動作用，實現基礎設施建設、產業發展、技術擴散、教育升級、主體培育、社會保障等的有效整合。財政資金助推民族地區減貧的作用機理如圖1所示，具體措施是：調整優化財政資金投入結構，重點突出農村基礎設施建設，打造特色產業集群，推動產業結構優化升級；加大民族地區教育支持力度，實現優質教育資源流通共享，強化職業教育和勞動力技能培訓，提升已脫貧群體的可持續發展能力，為鄉村振興提供人才支持；充分發揮社會保障的減貧功能，減輕脫貧戶社保壓力，盡可能滿足其基本利益訴求，緩解從事生產經營或外出務工的后顧之憂；引導貧困地區充分依托市場機制，整合各方優勢資源[17]，將資本市場“勢能”轉化為經濟發展“動能”，發揮資本市場樞紐地位的優勢；加大財政專項扶貧資金和其他涉農資金對農業、養殖、光伏、水電、鄉村旅游等生產經營項目的支持力度，發展壯大村集體經濟，著力促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足。

圖1 財政資金助推民族地區減貧的理論分析框架

上述環節不是獨立存在，而是在制度框架下互相作用、相互承接的。其中制度供給為保障，機制設計為核心，各環節相互銜接，最后利用資金撬動貫穿始終，形成整體合力。

三、模型構建與數據來源

(一)模型選取

DEA模型是基于相對比較角度，對被評價對象進行非參數效率分析的一種統計方法，主要運用在經濟學、管理學、統計學等研究領域，同時也被廣泛運用于測算評價政府、企業等單位的工作績效[18]。本文采用DEA模型測算政府財政扶貧績效，該模型在處理多輸出-多輸入的有效性評價方面具有絕對優勢：其一，無需對數據進行量綱化和正向化處理；其二，無需任何權重假設，客觀性較強；其三，無需確定輸入指標與輸出指標之間的生產函數表達式。此外，BCC模型能夠在規模報酬可變前提下對決策單元進行評價，綜合效率衡量之后能夠繼續分解為純技術效率(PTE)和規模效率(SE)，三者之間存在相應關系：綜合效率=純技術效率×規模效率。其中，純技術效率是指在排除規模報酬影響后，當前技術水平下的投入產出效率，規模效率可以理解為資金投入規模對財政扶貧效率的影響，反映扶貧資金當前規模與最適規模之間的差距。若PTE>SE，表明純技術效率低下導致財政扶貧低效，反之，則表示規模效率下降是財政扶貧低效的主要原因。

綜合考慮現實可操作性，以及政府調整財政扶貧投入的可行性，本文采用BANKER提出的投入導向型的BCC模型進行扶貧績效的靜態測度[19]。

選擇不同年份的時間序列作為實際決策單元(DMU)，假設有n個決策單元(j=1,2,…,n)，各DMU均有p種類型的投入xj=(x1j,x2j,…,xpj)T，q種類型的產出yj=(y1j,y2j,…,yqj)T，其中xij對應第j個DMU對第i種輸入的投入量，yrj對應第j個DMU對第r種輸出的產出量，xij與yrj均大于0。投入導向型的BCC模型(I-BC2)線性規劃表達式如下：

(1) 當θ0=1，sj-0與sr+0都為0時，此時DMUj0是純技術有效的；

(2) 當θ0=1，sj-0或者sr+0至少有一個不為0時，此時DMUj0是DEA弱有效的；

(3) 當θ01時，此時DMUj0是純技術無效的，表明各投入產出指標和資源配置水平有待提高。

DEA模型基于靜態角度測算評價相對效率值，即在同一時期內測度相對效率，為了跨時期對財政扶貧效率值進行動態測度，引進CAVES等提出的Malmquist指數以及FARE等學者建立的Malmquist指數法(能夠測度全要素生產率(TFP)變化值)[20-21]，其最大優勢在于不需要闡明價格信息及行為假設，且公式進一步分解為技術效率(EC)、技術進步指數(TC)、純技術效率(PC)和規模效率(SE)四部分，以綜合考察樣本區2008—2018年的全要素生產率指數。

本文基于Malmquist指數，對2008—2018年重慶市6個樣本縣財政扶貧效率變化進行測算分析，在規模報酬不變(CRS)的前提下，t至t+1時期Malmquist指數的推算過程如下：

規模報酬不變(CRS)假設下，TFP可以分解為技術效率(EC)和技術進步(TC)：

其中，技術效率(EC)衡量DMU是否更貼近當前生產前沿，反映DMU管理水平的變化。當EC>1時，表明整體效率提高；當EC=1時，表示整體效率沒有變化；當EC<1時，表示整體效率下降。技術進步(TC)測算決策單元后一時期的生產相較于前一時期而言是否存在技術效率提升，若數值為1，表示決策單元的技術效率得到改善；若數值<1，則技術效率出現倒退；當數值=1時，技術效率無變化。

假設規模報酬可變(VRS)，技術效率可以解釋為純技術效率變動指數(PC)和規模效率變動指數(SE)的乘積，公式如下：

純技術效率變化指數(PC)是指兩個時期內相對效率的變動情況，在技術和規模保持不變的情況下，若PC>1，表示財政扶貧相對效率得到了提高，反之則降低。

(二)指標選取與數據來源

關于財政扶貧的投入指標，張程等學者認為投入指標既要反映經濟績效(貧困群體收入、經濟生產總值等)，更要涵蓋社會績效(公共產品供應、教育醫療改善等)[3]；宋鳳軒等也認為，收入、教育、醫療等各方面應被納入扶貧績效評定指標體系[6]。因此，結合指標數據的獲取原則，綜合“五個一批，六個精準”的精準扶貧脫貧基本方略，將投入指標確定為農林水支出、教育支出、醫療衛生支出、社會保障和就業支出，產出指標確定為人均地區生產總值、農林牧漁業總產值、初中專任教師人數、衛生技術人員人數。所有指標數據均取自于2008—2018年《重慶統計年鑒》(區縣)、2008—2018年《國民經濟與社會發展公報》以及2008—2018年《統計年鑒》中提供的重慶市各區縣的相關統計數據(表1)。

表1 財政扶貧投入產出指標體系

四、實證分析

(一)財政扶貧績效靜態分析

利用DEAP 2.1軟件，結合投入導向型的BCC模型對重慶市6個樣本縣的財政扶貧進行測算，分別得到6個縣2008—2018年財政扶貧工作的相對效率值和規模報酬變化趨勢，分析結果見表2。

1.各樣本縣財政扶貧綜合效率分析

如表2所示，2008—2010年，除秀山縣以外，其余5縣均達到過DEA有效，其中石柱縣3年財政扶貧都處于DEA有效狀態，純技術效率、規模效率與綜合效率值為1.000，表明在此期間財政扶貧資源整合、財政支出結構、規模集聚等都達到了有效，規模收益處在最佳狀態。2011—2016年6個樣本縣僅有彭水縣于2012、2014年達到DEA有效，且綜合效率值并不呈現單一遞增或遞減趨勢，2012年的綜合效率值最低，主要原因是規模效率下降，部分區縣存在過度或盲目投入造成投入剩余，這表明各地政府經過長期實踐探索，已成功總結出一條立足自身且行之有效的財政扶貧方式，財政扶貧的管理水平不斷提高。未來，財政政策的重點主要是財政資金投入力度，提高扶貧資金配置和利用效率。

表2 各樣本縣財政扶貧的綜合效率

2.各樣本縣財政扶貧純技術效率分析

從整體角度看，2008—2018年6個樣本縣的純技術效率普遍偏高，呈現波動中上升的特征，這表明隨著扶貧工作的不斷深入，各區縣扶貧資金管理使用逐步規范、資金使用成效顯著提升。具體來看，2012—2016年各樣本縣純技術效率值變動幅度較大，其主要原因是：精準扶貧戰略的穩步開展，國家扶貧力度不斷加大，而樣本縣自身發展能力不足，地方政府財力有限，扶貧資金管理水平和使用效益尚未實現最優，短期內投入增加未能獲得相應的產出效益，反而導致純技術效率出現頻繁波動。2016年后，各樣本縣政府在深入落實扶貧開發工作過程中，積極探索財政扶貧新模式，形成了獨特的資金使用模式，財政資金的投入使用均顯著降低了貧困人口規模和貧困發生率。

表3 各樣本縣財政扶貧純技術效率

3.各樣本縣財政扶貧規模效率分析

由表4可知，6個樣本縣2008—2018年的規模效率大多保持在0.700～1.000，表明財政扶貧規模效率相對較高。具體來看，石柱縣、彭水縣、秀山縣的規模效率差距較小，說明三地財政扶貧投入產出結構較為合理；酉陽縣、云陽縣、奉節縣2014—2016年規模效率小幅下降，這表明隨著西部大開發戰略深化，這3個縣加大了財政投入力度，但忽略了資源配置的有效性，缺乏再增加投入的積極性，致使扶貧資源投入過剩，未能充分發揮規模收益帶來的積極作用。

解決這個問題，第一，要完善農業水價形成機制。農業水價比較復雜，既要考慮滿足水利工程運行的成本，也要考慮農民水費支出的承受能力。我們現在主要是按照促進節約用水、降低農民水費支出、保障工程良性運行的原則，通過科學測算農業灌溉的成本，將農村集體和農民合作組織的管理運行維護費納入水費，合理核定農業的水價，加快實行農業終端水價。

表4 各樣本縣財政扶貧規模效率

(二)財政扶貧績效動態分析

運用產出導向型DEA-Malmquist模型對2008—2018年重慶市6個樣本縣民族地區財政扶貧投入與產出原始數據進行測算，分析財政扶貧全要素生產率變化及分解狀況，以更好明晰各種投入要素(能力實現、技術進步等)對經濟增長的作用。

1.重慶市樣本縣財政扶貧全要素生產率分析

表5顯示了樣本縣財政扶貧全要素生產率構成及變化，2008—2018年6個樣本縣財政扶貧全要素生產率整體上呈現波動上升趨勢。2008—2009年全要素生產率小幅下降，降幅為9.4%，主要源于技術水平的下降，雖然規模效率有所增長，但增長幅度不足以抵消技術水平下降所造成的負面效應。2009—2010年全要素生產率略有提升，漲幅為6%，技術效率的提高有絕對貢獻。2010—2012年全要素生產率連續下降，雖然2011—2012年技術效率有小幅提升，但技術水平下降幅度較大，造成2010—2012年全要素生產率10.4%、19.2%的下降。2012—2013年技術效率有輕微下降，值得一提的是，全要素生產率在技術水平進步的推動下，提升19.5%。2013—2015年全要素生產率持續下降，盡管技術水平有3%的提升，但在純技術效率與技術效率均下降的雙重影響下，這一時期全要素生產率存在4.1%、3.1%的小幅下降。2015—2016年在技術水平逐年提高的催化作用下，全要素生產率持續上升，究其原因，主要源自精準扶貧戰略的實施，地區扶貧資源得以優化整合，貧困區域經濟和就業得到發展，夯實了新一階段扶貧工作的基礎，提高了財政扶貧效率。綜上所述，樣本區由于自身財政資金缺乏，歷年財政扶貧欠賬較多，技術進步緩慢甚至出現小幅倒退，全要素生產率增長較為緩慢。若想進一步提高全要素生產率，一要推動自身技術進步和創新，二要積極引進外來先進技術。此外，技術效率對全要素生產率有明顯的促進作用，但其上升速度極為緩慢，年均上升幅度1%。將技術效率進行分解發現，純技術效率在某些年份不增反降，規模效率改進能顯著提升技術效率水平，其原因在于重慶市立足自身優勢，推動扶貧產業的集約化整合，充分發揮了規模效率的作用。但不可否認的是，只有重視改進純技術效率，才能進一步提高生產率。當前，提升扶貧工作績效的純技術效率主要包括推動已脫貧地區產業轉型升級、擴大人力資本投資及教育投入、創新金融扶貧政策等方式，這些方式能將扶貧資源優勢更快轉化為經濟優勢，持續助力民族地區可持續發展。

表5 樣本縣財政扶貧全要素生產率構成及變化

2.各樣本縣全要素生產率分析

為了使所選樣本區全要素生產率變化顯示更為直觀，通過DEAP2.1計算6個樣本縣在2008—2018年全要素生產率變化趨勢，如表6所示。數據顯示，6個樣本縣中石柱縣、酉陽縣與秀山縣的全要素生產率呈現上升趨勢，漲幅分別為1.3%、4.9%和1.3%，主要源自技術進步，其中技術水平增長幅度最高的為云陽縣，漲幅為4.9%；其次為秀山縣，技術水平增長幅度為1.3%；同時，石柱縣與秀山縣的技術效率也有所提高，增幅分別為1.4%與1.3%。云陽縣與奉節縣的全要素生產率均為1.000，主要得益于純技術效率與規模效率的雙重貢獻。酉陽縣與彭水縣的全要素生產率均有不同程度的下降，雖然規模效率的改進實現了技術效率的小幅提升，但技術水平的下降最終導致了兩地區全要素生產率不同程度的降低，降幅分別為1.4%、3.9%，要想提高生產率，需要充分發揮科學技術的推動作用。總體而言，2008—2018年，純技術效率與規模效率的上升提高了技術效率，生產技術、生產體系的創新支撐了技術進步，在技術效率與技術水平的雙重正向作用下，各樣本縣全要素生產率會在一定程度上得到提高。

表6 各樣本縣財政扶貧全要素生產率構成

五、民族地區財政扶貧路徑優化

目前，多數民族地區的貧困區域仍缺乏自我發展的條件和能力，以發展產業為主的扶貧方式難以完全支撐民族地區可持續發展[22]，財政資金仍是實現民族地區成功脫貧的有力推手，對鞏固民族地區的脫貧成果和實現鄉村振興至關重要。通過對重慶市6個樣本縣民族地區財政扶貧績效測算可以看出，依托國家扶貧政策的引導，憑借自身比較優勢，近10年財政扶貧績效綜合效率總體較好，但依然存在部分問題。本文的具體結論如下：(1)財政資金總體投入對樣本縣經濟水平的相對提升有明顯促進作用，但各區域資金投入不平衡，財政扶貧效率存在空間差異，主要影響因素為規模效率，且空間差異進一步阻礙財政平衡與財政上的可持續發展。(2)技術進步緩慢是制約地區財政扶貧績效提升的主因。(3)產業、人力資本投資及公共服務等專項資金均能顯著提升財政扶貧績效，即純技術效率與規模效率會加速技術效率的提高，技術效率與技術水平雙重正向作用能夠提升全要素生產率。

當前我國處于鞏固脫貧攻堅成果與實施鄉村振興戰略銜接的關鍵階段，為了更好發揮財政政策的支撐作用，構建減貧長效機制，持續鞏固脫貧成果，推進鄉村振興與農業現代化，提出如下優化路徑。

探索構建扶貧資金穩定投入增長機制，將民族地區作為財政投入的重點對象，適度加大財政專項扶貧資金投入力度，制定并實施積極的、有差別的補償性財政政策，繼續把農業農村作為一般公共預算優先保障領域，確保支農投入持續穩定增長，為推進鄉村振興戰略提供政策支撐和財力保障。要改變以往財政政策一律簡單地“造血式”扶持，應立足當地發展實際，進行“輸血”和“造血”。剛剛脫貧的民族地區是現階段脫貧鞏固的主要對象，從宏觀、中觀、微觀各個層面優化公共財政資源配置。加快推進相對貧困標準的建立，從教育、醫療、就業等方面建立識別指標體系，綜合反映貧困人口真實狀況，以此為依據提高資金投入力度；同時注重“邊緣人群”的利益與收入，將其納入財政減貧對象范疇，對于退出貧困的民族地區爭取再延續1～3年的專項扶貧與行業扶貧相結合的過渡期財政支持政策，為鄉村振興戰略提供足夠的財政支持。

2.優化財政資金轉移支付結構

從長遠來看，要將公共服務均等化納入民族地區貧困治理的政策框架，作為持續包容減貧的一部分。加大財政投入在公共服務領域的傾斜力度，在構建穩定脫貧可持續發展機制的基礎上，把財政資金支出的重點轉到擴大農村基礎教育、公共衛生體系、基礎設施建設、文化事業、社會保障和就業等基本公共服務的方向上，強化民族地區公共服務管理，增加農村基本公共服務的便捷性，促進民族地區基本公共服務均等化。合理規劃人力、物力和財力資源，為其提供滿足基本生活需要的福利保障和發展機會，因人因戶提供針對性的教育或技能培訓，幫助其提升科技文化素質和勞動技能，多措并舉不斷增強少數民族群體的自主價值和能動作用，培育和壯大現代農民隊伍，讓廣大農民更加滿足農業農村現代化的新形勢新要求，在投身鄉村振興戰略中分享現代化成果，實現自身全面發展。擴大民族地區農村貧困群體的醫療救助范圍，加大財政對大病保險的支持力度，阻斷家庭因病致貧、返貧路徑。完善農村基本社會保險制度，縮小社會保障的城鄉差距，支持有條件的民族地區在相關政策引導下以鄉鎮為單位建設醫養結合的非盈利養老機構，增強養老服務的有效供給。

3.設立專項基金促進民族地區特色產業發展

在財政政策引領下，設立專項產業發展資金用以推動民族地區特色優勢產業的發展，切實增強民族地區可持續發展能力。要綜合考量當地基礎設施條件、社會經濟發展、比較優勢等現狀，堅持差異化發展原則，正確選擇適合的扶貧產業組合，合理布局產業發展空間，盡量優先扶持和鼓勵發展技術水平成熟、現代信息技術普及度高的產業部門。充分發揮當地資源優勢、比較優勢和后發優勢，為扶貧產業組合分階段制定中長期產業發展規劃，逐步實現扶貧產業向一般產業過渡，做到積極改造傳統產業結構，培育發展新興產業、特色產業和優勢產業，加快推動民族地區鄉村產業發展向廣度深度進軍。加大科研經費投入力度，強化科技對鄉村振興戰略的支撐作用，建設農業農村大數據中心，推動物聯網、區塊鏈、云計算、AI、5G通信以及智慧氣象等現代信息技術對現代農業發展的覆蓋范圍，加強現代農業設施建設，加快推進冷鏈物流基礎設施建設，搭建多功能信息平臺，拓寬農村物流通道，實現科技與農業相融合，助力鄉村振興。