推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接研究：內(nèi)在邏輯、實(shí)證分析與機(jī)制構(gòu)建

陳華彬

(中共安徽省宣城市委黨校 馬克思主義基礎(chǔ)理論教研室， 安徽 宣城 242000)

一、問題的提出

“十四五”開啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新征程，沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有社會(huì)主義現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最終目標(biāo)指向。因此，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)平滑過渡到實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家至關(guān)重要。目前，專家學(xué)者研究脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接主要聚焦于以下5個(gè)部分。

(一)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接的意義

張琦等認(rèn)為脫貧攻堅(jiān)銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的作用在于鞏固拓展脫貧成果[1]。廖彩榮等認(rèn)為脫貧攻堅(jiān)銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有利于彌補(bǔ)貧困短板、實(shí)現(xiàn)共同富裕[2]。豆書龍等認(rèn)為脫貧攻堅(jiān)有機(jī)銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略充分體現(xiàn)了解放和發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削、消除兩極分化，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的社會(huì)主義本質(zhì)[3]。

(二)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接的邏輯關(guān)系

高強(qiáng)認(rèn)為脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間存在目標(biāo)相通、內(nèi)容共融、主體一致、體制互促的政策共性，同時(shí)也存在優(yōu)先任務(wù)與頂層設(shè)計(jì)、特定群體與普惠支持、微觀施策與整體謀劃、絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困等方面的政策差異[4]。汪三貴等認(rèn)為脫貧攻堅(jiān)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前提條件，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是脫貧攻堅(jiān)的深化，二者之間體制機(jī)制相同、政策體系互融共通[5]。張宜紅等認(rèn)為脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略導(dǎo)向相通但目標(biāo)不同，主體一致但作用對(duì)象不完全相同，政策內(nèi)容相通但施策方式有差異，機(jī)制互構(gòu)但不能完全復(fù)制[6]。

(三)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接的內(nèi)容

陳潤(rùn)羊認(rèn)為要在觀念、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、政策、體制等方面銜接聯(lián)動(dòng)[7]。劉奇認(rèn)為要圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“20字”總要求開展銜接[8]。左停認(rèn)為應(yīng)在工作目標(biāo)人群、工作任務(wù)目標(biāo)、治理體系、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系、社會(huì)支持體系等方面相銜接[9]。

(四)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接的路徑

陳文勝認(rèn)為要把解決絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困相銜接，資源配置方式“輸血”與“造血”相銜接，基礎(chǔ)性制度體系與差異性政策體系相銜接[10]。高云虹認(rèn)為要做好產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興、扶貧隊(duì)伍與人才振興、扶志扶智與文化振興、生態(tài)扶貧與生態(tài)振興、脫貧支撐體系與組織振興有機(jī)銜接[11]。楊世偉認(rèn)為要抓好產(chǎn)業(yè)和人才的銜接重點(diǎn)，彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施落后及農(nóng)民文化生活單調(diào)的銜接短板，設(shè)計(jì)制度保障和利益銜接機(jī)制[12]。

(五)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接的例證

白兆林分析云南省鎮(zhèn)沅彝族哈尼族拉祜族自治縣把“產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧、教育扶貧、黨建扶貧、民生扶貧成果”依次與“20字”總要求相銜接[13]。王志章等基于四川、貴州、甘肅等10省85村1 143戶的微觀調(diào)查數(shù)據(jù)，分析西部地區(qū)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的融合路徑[14]。肖全俊分析湖北省枝江市以產(chǎn)業(yè)扶貧為抓手助推產(chǎn)業(yè)興旺[15]。

綜上所述，雖然專家學(xué)者對(duì)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接研究的成果較為豐富，但是還存在尚待完善之處：一是對(duì)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間內(nèi)在銜接邏輯的研究較為薄弱；二是對(duì)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接機(jī)制的研究有待加強(qiáng)。因此，本文基于基層實(shí)踐案例，對(duì)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接的內(nèi)在邏輯及其機(jī)制開展針對(duì)性研究。

二、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接的內(nèi)在邏輯

(一)決策部署環(huán)環(huán)相扣

2015年11月，中央出臺(tái)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，進(jìn)一步確立精確扶貧方略和促進(jìn)貧困人口精準(zhǔn)脫貧的政策舉措，成為指導(dǎo)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的綱要性文件[16]。2017年10月，黨的十九大專門部署“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”[17]。2018年1月，中央出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(2018年中央1號(hào)文件)，提出鄉(xiāng)村振興的前置條件是擺脫貧困，把打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一戰(zhàn)，要求制定脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)指導(dǎo)意見(2018—2020年)和鄉(xiāng)村振興第一個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)，切實(shí)做好實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有機(jī)銜接[18]。2018年6月，中央出臺(tái)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，提出打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略夯實(shí)基礎(chǔ)，統(tǒng)籌銜接鄉(xiāng)村振興[19]。2018年9月，中央出臺(tái)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，提出把打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)當(dāng)作鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務(wù)，進(jìn)一步推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合相互促進(jìn)[20]。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)從提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度，提出健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制[21]。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)提出，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接[22]。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接決策部署如圖1所示。

圖1 脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接決策部署

(二)目標(biāo)指向接續(xù)遞進(jìn)

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的目標(biāo)：到2020年通過實(shí)施“五個(gè)一批”(1)五個(gè)一批:發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批。的脫貧路徑，實(shí)現(xiàn)“六個(gè)精準(zhǔn)”(2)六個(gè)精準(zhǔn)：扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。的基本要求，切實(shí)解決“四個(gè)問題”(3)四個(gè)問題：扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退。，確保現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下約3 000萬農(nóng)村貧困人口脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽。黨中央制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略三步走的目標(biāo)：第一步到2020年基本形成鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系；第二步到2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展；第三步到2050年全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富，鄉(xiāng)村全面振興。

因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在全面建成小康社會(huì)基礎(chǔ)上的到本世紀(jì)中葉“三農(nóng)”工作的總綱，因?yàn)槊撠毠?jiān)三年行動(dòng)的時(shí)間段是從2018年到2020年且鄉(xiāng)村振興第一個(gè)五年規(guī)劃的時(shí)間段是從2018年到2022年，所以2020年到2022年是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果到實(shí)施鄉(xiāng)村振興的緩沖期。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)指向時(shí)序如圖2所示。

圖2 脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)指向時(shí)序

(三)工作機(jī)制相互支撐

黨中央對(duì)脫貧攻堅(jiān)總體思路、目標(biāo)任務(wù)和實(shí)現(xiàn)路徑做出決策部署并建構(gòu)與其相配套的工作機(jī)制，脫貧攻堅(jiān)的制度框架體系包括責(zé)任、政策、投入、動(dòng)員、組織、監(jiān)督、考核等7個(gè)組成部分。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的梯次推進(jìn)，按照“20字”總要求依次拓寬五大振興路徑，建立一系列工作機(jī)制可以有效鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，從而為解決相對(duì)貧困提供長(zhǎng)效動(dòng)力機(jī)制。比如，“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的扶貧開發(fā)管理機(jī)制與中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的鄉(xiāng)村振興工作機(jī)制”“五級(jí)書記抓扶貧的工作機(jī)制與五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興的工作機(jī)制”“全黨全社會(huì)合力攻堅(jiān)的幫扶責(zé)任體制與政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的鄉(xiāng)村振興參與機(jī)制”“脫貧攻堅(jiān)考核監(jiān)督評(píng)估機(jī)制與領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)考核制度”可以實(shí)現(xiàn)相互支撐。

(四)政策內(nèi)容共融互通

脫貧攻堅(jiān)是鄉(xiāng)村振興的前置任務(wù)，不擺脫貧困就無法振興鄉(xiāng)村，二者之間政策內(nèi)容有諸多相互融通的地方。比如，開展貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)扶貧、鄉(xiāng)村旅游扶貧、電商扶貧、金融扶貧、光伏扶貧、就業(yè)扶貧和資產(chǎn)收益扶貧既是產(chǎn)業(yè)扶貧的重要內(nèi)容，也可直接推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興；提高貧困地區(qū)義務(wù)教育補(bǔ)助水平、配齊貧困地區(qū)師資力量、推行貧困地區(qū)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃既是教育扶貧的重要內(nèi)容，也能為鄉(xiāng)村振興培養(yǎng)人才；強(qiáng)化農(nóng)村思想道德建設(shè)、健全農(nóng)村公共文化服務(wù)體系、推行移風(fēng)易俗既是扶貧扶志的重要內(nèi)容，也能直接推動(dòng)鄉(xiāng)村文化振興；加強(qiáng)生態(tài)扶貧和補(bǔ)齊貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施短板能有效地實(shí)現(xiàn)脫貧和保護(hù)生態(tài)，也能修復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)和提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主要政策銜接如表1所示。

表1 脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主要政策銜接

續(xù)表(表1)

三、推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接的實(shí)證分析

本文以安徽省宣城市宣州區(qū)貍橋鎮(zhèn)(4)本部分內(nèi)容整理自“貍橋鎮(zhèn)關(guān)于脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接工作的調(diào)研材料”。作為個(gè)案，分析脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接具體實(shí)踐情況。貍橋鎮(zhèn)位于宣城市東北部，省級(jí)宣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)座落在該鎮(zhèn)，是宣城市融入南京都市圈的橋頭堡，區(qū)域面積228平方公里，總?cè)丝?.8萬人，轄12個(gè)村、1個(gè)社區(qū)，自2016—2019年起連續(xù)4年入選“全國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力千強(qiáng)鎮(zhèn)”。貍橋鎮(zhèn)發(fā)揮毗鄰南京市高淳區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，找準(zhǔn)自身在南京都市圈的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)定位，主打白馬山莊高爾夫球場(chǎng)、昆山湖度假村的綠色生態(tài)品牌，發(fā)展康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)；完善電力、通訊、道路等專項(xiàng)規(guī)劃，明晰碳酸鈣新材料及裝備制造主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位，合理布局產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、配套服務(wù)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)，進(jìn)一步拓展產(chǎn)業(yè)承載空間，走出了一條產(chǎn)城融合、以工補(bǔ)農(nóng)的鄉(xiāng)村振興之路。2014年，全鎮(zhèn)建檔立卡貧困戶為1 429戶2 571人，當(dāng)年脫貧228戶434人。2015年，脫貧221戶433人，當(dāng)年建檔立卡新增貧困戶26戶58人。經(jīng)過動(dòng)態(tài)調(diào)整、精準(zhǔn)識(shí)別后，2016年，全鎮(zhèn)共有貧困戶818戶1 881人，當(dāng)年脫貧814戶1 871人。2017年，脫貧4戶10人，實(shí)現(xiàn)貧困村出列、貧困戶全部脫貧。

(一)主要做法

1.以“產(chǎn)業(yè)扶貧”成果銜接“產(chǎn)業(yè)興旺”

一是引導(dǎo)貧困戶自主調(diào)整種養(yǎng)結(jié)構(gòu)從而發(fā)展農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)或以其他方式參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加快河蟹養(yǎng)殖、稻蝦輪作、煙草種植、經(jīng)果林栽植等農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。全鎮(zhèn)培育43家電商經(jīng)營(yíng)戶，全年銷售額超3 900萬元，眾利、李小利等電商主體帶動(dòng)45戶貧困戶銷售有機(jī)大米、優(yōu)質(zhì)河蟹、山芋粉絲、麻油干子、南漪湖水產(chǎn)品共計(jì)40余萬元，吸納貧困戶就業(yè)11人。二是圍繞特色產(chǎn)業(yè)打造工業(yè)發(fā)展新能極，實(shí)現(xiàn)以工補(bǔ)農(nóng)。貍橋鎮(zhèn)是安徽省碳酸鈣產(chǎn)業(yè)集群專業(yè)鎮(zhèn)，碳酸鈣產(chǎn)業(yè)已由原來簡(jiǎn)單的原料開采和粉體加工，逐步發(fā)展到以碳酸鈣為原料的乳膠制品、改性塑料、管材、橡塑制品、磁性材料、汽車配件、新型節(jié)能材料等中下游深加工產(chǎn)業(yè)。碳酸鈣產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)已發(fā)展到65家，碳酸鈣產(chǎn)業(yè)特色和規(guī)模在長(zhǎng)三角地區(qū)具有一定影響力。碳酸鈣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，使貍橋鎮(zhèn)有充足的財(cái)力投入“三農(nóng)”領(lǐng)域。同時(shí)，鎮(zhèn)里專門拿出42.5畝土地用于13個(gè)村(社區(qū))建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房從而通過出租發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，年收益達(dá)115萬元。13個(gè)村(社區(qū))在發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的過程中穩(wěn)定地享受著產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的紅利。

2.以“生態(tài)扶貧”成果銜接“生態(tài)宜居”

一是加大水利設(shè)施投入力度。投資7 200余萬元完成貍頭橋公園、污水處理廠二期及尾水人工濕地等項(xiàng)目建設(shè)。投資391萬元建成10個(gè)“一事一議”農(nóng)村公益性項(xiàng)目，投資318萬元完成衛(wèi)東聯(lián)圩堤防除險(xiǎn)加固、防洪治理牛耳港埡口封堵等水利設(shè)施建設(shè)。投資110萬元完成勝業(yè)水廠及四通水廠老舊管網(wǎng)改造，實(shí)現(xiàn)全鎮(zhèn)貧困戶及所有農(nóng)戶安全飲水全覆蓋。二是開展農(nóng)村人居環(huán)境整治攻堅(jiān)戰(zhàn)。貧困戶危房和非衛(wèi)生廁所改造全面完成，建成人居環(huán)境示范村1個(gè)，區(qū)級(jí)美麗鄉(xiāng)村示范點(diǎn)4個(gè)，鎮(zhèn)級(jí)清潔村莊40個(gè)。投資1.36億元的金山安置小區(qū)三期、東區(qū)景觀河、迎賓大道等人居環(huán)境項(xiàng)目正在有序推進(jìn)。推進(jìn)非煤礦山復(fù)綠整治，完成露天開采礦山生態(tài)復(fù)綠400余畝。

3.以“智力扶貧”成果銜接“鄉(xiāng)風(fēng)文明”

以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，大力開展移風(fēng)易俗行動(dòng)，采取多種形式廣泛宣傳身邊好人、身邊好事，不斷強(qiáng)化扶貧同扶志和扶智結(jié)合，進(jìn)一步改變貧困戶精神面貌，強(qiáng)化其脫貧主體意識(shí)。常態(tài)化開展文明家庭、最美家庭、好婆媳等創(chuàng)建評(píng)比活動(dòng)，建立道德紅黑榜制度，開展家風(fēng)建設(shè)系列活動(dòng)，形成弘揚(yáng)踐行優(yōu)秀家風(fēng)的良好風(fēng)氣，以好家風(fēng)帶動(dòng)好民風(fēng)，進(jìn)而弘揚(yáng)時(shí)代新風(fēng)，推動(dòng)鄉(xiāng)風(fēng)文明。

4.以“黨建扶貧”成果銜接“治理有效”

堅(jiān)持“三治”(5)三治：自治、法治、德治。相結(jié)合，實(shí)施農(nóng)村“頭雁工程”，加強(qiáng)黨支部建設(shè)，扎實(shí)開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，持續(xù)推進(jìn)“抓黨建工作、促脫貧攻堅(jiān)、促鄉(xiāng)村振興”工作，推動(dòng)基層黨組織在服務(wù)群眾、服務(wù)發(fā)展中提升凝聚力和號(hào)召力。發(fā)揮村“一約四會(huì)”(6)一約四會(huì)：村規(guī)民約、村民議事會(huì)、道德評(píng)議會(huì)、禁毒禁賭會(huì)、紅白理事會(huì)。作用，發(fā)揮鄉(xiāng)賢、“五老”(7)五老：老干部、老戰(zhàn)士、老專家、老教師、老模范。參與協(xié)調(diào)處理各類矛盾糾紛的作用，進(jìn)一步融洽鄰里、干群、黨群關(guān)系，做到“小事不出組，大事不出村”，鄉(xiāng)村社會(huì)和諧有序。

5.以“就業(yè)扶貧”成果銜接“生活富裕”

一是引導(dǎo)貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)。2019年，落實(shí)產(chǎn)業(yè)到戶項(xiàng)目691戶，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、能人大戶(家庭農(nóng)場(chǎng))通過股份、勞務(wù)、租賃等方式帶動(dòng)貧困戶增收，增強(qiáng)貧困戶自我“造血”功能，拓寬穩(wěn)定增收渠道。二是開展技能培訓(xùn)。在開展貧困戶針對(duì)性培訓(xùn)的同時(shí)，針對(duì)全鎮(zhèn)其他農(nóng)戶，加強(qiáng)農(nóng)技指導(dǎo)服務(wù)。開展農(nóng)技培訓(xùn)7次，開展企業(yè)崗前培訓(xùn)202人，就業(yè)技能培訓(xùn)125人。開展電商理論和技術(shù)培訓(xùn)2次，培訓(xùn)人員235余人次。三是組織“春風(fēng)行動(dòng)”專場(chǎng)招聘會(huì)。引導(dǎo)貧困戶就近就業(yè)和外出就業(yè)779人，開發(fā)公益性崗位就業(yè)83人，實(shí)現(xiàn)了一人就業(yè)全家脫貧。

(二)存在問題

1.駐村幫扶隊(duì)伍的后續(xù)工作接續(xù)不暢

脫貧攻堅(jiān)期間，派駐貧困村的“第一書記”、駐村工作隊(duì)切實(shí)解決了貧困戶吃飯、穿衣、住房、教育、醫(yī)療等方面難題，并積極爭(zhēng)取項(xiàng)目、資金以推動(dòng)貧困村的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，與當(dāng)?shù)氐母刹咳罕娊Y(jié)下了深厚友誼，貧困戶在情感上對(duì)幫扶隊(duì)員產(chǎn)生了依賴心理。自2020年11月國(guó)家開展脫貧攻堅(jiān)普查結(jié)束之后，特別是2021年2月，黨中央宣布全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后，幫扶隊(duì)伍基本處于留守狀態(tài)。如駐貧困村第一書記楊某(8)遵照受訪者的要求，以姓氏代替受訪者的真實(shí)姓名，比如楊某。，自2017年4月起就一直駐扎在貧困村，目前還未接到撤回的通知。他說：“我現(xiàn)在的工作主要是整理脫貧檔案資料，檔案資料何時(shí)移交、移交給哪個(gè)部門還搞不清楚。按照已往的政策，貧困戶養(yǎng)一頭豬仔，可以補(bǔ)助1 000元，現(xiàn)在有的已脫貧戶像往年一樣養(yǎng)了豬仔，我還不能答復(fù)他們能否享受1 000元的補(bǔ)助，我只能向上面反映，給大家爭(zhēng)取，要他們不要著急。”扶貧產(chǎn)業(yè)大多是蔬菜、家禽、食用菌等“短評(píng)快”(9)短評(píng)快：周期短、易評(píng)估、見效快。的項(xiàng)目，“小弱散”(10)小弱散：規(guī)模小、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱、經(jīng)營(yíng)分散。且嚴(yán)重同質(zhì)化，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展后續(xù)要素保障不足、持續(xù)性不強(qiáng)，如果幫扶隊(duì)伍馬上撤離的話，由于后續(xù)幫扶跟不上，脫貧監(jiān)測(cè)戶、邊緣易致貧戶可能會(huì)重新致貧，處在投入階段的扶貧項(xiàng)目可能會(huì)成為半拉子工程，導(dǎo)致大規(guī)模返貧現(xiàn)象出現(xiàn)。

2.工作機(jī)制融合不夠

脫貧攻堅(jiān)已建成“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)，工作到村、幫扶到戶”的工作機(jī)制，構(gòu)建了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)書記抓扶貧、部門合力助攻堅(jiān)的大格局，有力地保障脫貧攻堅(jiān)取得實(shí)效。基層雖然成立了鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組，但其職能依據(jù)“五大振興”(11)五大振興：產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興。條塊劃分，比如“產(chǎn)業(yè)振興”由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)、“人才振興”由人社部門負(fù)責(zé)、“組織振興”由組織部門負(fù)責(zé)，極難形成部門之間合力。特別是中央宣布打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后，部分扶貧干部出現(xiàn)松懈厭戰(zhàn)情緒，很少考慮如何把脫貧攻堅(jiān)的工作機(jī)制順利地過渡到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上面來。

3.考核監(jiān)督體系并行加重基層負(fù)擔(dān)

脫貧攻堅(jiān)取得決定性勝利與嚴(yán)格的考核監(jiān)督密切相關(guān)：對(duì)考核結(jié)果好的予以通報(bào)表?yè)P(yáng)，并在財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金分配上給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)考核等次較差的進(jìn)行約談，將考核結(jié)果與年度目標(biāo)完成情況及績(jī)效資金掛鉤。正是有了嚴(yán)格的考核監(jiān)督，才層層傳導(dǎo)壓力，將脫貧攻堅(jiān)責(zé)任落到了實(shí)處。分管扶貧工作的副鎮(zhèn)長(zhǎng)強(qiáng)某說：“扶貧考核壓力大，如果考核組問貧困戶對(duì)幫扶情況總體的評(píng)價(jià)，貧困戶如果回答‘好’的話，都得扣分；必須回答‘很好’，才能得分。所以每逢考核的時(shí)候，我的血壓都比平時(shí)高許多。”鄉(xiāng)村振興事關(guān)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的全局，也需要調(diào)動(dòng)激發(fā)各地各部門的工作積極性。對(duì)鄉(xiāng)村振興工作，必須實(shí)行嚴(yán)格的考核監(jiān)督制度，考核內(nèi)容主要包括產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕、農(nóng)村改革和工作推進(jìn)等7個(gè)類別、38個(gè)指標(biāo)。但是，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興考核監(jiān)督從上到下是“兩條線”，考核過程中出現(xiàn)的頻繁填表報(bào)材料、重復(fù)提供材料、過度留痕等形式主義、官僚主義問題，加重了基層負(fù)擔(dān)。

4.返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)依然存在

當(dāng)前脫貧戶中，有的政策性收入占比較高，有的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、公益性崗位補(bǔ)貼、光伏發(fā)電收益分配等不同程度存在“福利化”現(xiàn)象，并且光伏收益在貧困戶總收入中占比較高，導(dǎo)致脫貧戶內(nèi)生動(dòng)力不足。比如，據(jù)宣城市扶貧局提供的光伏發(fā)電收益占比資料，東溪村占比達(dá)69.23%、四和村占比達(dá)48.48%、校頭村占比達(dá)85.63%、寺后村占比達(dá)60.71%、雙河村占比達(dá)65.1%、白沙村占比達(dá)64.52%、新莊村占比達(dá)57.75%，高收益意味高風(fēng)險(xiǎn)。隨著光伏發(fā)電設(shè)備生命周期的臨近，以及平時(shí)管護(hù)的不到位，光伏發(fā)電的收益可能會(huì)減少。光伏扶貧的脆弱性，可能導(dǎo)致已脫貧戶因?yàn)槭杖霚p少而面臨返貧風(fēng)險(xiǎn)。有的地方謀劃農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的積極性不夠高，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)性發(fā)揮不出來。分管鄉(xiāng)村振興的副鎮(zhèn)長(zhǎng)吳某說：“鎮(zhèn)里成功申報(bào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，中央撥付一半項(xiàng)目資金，要求省、市、縣三級(jí)相應(yīng)配套項(xiàng)目資金，實(shí)際上省里配套資金能夠保證，市、縣配套資金沒有指望，其余的資金全部要由鎮(zhèn)里出，但是大多數(shù)鎮(zhèn)屬于吃飯財(cái)政，也拿不出錢來，造成項(xiàng)目落不了地，導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。”目前，有部分已脫貧人口需要鞏固脫貧成果，有部分脫貧監(jiān)測(cè)人口面臨返貧風(fēng)險(xiǎn)，有部分邊緣人口存在致貧風(fēng)險(xiǎn)，特別是脫貧監(jiān)測(cè)戶、邊緣易致貧戶這兩類群體，可能存在返貧或致貧隱患，容易掉入貧困“陷阱”。

(三)案例小結(jié)

本案例主要考察貍橋鎮(zhèn)以“產(chǎn)業(yè)扶貧”成果銜接“產(chǎn)業(yè)興旺”、以“生態(tài)扶貧”成果銜接“生態(tài)宜居”、以“智力扶貧”成果銜接“鄉(xiāng)風(fēng)文明”、以“黨建扶貧”成果銜接“治理有效”、以“就業(yè)扶貧”成果銜接“生活富裕”的基本做法，分析了機(jī)制層面存在的4個(gè)具有普遍性的制約因素：駐村幫扶隊(duì)伍的后續(xù)工作接續(xù)不暢、工作機(jī)制融合不夠、考核監(jiān)督體系并行加重基層負(fù)擔(dān)、返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)依然存在。為此，可以從機(jī)制層面、規(guī)劃層面和基礎(chǔ)層面3個(gè)維度來推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接。中央和省級(jí)層面做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的頂層設(shè)計(jì)，從機(jī)制層面推動(dòng)幫扶機(jī)制銜接、工作機(jī)制銜接、考核監(jiān)督機(jī)制銜接、返貧預(yù)警機(jī)制銜接。市縣層面編制脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接規(guī)劃，把中央和省制定的銜接頂層設(shè)計(jì)加以細(xì)化，統(tǒng)籌實(shí)施跨區(qū)域的交通、水利、通訊等重大基礎(chǔ)設(shè)施工程，以及教育、文化、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)，綜合鄉(xiāng)村人口布局、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、公共服務(wù)等要素，編制多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃[23]。鄉(xiāng)村層面則要做好基礎(chǔ)工作銜接。分管規(guī)劃工作的副鎮(zhèn)長(zhǎng)李某說：“編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃動(dòng)輒50萬元到100多萬元，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政都很緊張，最好還是市縣層面統(tǒng)一編制此類規(guī)劃，既避免重復(fù)編制，又能節(jié)省不少費(fèi)用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合實(shí)際執(zhí)行就可以了。”脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接邏輯關(guān)系如圖3所示。

圖3 脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接邏輯關(guān)系

四、推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接的機(jī)制構(gòu)建

(一)幫扶機(jī)制銜接

在2021—2022年的緩沖期內(nèi)，“四方幫扶”(12)四方幫扶：駐村幫扶、縣域結(jié)對(duì)幫扶、定點(diǎn)扶貧、社會(huì)扶貧。共同發(fā)力的扶貧工作格局應(yīng)保持不變，同時(shí)發(fā)揮駐村扶貧工作隊(duì)立足農(nóng)村、熟悉農(nóng)業(yè)、貼近農(nóng)民的優(yōu)勢(shì)。工作隊(duì)暫不撤離貧困村并將幫扶工作重點(diǎn)從消除絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，注重對(duì)相對(duì)貧困群體的日常性幫扶和監(jiān)測(cè)脫貧人口的返貧動(dòng)態(tài)。在2021—2022年的緩沖期內(nèi)，綜合考慮選派人員、幫扶方式、派駐時(shí)間、激勵(lì)措施等因素完善派駐鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)選派管理辦法，對(duì)原貧困村和非貧困村統(tǒng)一派駐第一書記和鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)。在鄉(xiāng)村振興任務(wù)相對(duì)重的地區(qū)，建立健全鄉(xiāng)村振興“縣域結(jié)對(duì)幫扶、定點(diǎn)幫扶、社會(huì)幫扶”的工作機(jī)制，推動(dòng)從臨時(shí)性、階段性的政策幫扶轉(zhuǎn)向常態(tài)化、法制化的制度性幫扶。

(二)工作機(jī)制銜接

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后，將脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組和鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組“合二為一”，實(shí)行黨政一把手“雙組長(zhǎng)”制。配齊配強(qiáng)各級(jí)黨委農(nóng)村工作部門力量，做好內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、編制設(shè)置、人員配備等工作。產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織“五大振興”和鞏固脫貧攻堅(jiān)成果6個(gè)專項(xiàng)工作組各司其職、齊抓共管、協(xié)同推進(jìn)。發(fā)揮好鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能。各地的扶貧開發(fā)部門可以在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果后，逐步與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門進(jìn)行職能整合，保持工作銜接[24]。目前，中央層面成立了國(guó)家鄉(xiāng)村振興局，履行鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接職能。因此，應(yīng)盡快成立高規(guī)格的省市縣級(jí)鄉(xiāng)村振興局，整合相關(guān)部門的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)要對(duì)扶貧工作站、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站等作出相應(yīng)調(diào)整，組建鄉(xiāng)村振興工作部門，協(xié)調(diào)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，使鄉(xiāng)村振興政策形成全力，彰顯活力。

(三)考核監(jiān)督機(jī)制銜接

脫貧攻堅(jiān)已建成督查巡查、民主黨派監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督3個(gè)方面的完備監(jiān)督體系，以及針對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金使用管理、減貧成效等內(nèi)容的考核體系[25]。嚴(yán)格的考核監(jiān)督體系有力地保證了脫貧攻堅(jiān)的成色。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略可以借鑒脫貧攻堅(jiān)的監(jiān)督考核機(jī)制，建立健全鄉(xiāng)村振興考核監(jiān)督機(jī)制，重點(diǎn)考核鄉(xiāng)村振興“20字”內(nèi)容、農(nóng)村改革和工作推進(jìn)等方面的工作成效。在2021—2022年的緩沖期，對(duì)脫貧摘帽縣以考核鞏固脫貧成果為主，對(duì)其他地區(qū)以考核鄉(xiāng)村振興工作為主；緩沖期后，將解決相對(duì)貧困作為重要內(nèi)容，納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的考核體系，建立統(tǒng)一的考核體系，減輕基層負(fù)擔(dān)。建立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略常態(tài)化督查問效機(jī)制和鄉(xiāng)村振興一線干部關(guān)愛激勵(lì)機(jī)制，對(duì)照項(xiàng)目清單、任務(wù)清單和責(zé)任清單，強(qiáng)化季度督查、半年考評(píng)和年底考核，將實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)作為干部選拔任用、評(píng)先獎(jiǎng)優(yōu)、問責(zé)追責(zé)的重要依據(jù)。

(四)返貧預(yù)警機(jī)制銜接

需要健全返貧預(yù)警機(jī)制，對(duì)照脫貧戶的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)及家庭收支情況，綜合判斷其脫貧的穩(wěn)定性，精準(zhǔn)劃定返貧風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，實(shí)行分級(jí)預(yù)警、精準(zhǔn)幫扶。根據(jù)返貧動(dòng)態(tài)預(yù)警信息，密切關(guān)注脫貧戶風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)變化。在緩沖期內(nèi)保持政策穩(wěn)定和持續(xù)幫扶，完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，促進(jìn)脫貧戶持續(xù)穩(wěn)定增加收入。對(duì)返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)較大的邊緣群體，加大救助幫扶力度，限期消除風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，防止返貧和新的致貧。對(duì)收入略高于貧困戶的邊緣群體，有針對(duì)性地落實(shí)健康、教育、就業(yè)、危房改造等政策，建立邊緣戶臺(tái)賬和包保幫扶制度，切實(shí)解決邊緣戶的實(shí)際困難和問題[26]。對(duì)于有返貧風(fēng)險(xiǎn)的脫貧戶和因病、因殘、無勞動(dòng)力、家庭變故等原因?qū)е录彝ナ杖氩环€(wěn)定的邊緣戶“兩類群體”，建立返貧風(fēng)險(xiǎn)金制度，有效防范脫貧戶返貧，全面消除返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。