淺析民航單一來源采購管理存在問題及對策

□ 民航局清算中心 楊 柳/文

單一來源采購方式作為一種非競爭性的特殊采購方式在實踐應用中存在諸多問題，本文通過對民航單一來源采購現狀和存在問題進行分析，揭示單一來源采購在民航政府采購管理中的痛點和難點，并提出解決路徑和建議，以期能夠引導采購單位正確使用此種采購方式，保障民航財政性資金合規、高效使用。

單一來源采購也稱直接采購，是指采購人向惟一供應商進行采購的方式，適用于達到了政府采購限購標準，但所購商品的來源渠道單一，或屬專利、首次制造、合同追加、原有采購項目的后續擴充和發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購等情況。政府采購方式是政府采購規則的重要組成部分。目前直接規定的政府采購方式共有六種：公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購和詢價，非競爭性是單一來源采購與其他采購方式的顯著區別。作為一種特殊的采購方式，單一來源采購有其自身的優勢和弊端：一方面，在適用單一來源采購的情形下，所購產品、工程和服務的采購渠道單一穩定，免去了編制標書、供應商征集、組織評審等工作流程，有利于在降低采購成本的同時，簡化手續和過程，提高采購效率；另一方面，由于供應商單一，缺乏競爭性，導致難以實現資金節約目標，同時不易控制采購標的物質量。正是由于單一來源采購的特殊性，應特別關注單一來源的采購管理。

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民航單一來源采購管理現狀

民航政府采購規模在中央各部委中一直居于前列。2021年各部委公布的政府采購預算公開數據顯示，民航政府采購預算為126.5億，規模僅次于應急管理部消防救援局（369.15億）和中國科學院（128.54億）。根據近三年民航政府采購信息統計數據，單一來源采購規模和占比均呈逐年上升趨勢，2018年單一來源采購1.85億，占采購總額的2.63%，2019年單一來源采購3.16億，占采購總額的3.97%，2020年單一來源采購5.92億，占采購總額的7.02%。民航單一來源采購的主要由空管設備的新購和擴容，教練機、模擬機、校驗飛機的新購和備件采購，科研單位使用的數據資源庫等幾類構成，近年來，隨著民航行業的發展，生產和教學單位各項投入也在不斷擴大。由于為進口產品或存在較強技術專利壁壘等原因，導致上述幾類產品供應商單一，必須使用單一來源采購方式。

民航單一來源采購目前管理以《中央預算單位政府集中采購目錄及標準（2020年版）》中規定的公開招標采購數額標準（200萬）為界限，分為兩種管理模式：公開招標數額標準以上由財政部直接審批，公開招標數額標準以下則由各主管預算單位自行管控。

對于公開招標數額標準以上的采購項目，由于達到了審批標準，管理規則比較明確，有其規范程序：第一步由采購人提出申請，說明項目概況，采購預算、會商意見，來源采購理由等，業務部門結合工作實際，根據經費預算和資產配置等采購標準，提出合理采購需求，采購部門組織財務、業務等相關部門，根據采購需求和相關行業、產業發展狀況，對擬申請采用采購方式的理由及必要性進行內部會商后，單位內部形成統一的會商意見。第二步是專業人員出具論證意見。對項目所采用的專有技術或服務是否具有不可替代性或獨占性，前后項目是否必須保持一致性或服務配套，采購人需聘請專業人員論證。并在指定媒體上發布單一來源采購公示，沒有異議的情況下方可繼續進行。第三步由主管預算單位對采購變更申請確認并發文報送財政部門審批。

對于公開招標數額標準以下，政府采購限額以上的采購項目，由于沒有達到財政審批標準，一般由主管預算單位主導進行管理，目前《民航政府采購管理辦法》對此沒有明確規定，主要由各單位自行管控，因而管理模式比較多樣：有的單位專門成立領導小組負責采購事項，單一來源采購按照公開招標數額標準以上項目流程管理，單位內部領導小組審批決定；有的單位由采購人提出內部申請，相關部門負責組織召開預審會，評定項目是否能夠采用單一來源采購方式；有的單位為規避采購風險，對直接采用單一來源采購方式不予支持，要求必須先進行招標，招標失敗只有一家供應商投標后方可轉為單一來源采購。

民航單一來源采購管理存在問題

采購實踐中，由于民航各單位對政策理解差異和管理模式不同，公開招標數額標準以下的單一來源采購管理存在諸多問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）單一來源采購方式適用情形規定不明確導致各單位適用標準不統一

《政府采購法》規定了單一來源采購適用的有三種情形：一是只能從惟一供應商處采購的；二是發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；三是必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。但由于缺乏操作細則，各單位對法條關鍵詞理解存在差異。例如對于是否滿足“必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求”，不同單位針對同一情形都會得出不同結論，這在系統運維項目中體現得尤為明顯，而對“不可預見的緊急情況”有些單位完全是由于自身拖延導致項目時間緊張，卻濫用該適用情形，將本應公開招標的項目轉化為單一來源采購。

（二）單位管理水平高低對采購方式的正確選擇與否影響較大

由于各單位對單一來源采購方式的審批責任人和審批標準要求不一致，導致單一來源審批的約束性有較大差距。一般來說，對此類審批事項審批層級高、流程管理嚴格的單位，在內部控制規范中都會對使用單一來源采購方式的項目有明確的申報和審批標準，需求部門為確保通過內部審批會開展充分的市場調研，論證也較為嚴謹，對項目使用合理的采購方式形成較強約束。但沒有制定政府采購相關內部控制規范或者內部控制規范不明確的單位，則會出現申報和審批的自由裁量權過大，需求人員調研不充分，專業人員論證意見不專業等問題，更有甚者無視客觀市場情況，僅是為滿足采購人意向出具論證意見，這些情形都會使單一來源采購的內部管理措施成了程序上的走過場。有單位為規避審批責任，對本應符合單一來源采購情形的項目也要求進行招標，極大地降低了采購效率。

（三）缺乏采購專業人員選擇標準不利于保障采購項目質量

專業人員的作用主要體現在兩方面：一是在論證階段需要專業人員判斷是否只能向惟一供應商采購，二是在談判階段由專業人員參與供應商價格談判。《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部第74號令）規定，單一來源采購中，采購人、采購代理機構應當組織具有相關經驗的專業人員與供應商商定合理的成交價格并保證采購項目質量。在競爭性采購方式中，評標委員會成員及談判、磋商小組成員的組成大多有著明確的規定。但相關法律法規均未明確“具有相關經驗的專業人員”的標準和產生程序，鑒于受采購需求方對產品市場的了解程度及專業知識范圍所限，如果專業人員不能完全掌握采購商品技術更新情況和價格動態，則無論是選擇采購方式還是價格協商都會在最終達成上出現偏差。

（四）單一來源采購公開度不高容易滋生腐敗

開展采購談判前，公開招標數額標準以上的單一來源采購要在中國政府采購網上進行審核前公示，社會公眾有渠道了解采購單位對接的供應商，并可在一定期限內提出異議，但對于公開招標數額標準以下的單一來源采購項目，則由各單位自主決定是否在采購前公示意向供應商，由于沒有硬性要求，大部分單位為提高采購效率傾向于省略這一環節，由此使得采購的需求信息僅被小部分供應商掌握，社會公眾監督力度較弱。采購過程中，在單一來源采購成交價格由采購人和供應商協商之間直接溝通磋商得來，這種不透明的價格產生過程也給個人謀求私利，滋生腐敗提供發展土壤與環境，雖然最終成交結果需要在中國政府采購網上進行公示，但協商過程依然沒有公開，社會公眾無法評判其中合理性。

上述問題常常導致單一來源采購方式在應用中變味和走形，不僅給采購人帶來諸多困擾和廉政風險，也給主管預算部門和監管部門帶來管理風險，使用單一來源采購方式的采購項目也成為歷年審計監督的重點關注對象。

加強民航單一來源采購管理的幾點建議

根據多年采購管理實踐，筆者認為對公開招標數額標準以下的單一來源采購民航應加強管理，并從以下幾方面著手：

（一）細化管理制度，約束適用情形

通過細化采購管理辦法或操作規范，對關鍵詞的政策理解進行具體的解釋或界定，對單一來源采購方式的適用情形和實質要件要求進一步明確規定，如針對“只能從惟一供應商處采購”，說明應滿足三個方面的條件：一是項目功能的客觀定位決定必須使用指定的專利、專有技術或者服務，而非采購人的主觀要求，僅因項目技術復雜或者技術難度大，不能作為單一來源采購的理由。二是項目使用的專利、專有技術或服務具有不可替代性。三是因為產品或生產工藝的專利、專有技術或服務具有獨占性，導致只能由某一特定供應商提供。三個實質性要件同時滿足，才可進行單一來源采購。在制度規范中通過規定單一來源采購適用情形的原因、范圍和標準，明確形成供應商“惟一性”的實質要件因素，不僅能夠防止政策理解差異和操作中以不合理條件進行限制等人為因素造成“惟一”供應商的情況，也是采購活動遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則的體現。

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（二）建立民航采購專家庫，明確選用標準和程序

單一來源采購中的專業人員無論是在采購需求確認環節還是在價格談判環節都發揮著決定性的作用，專業人員的選用應有嚴格的條件限制與把控。主管預算單位可根據行業特色設置民航采購專家庫，對入庫專家嚴格篩選，確保庫內專家都是具有相關專業技術及資質的人士。對民航特有的空管設備采購和飛機航材采購，在單一來源的需求論證階段，必須在庫內選取專家開展論證。在價格談判階段，也應有庫內相關專業的專家參與，按規范程序評算價格，確保談判過程的公正性和結果的合理性。

（三）規范單一來源采購程序，提高采購信息公開度

公開是最大的公平，為保證單一來源采購的合規合理，主管預算單位可對單一來源采購的信息公開進行規范，明確要求除涉密項目外，所有納入政府采購管理范圍的單一來源采購都應在進行價格協商前將采購需求參數、單一來源采購原因、擬選用供應商情況等項目信息在公開渠道進行公示，并設置異議期，給供應商更多參與競爭的機會，降低因市場調研不充分而錯誤使用單一來源采購的風險。談判結束后及時公布成交價格及談判成員、成交價格原則等信息，價格協商過程資料向主管預算單位備案，讓談判人員心存敬畏，能夠客觀公正地開展采購活動，防范腐敗。