擅闖機場控制區行為的成因與對策分析

□ 中國民航大學 林 泉 劉先沐/文

民航機場控制區是為保障民航空防安全而劃定的特殊區域，包括廊橋、停機坪、跑道、滑行道以及其他區域。鑒于控制區是民航各項業務的中心區域，因此對其管控工作是民航安全工作的重中之重。擅闖機場控制區的行為輕則會造成航班延誤或取消，重則會造成設備損壞或人員傷亡，在擾亂機場各部門的工作秩序的同時，也會對民航安全構成嚴重威脅。因此，機場、航空公司以及民航公安始終將防范和打擊此類擅闖行為作為民航安保工作的重點。

本文全面地搜集整合了近十年來媒體公開報道的旅客擅闖機場控制區的案例，利用統計學和犯罪學的研究方法，從違法犯罪行為人與違法犯罪行為兩個層面分析，探究這些行為發生的基本規律、機理和原因，并在此基礎上提出應對建議。

擅闖機場控制區違法犯罪行為的基本概況

本文研究樣本來源于人民網、中國民航報、民航資源網等國內各大媒體2010年至2019年期間共10年的公開報道，既包括了強闖停機坪、強闖登機口、強登起落架等強闖案例，也包括了秘密潛入進入機場控制區等非典型的擅闖案例，涉及范圍廣泛且數據真實可靠。通過對無差別搜集到的20個案例的數據分析后可以看出，擅闖事件于2011至2012年與2015至2017年兩個時段呈高發態勢，在這期間甚至出現了諸如地方黑惡勢力有組織地強行沖闖機場控制區、工作人員私帶人員秘密潛入、工作人員慫恿乘客擅闖關卡等具有相當的主觀惡性的擅闖事件，民航安保在彼時面臨著更加嚴峻的挑戰。但在各方的共同努力下，自2018年起，此類事件數量明顯減少，民用航空的公共秩序情況得到了明顯的改善。

筆者通過對擅闖機場控制區違法犯罪行為人的基本特征（包括性別構成、年齡、主要客觀原因、主觀動機）、違法犯罪行為及后果（包括具體手段、事件發生地、危害后果及處罰結果分析）等開展分析后發現，擅闖機場控制區的行為并非單一形式和內容的違法犯罪行為，此類違法犯罪行為的基本要素在每個案例中各有其特點。從案例數據來看，此類擅闖行為的行為人多為青年男性，犯罪形式多為個人擅闖，他們大多由于誤機或者航班延誤而以此發泄情緒，強闖機場各個控制區，擾亂機場安全管理秩序，嚴重的造成人員受傷以及財產損失，最終多被處以行政處罰，而那些在2016年中國航協《民航旅客不文明行為記錄管理辦法》實行后實施此類擅闖行為的行為人，最終全部被列入不文明行為記錄。此外，根據民航局印發的《加強民航法治建設若干意見》，部分擅闖控制區的旅客被加入航空黑名單。

擅闖機場控制區事件成因分析

（一）個人安全意識與道德素質的欠缺以及從眾心理是此類案件頻發的重要原因

擅闖行為旅客絕大多數缺乏民航安全意識，他們對擅闖控制區行為的危害性認識不全面。通常，擅闖控制區的旅客在社會公德與個人素質層面有所欠缺，他們被外部環境刺激而產生了受挫感，此種障礙使他們的個性結構的心理缺陷即狹隘的個人本位價值觀逐漸內化為一種不良需要，這種不良需要惡性發展，旋即轉變為違法犯罪的動機，并最終外化為擅闖機場控制區的違法犯罪行為。

但在集體沖闖控制區事件中，除了起事件主導作用的部分旅客以外，絕大多數旅客并不存在以上的心理發展軌跡，換言之他們并沒有明確的違法犯罪動機，而真正促使他們一同鬧事的原因在于其從眾心理的煽動。有學者認為，所有人都有行違法犯罪行為之傾向而為道德、風險與法律等因素所制約。如果存在一種減輕風險的情形，那么就會導致風險的制約作用減弱，進而引發違法犯罪行為。由于我國“法不責眾”的思想自古便根深蒂固，當旅客鬧事時，基于“法不責眾”思想，其他部分旅客會傾向于對風險做較低的預估，加之“依賴大眾”的從眾心理作祟，導致集體沖闖行為在短時間內爆發。

（二）機場與航空公司服務不完善、消極維權助長了此類事件的發生

在民航實踐中，并非所有的航空公司和機場都能夠適時適當地處理航班延誤的善后事宜。事實上，在航班延誤和停飛前，部分航空公司和機場并未及時向旅客公布相關信息，旅客也缺少通暢的咨詢和申訴渠道；在延誤之后，企業服務保障不到位，機場和航空企業的聯動保障機制也明顯滯后，無法妥善處理旅客流并讓旅客得到適當的補償。以上多種因素共同導致了航空公司與機場的公信力受損，旅客因此選擇通過抗議等非常手段尋求補償，情節嚴重最終誘發了擅闖行為。

在法律層面上，1929年《華沙公約》、1999年《蒙特利爾公約》和我國《民用航空法》以及《旅客、行李國內運輸規則》都沒有對“航班延誤”的定義作明晰的解釋。國內航空在實踐中一般將航班延誤分為可控和不可控兩種。當航班因為不可控原因延誤時，若已采取一切必要措施，航空公司、機場則不必承擔責任，但應當協助旅客簽轉、安排膳宿，費用則由旅客自理。然而，事實上國內許多航空公司卻承擔了這些費用，甚至在航班延誤之后，即使發生了旅客集體的強闖機場控制區事件，一些航空公司也會酌情給予補償，而選擇性地放棄了針對旅客強闖行為所造成的人員受傷、財產損害的求償權。可以說航空公司與機場一些息事寧人的態度以及過度妥協的做法，在客觀上放任了旅客強闖機場控制區的行為。

（三）經濟補償標準的不透明、不統一間接誘發了旅客的過激維權行為

實際上，我國不存在固定統一的航班延誤經濟補償標準。為了從制止“過激維權行為”方面應對此種擅闖行為，民航局出臺了《航班延誤經濟補償指導意見》，根據該指導意見的規定，我國各航空公司可自行決定航班延誤經濟補償標準。基于此規定，由于各航空公司標準的不同以及航空公司無法充分保證規定的透明度，旅客很難準確地把握經濟補償標準以預估其所能得到的補償，往往會在補償方面產生爭議進而引發旅客諸如強闖控制區的過激維權行為。雖然民航局、公安部發布了《關于維護民用航空秩序保障航班正常運行的通告》，但都收效甚微，難以遏制此類事件的擴大。究其原因在于它們只是相應的指導意見和一般性質的文件，都不具有法律效力，因此難以被及時適用解決雙方就航班延誤針對經濟補償方面的爭議。

（四）部分機場安保層面力度不夠是此類事件頻發的原因之一

根據部分典型案例，部分機場公安針對機場控制區的安保預防準備工作明顯不足，沒能在擅闖行為發生時及時啟動應急預防機制制止其危險行為；同時，在擅闖行為發生后，部分機場公安未能及時趕到現場對事件做妥善的處置，最終導致了事件的發生與事態的逐漸擴大。例如，在黑惡勢力沖闖機場控制區的典型案例中，機場公安過低預估風險、出警不及時，導致部分機組成員以及地面工作人員受傷、機場設施遭到毀損。

擅闖機場控制區事件的應對方式分析

（一）加強民航安全知識與救濟渠道宣傳

加強民航安全知識宣傳教育，一方面，需要借助媒體力量，充分發揮媒體的宣傳和監督作用，通過報道與分析案例，介紹相關法律、行政法規以及行業規定，讓民眾更加充分地了解擅闖行為的危害。另一方面，還應當宣傳此類矛盾的對應救濟渠道。以免旅客舍近求遠，放棄高效的救濟渠道而選擇采取非常手段尋求航空公司和機場的補償。

（二）航空公司與機場應加強內外部監管、及時求償、全面改善服務、完善維權渠道

加強航空公司、機場與民航公安人員的監管與安保力度是改進工作的重點。首先，應當將加強機場安保作為工作的重中之重，謹防旅客的擅闖行為，完善安保預警機制，對有可疑舉動或者是在飛機延誤或者是停飛時可能存在極端情緒的旅客，應進行秘密觀測，必要時采取強硬手段加以制止，及時消除隱患。同時，航空公司與機場以及民航公安應當及時解決內部糾紛，加強內部監管與合作，保證民航系統內部的暢通性，協力維護民航安全秩序。

其次，針對旅客擅闖行為造成的工作人員人身損害和機場與航空公司的財產損失，航空公司與機場應當拿起法律武器及時求償，充分保障航空公司與機場的利益。

同時，民航企業與機場方面應當全面改善服務質量。當旅客因個人原因誤機時，航空公司應當盡力協助其改簽與退票，盡量為其簽轉后續航班。當因非航空公司原因而出現航班延誤的情形時，機場管理機構應當及時告知旅客相關信息，通過廣播與短信等方式向消費者詳盡地解釋原因以及隨后的旅客安置方案，必要時及時提供膳食服務、安排住宿，或者按照客票載明的時間和班次，引導旅客辦理退票和換乘業務。

最后，應當建立健全高效的維權渠道并設立專門機構或指定專人負責受理投訴工作，參照《公共航空運輸服務消費者投訴管理辦法》的規定，明確投訴受理的范圍和內容等要求，引導旅客理性維權，最大程度地減少擅闖機場控制區的過激維權的情形發生。

（三）完善航班延誤經濟補償立法

目前，民航業界需要一部具有法律效力的規范性法律文件，來對航班延誤的經濟補償標準作出更加切合實際的規定，通過收回各航班的自行決定權與創建各航空公司的分檔制度，形成經濟補償標準的固定差異。如此，一方面能夠用具有法律效力的文件對此加以規定以減少有關標準的爭議，另一方面還能以更加穩定的標準直接迅速地處理航班延誤的經濟補償問題，從而避免旅客采取極端方式維權。

（四）完善威脅評估機制，使航空安保系統向預防為主的事前管理轉變

針對機場公安警力的運用，應當完善威脅評估機制?？茖W的威脅評估機制應以威脅評估作為前提，以威脅后果的嚴重性和威脅發生的可能性為依據，全面分析擅闖行為所帶來的安保風險，并就此分級應對，再依據不同等級設計和制定屬于每個等級的具體安保措施。這種機制能夠有效地提升安保工作效率，有利于機場公安更為迅速地采取適當的應急措施。

政府應當協助航空安保系統向預防為主的事先管理轉變。依照典型案例的細節，擅闖機場控制區的行為大多沒有明顯的前兆，因此事后的安保應對措施不可避免地具有滯后性。換言之，只有做好事前的預防工作，才能迅速應對并處置擅闖控制區的行為。而預防為主的事先管理意味著機場公安與機場、航空公司在航空安保工作方面應當互相協調且應受有力監管。筆者認為，政府可以通過制定行政法規、規章等規范性文件的方式對此做出詳細規定，以協調三者之間航空安保工作的工作分配、責任承擔等方面的內容；同時，政府還可以實施監管職能，監管民用機場的航空安保工作，保障航空安保系統向預防為主的事先管理轉變。

總之，擅闖機場控制區的行為看似簡單，實則有著復雜的成因。它不僅僅源于旅客的情緒管理能力低下以及個人素質的欠缺，更源于航空公司、機場信譽的缺失以及航空公司、機場以及機場公安工作的欠缺。因此，在加強民航安全知識宣傳與救濟渠道的同時，航空公司也要加強監管與全面完善服務，盡量減少與旅客之間的沖突，即使出現了沖突和糾紛，也應當設法迅速解決，阻止一般的糾紛發酵為擅闖禁區的事件。同時，國家也應當出臺相應的法律規范性文件對航班延誤的經濟補償加以規范，在完善法律的基礎之上，健全威脅評估機制，由政府牽頭、多方合作做好針對擅闖機場控制區行為的事前預防安保工作，嚴厲打擊此類嚴重危害民航安全的行為。

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