現代職業教育體系中技工教育與職業教育的融通發展研究

郭達 楊婷

摘 要：在現代職業教育體系中，技工教育與職業教育的融通發展主要存在五個障礙：《中華人民共和國職業教育法》未賦予技工教育和職業教育同等的法律地位，技工教育比職業教育招生更加困難，技工教育無學歷授予權，技工教育與職業教育相比經費不足，技工教育自身體系與職業教育體系尚未實現相互融通。為了不斷完善現代職業教育體系，使技工教育在健康可持續發展的同時充分發揮為我國供給高素質技工和技師的重要作用，應在《中華人民共和國職業教育法》中明確技工教育與職業教育具有同等的法律地位，統一技工教育和職業教育招生范疇并實施多元招生策略，賦予技工教育學歷授予權并實現其與職業教育學歷等值互認，將技工教育納入職業教育生均撥款范圍并實施精準資金供給，推動技工教育自身體系與職業教育體系的融通發展。

關鍵詞：現代職業教育體系;技工教育;職業教育;融通發展

基金項目：2020年度教育部人文社會科學青年基金項目“職業教育工匠精神培育機制與路徑的質性研究”（項目編號：20YJC880020）;2016年度天津市教育科學“十三五”規劃課題“我國技能心理學的研究現狀及其體系構建”（項目編號：VE3145）

作者簡介：郭達，男，天津職業技術師范大學世界技能大賽中國研究中心講師，碩士研究生導師，博士，主要研究方向為職業技術教育基本理論;楊婷，女，天津職業技術師范大學職業教育學院2020級碩士研究生，主要研究方向為職業技術教育基本理論。

中圖分類號：G710? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-7747（2021）05-0018-08

在技工教育和職業教育70多年的分化與融通交替發展推動下，我國已經形成由教育系統主管的職業教育和由人社系統主管的技工教育并行發展的現代職業教育發展態勢。由于技工教育和職業教育同屬于現代職業教育體系，卻又“同類不同型”（同屬職業教育，但并非同型職業教育），導致二者在不同維度和領域存在著競爭關系，且技工教育的發展在現代職業教育體系中長期處于弱勢地位。因此，技工教育急需在現代職業教育體系的差序格局中謀求自身的生存空間和發展道路，不斷強化自身發展的質量與特色，進而使技工教育和職業教育能夠在保持各自特色的前提下實現融通發展。

一、分化與融通：現代職業教育“職—技”關系的發展及其主要表征

從新中國成立至今的70多年來，技工教育和職業教育大致呈現出了分化（新中國成立初期—1963年）、融通（1964—1977年）、分化（1978—至今）的發展樣態與趨勢。在這種分化和融通交替發展的進程中，逐漸形成了現代職業教育“職—技”關系的三大特征。

（一）“技”“職”教育的分化與融通發展

新中國初期，技工教育的人才培養目標是具有工人身份的技術工人，而職業教育的人才培養目標則是具有干部身份的技術人員，培養目標的差異使得二者得以有序分化地發展。1964年，國家為了推行普通教育和職業教育兩種教育制度，將技工教育的綜合管理工作劃歸教育部，歷經15年的技工教育和職業教育有序分化發展的局面至此結束，兩者開始走向融通發展的道路。從1978年開始，國家為了消除“文化大革命”對技工教育帶來的負面影響，實現技術工人培養和使用的一體化，又將技工教育的綜合管理工作劃歸國家勞動總局。巧合的是，技工教育和職業教育融通發展的局面與兩者前期的分化發展同樣是持續了15年，而后再次進入了分化發展的局面。從1978年至今的40多年來，技工教育和職業教育總體上一直處于分化發展的態勢，兩者之間既有競爭又有合作，并在這種態勢中不斷推動著現代職業教育的大發展。

（二）現代職業教育體系中“職—技”關系的三大主要表征

在現代職業教育體系中，技工教育和職業教育的主管部門、人才培養目標的性質、辦學主體三個主要方面表現出差異性狀態，這也是導致技工教育與職業教育存在招生競爭、學歷競爭和經費競爭等問題的主要因素。

第一，技工教育和職業教育所屬的主管部門不同。技工教育的主管部門是人社部，職業教育的主管部門是教育部，因而我國大職業教育體系內存在兩種不同的管理體制，其優點是有利于不同的主管部門根據兩者的不同特點、發展規律等構建出各具特色的技工教育和職業教育體系，有利于凸顯技工教育和職業教育發展的特色與優勢。但是，這種特色與優勢發揮的關鍵是能夠協調好不同層級技工教育和職業教育管理部門之間的關系，使技工教育和職業教育的發展目標共同指向充分滿足新時代我國對高素質技術技能人才的需求，這樣才能促進技工教育和職業教育兩種管理制度的合理化。其弊端是，如果技工教育和職業教育的兩種管理體制協調不好，就會產生生源競爭、經費競爭和重復投入等一系列問題，導致兩者之間的競爭大于合作，使處于弱勢一方的生存發展空間受到擠壓。

第二，技工教育和職業教育人才培養目標的性質不同。技工教育的人才培養目標傾向于面向操作性強的行業培養生產勞動一線的產業工人，而職業教育的人才培養目標更傾向于培養具有一定理論基礎的技能人才。技工教育和職業教育人才培養目標的差異主要是由各自教學體系基礎不同導致的。新中國成立后，最初建設技工學校的目的是為社會失業人員進行技能培訓，從那時起直至現在，技工教育教學體系的底色一直都是職業技能訓練，偏重于培養學生的專業技術操作能力;而相較于技工教育，職業教育的教學體系基礎是學科專業教學，更偏重于提高學生的核心素養和通用能力。技工教育和職業教育兩種不同人才培養目標性質的偏向各有利弊。總體來看，技工教育的人才培養目標更有利于學生的就業，因為技工教育在教學過程中更加注重技能訓練和實際操作，通常可以精準地滿足企業工作崗位的專業技能需求。但是，由于技工教育學生的核心素養和通用能力相對較低，其未來的職業生涯發展通常還需通過終身學習來不斷提升綜合素質，以獲得可持續的職業晉升與發展。相較于技工教育，職業教育學生整體上的核心素養更好、通用能力較強，雖然最初就業時一般需要企業對其進行再培訓才能滿足工作崗位的專業技術需求，但是在職業生涯發展過程中的后勁較足。

第三，技工教育和職業教育的辦學主體不同。技工教育的辦學主體是技工學校、高級技工學校、技師學院。職業教育的辦學主體是中等職業教育、高等職業教育、本科職業教育。當前，由于可獲得的資源條件等綜合因素的影響，技工教育的辦學主體和職業教育的辦學主體分別出現了盲目的轉型與升格，具體呈現出技工院校轉型為職業院校、職業院校升格為本科院校的現象。例如，個別地方政府出現追求學歷的趨向，將技師學院改成高職院校或者將高職院校升為本科院校，這在現代職業教育體系的基礎層面上很大程度地擠壓了產業工人和技能人才的培養空間。這種現象是由于技工教育和職業教育未能實現融通發展，雙方盲目、無序地追逐和爭奪教育資源所導致的。

技工教育為具有中國特色的現代職業教育的發展作出了重要貢獻。但是，從總體來看，在現代職業教育的發展進程中，技工教育比職業教育面臨的發展壓力更加巨大。新時代，大力發展技工教育是現代職業教育體系改革的正確方向，也是完善現代職業教育體系的必然選擇。因此，在分析技工教育發展現狀的基礎上，找出影響其發展的問題所在，進而提出有針對性的對策，能更好地促進技工教育與職業教育的融通發展，有助于推進現代職業教育體系的建設與發展。

二、現代職業教育體系中技工教育與職業教育融通發展的主要障礙

在“技”“職”教育分化發展的態勢下，由于技工教育在學制體系和資源分配等方面處于弱勢地位，導致其與職業教育的融通發展出現障礙，主要體現在以下五個方面。

（一）《中華人民共和國職業教育法》未賦予技工教育和職業教育同等的法律地位

技工教育和職業教育在辦學主體、育人模式等諸多方面存在差異，需要職業教育法對技工教育給予明確、有力的法律支持。但是，1996年頒布的《中華人民共和國職業教育法》的立法是以職業教育為核心，并未提及技工教育的內容。《中華人民共和國職業教育法》目前“主要是由教育主管部門實施的法律，是一個囿于教育部門、囿于職業學校的‘定界法律”[1]。技工教育雖然為我國技術技能人才的培養作出了突出貢獻，但是《中華人民共和國職業教育法》卻并未賦予其與職業教育同等的法律地位。究其原因，主要是職業教育法的制定忽視了我國職業教育體系中職業教育與技工教育并行發展的現實狀況與特征，默認職業教育法中對職業教育的統一規定能夠同樣在法律層面起到保護和促進技工教育發展的作用。事實上，由于技工教育和職業教育之間的特性差異和分化發展的不同現實境遇，導致對職業教育的法律規定并不能完全適用于技工教育。因此，對于職業教育相關法律的制定與修訂，應立足于現代職業教育發展的特征，不僅對已經被實踐所證明的符合職業教育發展規律的規定予以細化和承繼，同時還需要修訂與完善在當前態勢下技工教育與職業教育發展實踐相沖突的內容，切實為技工教育在實踐發展過程中克服生存與發展的困境提供法律上的支持。

（二）技工教育比職業教育招生更加困難

《2018年全國教育事業發展統計公報》顯示：中等職業教育的學校數量、招生人數、在校生人數、畢業生數量、教職工數量及專任教師人數整體上已連續4年持續走低，如表1所示。由表1可知，盡管普通中等專業學校、職業高中和成人中等專業學校的各項指標均呈下降趨勢，但技工學校的部分主要指標卻呈上升趨勢。如2017年，技工學校為2 490所，比上年減少36所，但技工學校招生130.91萬人，比上年增加3.71萬人，可見技工教育已經成為中等職業教育新的增長點。但我們也需要清醒地認識到，技工學校的各項指標與中等職業教育、普通中等專業學校和職業高中相比仍然較低。以2017年中等職業教育招生數為例：2017年，普通中等專業學校招生數為246.25萬，職業高中招生數為148.40萬，技工學校招生數為130.91萬，技工學校招生數比普通中等專業學校招生數少115.34萬，比職業高中的招生數少17.49萬，僅高于成人中等專業學校招生數。從地方技工教育招生的具體角度來看，一項對158家技工院校校長進行的問卷調查顯示：“60.45%的技工院校招生存在困難，招生特別困難的占到21.47%，僅18%的學校招生不存在困難。”[2]可見，在技工教育與職業教育分化發展的過程中，與職業院校相比，招生困難依然是技工院校可持續發展面臨的首要難題。技工院校招生難的主要原因有三：一是職業院校以計劃招生為主設置招生平臺，招生能夠得到優先保證，而技工院校以市場招生為主，所招的學生多為職業院校招生后所剩的生源;二是落實高職面向普通高中畢業生、中職（含中專、技工學校、職業高中）畢業生、退役軍人、下崗失業人員等群體進行大規模擴招100萬，將會在一定程度上對高級技工學校和技師學院的招生渠道造成擠壓;三是技工教育生源存在較為嚴重的流失現象，而家庭貧困導致的無法承擔學費是技工教育生源流失的主要原因。

（三）技工教育無學歷授予權

技工教育發展至今仍主要被定位于職業培訓教育，不具有學歷授予權，沒有建立起與學制教育相對應的學歷學位銜接體系。導致技工教育不具有學歷授予權的原因主要有兩點：一是《中華人民共和國職業教育法》未賦予技工教育學歷授予權。盡管目前有些法律法規將技工教育視為高中階段的學歷教育，但是仍沒有正式、明確地將其納入高等教育階段學歷教育范疇。二是僅關注技工教育的就業導向和鮮明的技術性，卻忽略了技工教育的教育性。相較于職業教育，技工教育的就業導向和技術性更加突出，更加偏向于培訓和訓練的運行模式，這在某種程度上遮蔽了技工教育的教育性，直接或間接地導致技工教育不具有學歷授予權。由于沒有學歷授予權，技工教育也難以和職業教育學歷進行等值融通，降低了其在現代職業教育體系中的競爭力。

（四）技工教育與職業教育相比經費不足

在“技”“職”教育分化發展的過程中，經費不足已經成為技工教育發展過程中最為突出的問題，導致技工教育發展的動力和可持續性弱于職業教育。正如人社部印發的《技工教育“十三五”規劃》中所指出的：“技工教育投入不足，學校建設和設備設施完善仍需加大資金投入。”[3]一項對河南省28所企業舉辦的技工院校的調研顯示：“23%的受訪者認為當前技工院校面臨的主要問題是經費短缺。企辦技工院校辦學成本遠高于財政撥款院校、企辦技工院校辦學資金來源嚴重不足、企辦技工院校辦學經費入不敷出，難以維持正常的教育教學活動。”[4]具體來看，當前技工院校發展中存在的資金困難主要體現在三個方面：（1）總的來說，在現代職業教育體系中，技工教育生均撥款未被完全納入職業教育生均撥款標準之內。（2）在產業轉型升級加快的大背景下，技工院校實習實訓設備和耗材更新換代加快，導致所需資金投入量不斷增大。由于國家對職業技能培訓的補貼標準偏低，無法解決技工教育培訓時間長、師資成本高、實訓設備折舊成本高和實訓耗材成本高等問題。（3）技工院校既進行全日制人才培養又承擔社會職業技能培訓，這種模式與我國公辦技工院校主要按照全日制技工教育在校學生人數撥款的經費模式不匹配，導致技工院校發展資金不足。

（五）技工教育自身體系與職業教育體系尚未實現相互融通

在現代職業教育的發展進程中，技工教育自身體系與職業教育體系難以相互融通發展主要體現在如下兩個方面。

1.技工教育在現代職業教育體系中缺位，主要表現為在政策層面的缺位。例如，《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》構建的現代教育體系基本框架（如圖1所示）較為宏觀，“僅構建了上升通道完善的現代職業教育體系，對于技工教育在現代職業教育體系中所應處于的地位和所應發揮的作用尚未進行明確闡釋”[5]。

2.技工教育自身的體系不完善。技工教育自身的體系不能有效與職業教育體系相互融通發展，究其原因也在于其并未構建起健全的發展體系。在現代職業教育體系中，理論和實踐層面已經在不同程度上構建起“初等職業教育—中等職業教育—高等職業教育—應用技術本科—專業學位研究生教育”五級職業教育層次，但技工教育自身的體系僅存在“技工教育—高級技工教育—技師教育”三級技工教育層次。技工教育在與職業教育進行融通發展時，理論上應是“初級技工教育—中等職業教育”“高級技工教育—高等職業教育”“技師教育—本科層次職業教育”的層級對應模式。但是，技工教育體系中的技工學校以培養中級技術工人為主，高級技工學校以培養中、高級技術工人為主，技師學院以培養高級技術工人和預備技師為主，其在縱向維度上三個層次的人才培養功能相互重疊，這雖然對于技工教育體系縱向層次上的銜接具有一定好處，但是也會導致技工教育體系內部不同層級人才培養功能的混亂，造成其在與職業教育體系融通發展時，產生在不同技術技能人才培養層次上的對接錯位。

三、現代職業教育體系中技工教育與職業教育融通發展的策略

大力發展技工教育是促進技工教育和職業教育融通發展進而不斷完善現代職業教育體系的必然選擇。新時代，為推動技工教育充分發揮為我國供給高素質技工和技師的重要作用，逐步實現其與職業教育的融通發展，應針對兩者在融通發展中存在的主要問題采取有效措施。

（一）在《中華人民共和國職業教育法》中明確技工教育與職業教育具有同等的法律地位

修訂《中華人民共和國職業教育法》的實質是重構現代職業教育體系的頂層設計。首先，應在立足于我國“職”“技”并行發展特征的基礎上，把技工教育單列寫入《中華人民共和國職業教育法》，明確技工教育和職業教育具有同等重要的地位與作用。其次，應在政府組織和指導下，推動行業企業、技工教育和職業教育領域的專家等多元利益主體共同修訂《中華人民共和國職業教育法》。由于“發展職業教育事業并非教育部門單獨可以承擔的任務，而是涉及經濟發展、社會穩定、勞動就業、行業企業、青年、工會等多個部門和社會機構的國是”[1]，因此，無論是在職業教育法和相關政策的制定還是執行等方面，都應推動和爭取各利益相關主體的協同合作和大力支持，共同確立技工教育和職業教育在現代職業教育體系中協調發展與良性互動的機制，進而從多元利益主體角度出發使職業教育法更加健全。

（二）統一技工教育和職業教育的招生范疇并實施多元招生策略

在“技”與“職”分化發展的態勢下，保證技工教育獲得充足的、高質量的生源是保障技工教育與職業教育同步可持續發展的關鍵。第一，施行“學制生、培訓生、學徒生”并招。在把技工院校納入職業院校招生范疇實行統一招生的基礎上，將非全日制招生作為重要招生內容，對全日制教育的招生對象（初、高中畢業生）、職業培訓的招生對象（社會勞動者）、企業新型學徒制的招生對象（企業新招和轉崗員工）進行多渠道招生。第二，技工院校招生應處理好與高職擴招之間的關系，拓寬技工院校生源渠道，推動人社部與教育部協同推進技工院校和高職院校具有同等機會面向企業在職職工、退役士兵、失業人員等各類群體進行招生。第三，多渠道救助技工教育貧困生，將貧困生作為技工教育的重要生源，著力使貧困生通過掌握一技之長改變貧窮的命運。

（三）賦予技工院校學歷授予權并實現其與職業教育學歷等值互認

技工教育是一種終身教育類型而非短暫性的技能培訓和操作訓練，因此其與職業教育和普通教育一樣需要學歷授予權去肯定和強化其教育性。首先，修訂《中華人民共和國職業教育法》，賦予技工院校學歷授予權，規定技工教育畢業生學歷與職業教育畢業生學歷等值互認。在終身教育理念指導下，技工教育作為更為具體化的職業教育類型，在《中華人民共和國職業教育法》中應具體明確“中等職業教育—技工學校”“高等職業教育—高級技工學校”“本科層次職業教育—技師學院”分別在高中學歷、專科學歷和本科學歷上的等值互認。其次，在國家資格框架體系中整合職業教育學歷、技工教育學歷、職業資格證書，以職業資格證書為中介，實現職業教育和技工教育在學歷上的等值互認。依托健全的國家資格框架體系，個體不管是經由職業教育還是技工教育所獲得的學歷證書，只要滿足資格框架同一層級的要求，達到資格框架同一層級的水平，那么即使個體學習路徑不同，其學歷證書的層級都應是等值的。由于無論是職業教育還是技工教育都是以就業為導向的，均需獲得相應的職業資格證書。因此，職業教育的學歷等級和技工教育的學歷等級都應對接職業資格等級進行調整，使兩者的學歷等級以職業資格等級為標準進行等值互認。

（四）將技工教育納入職業教育生均撥款范圍并實施精準資金供給

加大對技工教育發展的資金扶持力度并提升資金供給的精準性，是確保技工教育發展不落后于職業教育的根本資源保障。第一，將技工教育納入職業教育生均撥款范圍內，出臺技工教育生均經費最低標準政策。各省、市應在廣泛調研的基礎上，切實制定并認真執行技工教育生均經費最低標準政策。第二，根據技工教育不同專業類別對生均經費的需求程度進行精準投資。由于技工教育的不同專業、不同人才培養層次的生均培養經費差距較大，因而需要根據技工教育專業目錄中大類專業的技能人才培養成本等情況進行資金的精準供給。第三，在核定技工院校績效工資總額時，技工院校培訓工作量可按一定比例折算成全日制學生培養的工作量。對于開展培訓量大的單位，應適當增加績效工資總額。

（五）推動技工教育自身體系與職業教育體系的融通發展

在推動技工教育與職業教育融通發展的實踐層面，部分省份已經開始了實踐探索。例如，2019年貴州省教育廳與省人社廳聯合印發了《關于推進職業教育與技工教育深度融合發展的實施方案》，提出了“八個統籌”——“統籌發展規劃、統籌招生政策、統籌專業設置和教學改革、統籌產教融合校企合作、統籌開展職業培訓和技能大賽、統籌推進精準脫貧、統籌組織師資培訓、統籌升學就業政策”，來推動技工教育與職業教育的深度融合發展。

從宏觀政策設計和理念層面有效推動技工教育自身體系與職業教育體系的融通發展，需要重點做到如下三點：第一，充分依托國家、地方相關政策，將技工教育體系與職業教育體系對接和等值融通的理念落到實處。《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》和《國務院關于印發國家職業教育改革實施方案的通知》均明確提出“根據高等學校設置制度規定，將符合條件的技師學院納入高等學校序列”，這為技工教育體系與職業教育體系的對接和融通提供了政策支持。在具體操作方面，應使技工學校的中級工培養層次對應中等職業教育的中專層次，高級技工學校的高級工培養層次對應高等職業教育的專科層次，技師學院的技師培養層次對應本科層次的職業教育。同時，還應通過多渠道推動全社會逐步形成技工教育與職業教育等值融通的共識。第二，逐步理順技工教育體系內部的技能人才培養功能層級劃分。當前的許多技師學院是由高級技工學校升級而來，同時承擔著技師和高級工培養的雙重職能，而高級技工學校、技工學校又都存在培養初級工的人才培養功能。雖然從實踐來看，這種技能人才培養功能在技工教育三個層次的重疊分布有部分的合理性，但是從整個技工教育體系可持續發展的角度來看，這容易導致技工教育體系中三級人才培養層次在功能上的混亂，也就難以和職業教育體系實現等值融通發展。因此，應逐步消解技工教育體系內部技師學院、高級技工學校、技工學校的技能人才培養功能的過度重疊，使技工教育體系在縱向層次上的功能劃分更加清晰，從而能更加有效地與職業教育體系實現等值融通。第三，以企業為對接點，實現技工教育與職業教育的等值融通。無論是職業教育還是技工教育都是以為企業培養技術技能人才為目標的，所以在職業院校與企業、技工院校與企業合作育人過程中，技工教育和職業教育均應以企業為公共平臺，以相關企業的技術標準為依據，探索等值融通發展的有效途徑。

參考文獻：

[1]姜大源.論職業教育體制機制改革的應然之策——關于《職業教育法》修訂的跨界思考[J].中國職業技術教育，2015（27）：5-9.

[2]韓鳳芹，王勝華，陳晟.技工院校發展狀況及其政策環境的調查分析[J].經濟研究參考，2016（61）：45-53.

[3]人力資源和社會保障部.技工教育“十三五”規劃[Z].人社部發〔2016〕121號，2016-12-14.

[4]李梅.企辦技工院校發展的困境與出路——基于河南省調研數據的分析[J].職業技術教育，2018（27）：59-63.

[5]陳偉，黃大乾，李姿.技工教育發展三題：歷史、邏輯及定位[J].職教論壇，2017（22）：18-23.

[責任編輯? ? 曹? ?穩]

The Integration Development of Vocational Education and Technician Education in Modern Vocational Education System

GUO Da， YANG Ting

Abstract： There are five main obstacles in the modern vocational education system： the Vocational Education Law of the People's Republic of China does not give the same legal status to the technician education and vocational education， the technician education is more difficult than the vocational education enrollment， the technician education has no right to grant academic qualifications， and the technician education is lack of funds compared with the vocational education， Technician education system and vocational education system have not yet achieved mutual integration. In order to continuously improve the modern vocational education system and make the technician education play an important role in providing high-quality technicians for our country in a healthy and sustainable development， we should make it clear in the Vocational Education Law of the People's Republic of China that technician education and vocational education have the same legal status， unify the enrollment scope of technician education and vocational education， and implement diversified enrollment strategy， give the right to confer the diploma of technician education and realize the equivalent mutual recognition with the diploma of vocational education， bring the technician education into the scope of per student funding of vocational education， and implement the precise fund supply， so as to promote the integration and development of technician education? and vocational education.

Key words： modern vocational education system; technician education; vocational education; integration development