民航對區(qū)域經(jīng)濟的影響貢獻評價指標探討
——以“機場所在區(qū)縣地均GDP相對當?shù)仄渌麉^(qū)縣的倍數(shù)”為例

□ 中國民航高質量發(fā)展研究中心 李曉津 張 祺 侯世雄/文

改革開放以來，我國民航業(yè)取得了迅猛發(fā)展，以2019年為例，完成運輸總周轉量1293.25億噸公里、旅客運輸量65993.42萬人次、貨郵運輸量753.14萬噸，擁有頒證運輸機場238個、通用機場數(shù)量246個，主要業(yè)務指標與世界第一位美國的差距不斷縮小。在此過程中，民航對國家、區(qū)域經(jīng)濟的影響貢獻不斷增長，“要想強、上民航”的觀念深入人心。但如何便捷、科學地評價民航對區(qū)域經(jīng)濟的影響貢獻，亟需既熟悉民航業(yè)、又熟悉經(jīng)濟統(tǒng)計的業(yè)內人士建立相關量化評價指標體系，在行業(yè)外支持國家、省市及機場所在地方政府做好相關規(guī)劃、完善補貼政策，在行業(yè)內支持民航管理部門、機場、航空公司、空管等做好自身定位，爭取地方支持，最終使民航業(yè)與地方經(jīng)濟實現(xiàn)高質量協(xié)同發(fā)展。

2019年11月，民航局在《民航高質量發(fā)展指標框架體系（試行）》中將此指標作為衡量民航高質量發(fā)展的指標之一，建議運用國際民航組織（ICAO）推薦方法進行測度，并開展了相關研究試點工作。

對此，中國民航高質量發(fā)展研究中心（ADI）團隊全面比較國內外常用評價指標體系的優(yōu)缺點，探索發(fā)現(xiàn)以“機場所在區(qū)縣地均GDP相對當?shù)仄渌麉^(qū)縣的倍數(shù)”指標（簡稱“ADI-AR”，下同）進行測度的方法更合適。該指標明確了各利益相關方的責權關系，在空間維度可細化到區(qū)縣、甚至村鎮(zhèn)，在時間維度可細化到年度、季度，甚至月度，可與ICAO推薦指標相互補充。

指標內涵、測算與簡析

（一） 指標內涵

在民航產(chǎn)業(yè)價值鏈上，旅客/貨物是價值的出發(fā)點和落腳點，航空公司運用飛機為旅客/貨物提供快速運輸，機場為旅客/貨物及航空公司提供相關地面服務，因此機場所在區(qū)縣可利用土地資源引入對運輸時間敏感的航空偏好型產(chǎn)業(yè)（例如商務服務、特殊商品制造和倉儲物流服務等），為需要經(jīng)常往來機場的旅客/貨物減少時間成本和經(jīng)濟成本。

土地是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展所需的要素。按照現(xiàn)行《土地管理法》，在已批準的農(nóng)用地轉用范圍內，具體建設項目用地可由市、縣人民政府批準。可見，在當前國情下，擁有機場周圍土地處置權的城市、區(qū)縣地方政府是推動經(jīng)濟發(fā)展的責任主體，民航對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展影響貢獻程度受限于土地，熟悉旅客和貨主需求的航空公司是重要因素，介于地方政府和航空公司之間的機場是關鍵中介。

通過計算ADI-AR指標，可以更細致地表征機場所在區(qū)縣利用土地資源支持民航發(fā)展，從而帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的效果。

（二）對象選取與數(shù)據(jù)采集

截至2019年末，中國大陸地區(qū)擁有頒證運輸機場238個、通航機場246個，限于精力和需求，本文最終選取了221個頒證運輸機場所在區(qū)縣（未選取的17個運輸機場分為兩類：第一類為13個尚未公開2019年GDP數(shù)據(jù)的區(qū)縣，包括新疆7個、西藏2個、海南1個、吉林1個、青海1個和黑龍江1個。其中，黑龍江伊春林都機場所在伊美區(qū)于2019年7月由原伊春區(qū)和美溪區(qū)合并，沒有2019年GDP數(shù)據(jù)；第二類為4個屬于省轄區(qū)縣，包括新疆2個、甘肅1個和湖北1個。因無法區(qū)分其機場所在區(qū)縣和當?shù)仄渌麉^(qū)縣，為保證數(shù)據(jù)口徑一致而未選取）。

為排除新冠肺炎疫情帶來的誤差，故選擇2019年數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)主要來源于國家統(tǒng)計局、相關地方政府統(tǒng)計局、民航局官網(wǎng)及中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫等。

（三） 機場所在區(qū)縣ADI-AR指標測算及簡析——以四個直轄市為例

作為直轄市，北京、上海、天津和重慶轄區(qū)內機場數(shù)量較少，業(yè)務量較大，除大興機場外，其他機場民航發(fā)展歷史較長，結果具有很強代表性，測算過程及結果見表1。

表1：機場所在區(qū)縣2019年ADI-AR指標測算過程及結果——以直轄市為例

北京大興區(qū)ADI-AR指標值為0.3894，主要原因在于大興機場投運日期為2019年9月25日，運營時間較短；北京順義區(qū)、上海長寧區(qū)ADI-AR指標值與表1中其他機場所在區(qū)縣相比差異較大，詳細分析見后。

運用上述方法，ADI團隊計算得到全國221個機場所在區(qū)縣的ADI-AR指標值，限于篇幅，在此從略。

（四） 省級行政單位ADI-AR指標測算及簡析

以各機場所在ADI-AR指標測算結果為基礎，取平均可得全國31個省級行政單位及全國ADI-AR指標值，見表2。

新疆指標值最高，寧夏最低；除湖南、北京、江西和寧夏等四個省級行政單位以外，其他27個單位的ADI-AR指標平均值均大于1。新疆達到28.3599，經(jīng)分析在所選11個機場所在區(qū)縣中有7個大于1，烏魯木齊地窩堡機場所在新市區(qū)ADI-AR最大，達到54.3097，主要原因有：一是地窩堡國際機場是內地與疆內、中國與中西亞地區(qū)客貨交流的主要樞紐，二是地窩堡機場于1973年建成和對外開放使用，迄今已有近50年歷史。因此，地窩堡機場所在新市區(qū)集聚了諸多政務和商務服務功能，相關產(chǎn)業(yè)具有很強航空偏好性，對地均GDP貢獻很大。另外，新疆庫爾勒機場、伊寧機場所在區(qū)縣ADI-AR分別達到了36.6681和17.3269，原因與地窩堡機場類似。

湖南境內機場所在區(qū)縣ADI-AR指標平平，拉低了湖南平均水平的是岳陽三荷機場所在岳陽樓區(qū)，其ADIAR只有0.4258，主要原因是：一是運營時間較短，2018年12月26日開始使用，2019年尚處運行初期，產(chǎn)業(yè)集聚效應尚未顯現(xiàn)；二是位于長沙、武漢兩大樞紐機場之間，客貨流量短期較少。

北京相對較低，主要原因在于大興機場2019年9月26日投入運營，相關招商引資工作正在逐步展開；首都機場所在順義內機構對地均GDP貢獻較小。

表2：2019年各省、自治區(qū)、直轄市ADI-AR指標平均值及排名（不含港澳臺）

江西境內機場所在區(qū)縣ADI-AR指標數(shù)值較低，主要原因是景德鎮(zhèn)羅家機場所在浮梁縣僅為0.1453，拉低了江西平均水平，雖然羅家機場于1996年投入使用，但其主要定位為服務其他區(qū)縣，且周圍大中型機場較多，客貨吞吐量受到抑制，縣內產(chǎn)業(yè)集聚程度有待提升。

寧夏境內機場所在區(qū)縣ADI-AR指標值偏低，主要原因在于銀川河東機場所在靈武市ADI-AR值僅為0.3424。雖然河東機場于1997年9月通航，迄今已有24年歷史，但當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展相對滯后，且機場所在靈武市占地面積較大，約為銀川全市二分之一。

（五）民航地區(qū)管理局轄區(qū)內ADI-AR指標測算及簡析

隨著民航體制改革的深入，民航地區(qū)管理局地位和作用不斷增強，提升民航對區(qū)域經(jīng)濟影響貢獻成為其重要工作。在各省級行政單位ADI-AR指標測算結果基礎上，測算平均值可得全國7個民航地區(qū)管理局轄區(qū)內ADI-AR指標平均值，見表3。

由表3可知，新疆局轄區(qū)內ADI-AR指標值最高，華北局最低。新疆局最高的原因同上文對新疆的分析；華北局轄區(qū)內指標值較低原因在于北京順義、大興兩地指標值較低。在華東局轄區(qū)內，ADI-AR指標平均值為4.2099，僅次于新疆，反映出華東局轄區(qū)內機場所在區(qū)縣吸引了大批地均GDP較高的行業(yè)和企業(yè)，民航可節(jié)約旅客/貨物往返機場的時間和費用，對于區(qū)域經(jīng)濟的推動作用更加明顯。

表3：2019年民航各地區(qū)管理局轄區(qū)內ADI-AR指標平均值及排名

（六）全國民航ADI-AR指標測算及簡析

根據(jù)表3統(tǒng)計，2019年全國ADI-AR指標平均值為2.7853，即機場所在區(qū)縣的地均GDP是其他區(qū)縣地均GDP的2.7853倍，佐證了“要想強、上民航”。

在需求側，隨著經(jīng)濟發(fā)展，旅客和貨主的時間價值不斷提高，需要借助民航完成快速運輸，大量地均GDP較高的金融、電子、會展、生物、高端住宅等產(chǎn)業(yè)向機場周邊集聚，提高機場周邊土地利用效率，推動機場所在區(qū)縣的經(jīng)濟發(fā)展。在供給側，國家發(fā)改委、民航局、機場等各方努力下，各地方政府逐步意識到民航是提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質量的重要手段，一方面積極新建、改建新機場，吸引航空公司開辟新航線，另一方面圍繞機場設立臨空經(jīng)濟區(qū)，針對地均GDP較高的航空偏好型產(chǎn)業(yè)招商引資。通過需求側和供給側共同努力，促進了民航業(yè)的發(fā)展，帶動了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，提升了各地及全國的ADI-AR指標值。

測算結果詳析——以上海長寧區(qū)和北京順義區(qū)為例

（一）上海長寧區(qū)

長寧區(qū)位于上海中心城區(qū)西部，東連靜安區(qū)，西南鄰閔行區(qū)，東南接徐匯區(qū)，北與普陀區(qū)以吳淞江（蘇州河）為界，總面積38.3平方公里。上海虹橋機場位于長寧區(qū)西部，始建于1921年，于1950年重建，一直是我國主要國際航空港，距市中心13千米，為4E級民用機場，是國際定期航班機場、對外開放的一類航空口岸和國際航班備降機場，為吸引航空偏好型的國際化產(chǎn)業(yè)和人群發(fā)揮了關鍵作用。

參見表1，2019年虹橋機場所在長寧區(qū)ADIAR指標值高達9.2233，即長寧區(qū)地均GDP是上海市其他區(qū)縣（不含浦東區(qū)）的9.2233倍，地均GDP達到43.0754億元/平方公里，展現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟價值創(chuàng)造力，而虹橋機場在其中發(fā)揮了重要作用，主要原因在于：

第一，虹橋機場具有較長發(fā)展歷史。由于擁有虹橋機場，長寧區(qū)一直是滬上外籍人士聚居之地，擁有老上海傳統(tǒng)的高級住宅區(qū)新華路、虹橋花園別墅區(qū)和蘇州河沿線中高檔住宅區(qū)等。改革開放后，上海市以及長寧區(qū)依托虹橋機場最早設立了國家級開發(fā)區(qū)——虹橋經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，支持虹橋機場在全國大中型機場中首先接入鐵路和地鐵，虹橋樞紐已成全國綜合交通典范?，F(xiàn)在，長寧區(qū)擁有上海最集中的涉外高標準住宅商務辦公綜合區(qū)古北新區(qū)，外國領事館、世界500強企業(yè)等聚集林立，已成為上海乃至全國最發(fā)達的現(xiàn)代化商務區(qū)之一，

第二，建設上海虹橋臨空經(jīng)濟示范區(qū)。2016年，國家發(fā)改委、民航局批準設立上海虹橋臨空經(jīng)濟示范區(qū)，重點打造航空服務業(yè)和“互聯(lián)網(wǎng)+生活性服務業(yè)”等兩大航空偏好型產(chǎn)業(yè)，發(fā)展成果已經(jīng)顯現(xiàn)。2020年，在航空服務業(yè)方面，大飛機產(chǎn)業(yè)投資基金、東航申宏股權投資基金等8個項目集中與長寧區(qū)簽約，總投資額約100億元，通過產(chǎn)業(yè)引導基金加快培育長寧航空服務業(yè)和其他配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展，長寧區(qū)基地航空公司總部數(shù)量已占上海全市60%；在“互聯(lián)網(wǎng)+生活性服務業(yè)”方面，以愛奇藝入駐示范區(qū)為例，入駐原因之一就是其供應商、客戶及員工需頻繁乘機旅行，虹橋機場推動了周圍互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)集聚。

2021年，長寧區(qū)全域地均GDP較高產(chǎn)業(yè)（國際旅游、物流運輸、信息技術、娛樂服務、電商平臺等）蓬勃發(fā)展，已經(jīng)形成了高品質產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，以東航、上海機場、攜程、京東、愛奇藝為代表的十余家上市企業(yè)品牌價值持續(xù)增強，民航業(yè)對長寧區(qū)、上海市經(jīng)濟的貢獻更為凸顯。

（二） 北京順義區(qū)

順義區(qū)地處北京東北部，總面積約1021平方公里。首都機場位于順義區(qū)，建成于1958年，是世界超大型機場 ，也是我國最重要機場，被譽為“第一國門”。

參見表1，2019年首都機場所在區(qū)縣ADI-AR指標值為0.8632，即順義區(qū)地均GDP為北京市其他區(qū)縣（不含大興區(qū)）的86%，地均GDP為1.9519億元/平方公里，不僅與上海長寧區(qū)差距較大，而且低于北京市其他區(qū)縣平均水平。初步分析原因有二個：

第一，順義區(qū)缺乏地均GDP較高的產(chǎn)業(yè)。經(jīng)測算，北京市地均GDP較高的產(chǎn)業(yè)是政務服務、商務服務、金融業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)等。由于歷史原因，這些產(chǎn)業(yè)主要集中在東城、西城、海淀和朝陽區(qū)，甚至民航系統(tǒng)內部分高附加值企業(yè)也未在順義區(qū)，相關企業(yè)創(chuàng)造價值最終歸屬其他各區(qū)。這不僅使順義區(qū)無法享受民航業(yè)的經(jīng)濟貢獻，而且使相關行業(yè)花費大量時間和費用往來機場，影響了順義區(qū)和相關行業(yè)的發(fā)展。

第二，對民航業(yè)支持力度相對不足。首都機場集團、中國國航、中航信集團及相關民航企業(yè)等坐落于順義，但北京市、順義區(qū)在綜合交通、土地規(guī)劃、財政稅收和生活保障等方面給予的支持力度，與上海市、長寧區(qū)相比存在較大提升空間。

值得欣喜的是，北京市、順義區(qū)已經(jīng)著力解決上述問題，并得到國家發(fā)改委和民航局的支持。2019年2月27日，國家發(fā)改委和民航局聯(lián)合印發(fā)了《關于支持首都機場臨空經(jīng)濟示范區(qū)建設的復函》。兩年多來，示范區(qū)積極探索，走“港產(chǎn)城”融合發(fā)展之路，充分發(fā)揮航空企業(yè)聚集的優(yōu)勢，探索制度創(chuàng)新，完善開放機制，截至目前，注冊企業(yè)已達到8000余家，實施效果令人期待。

綜合上述分析，根據(jù)ADI-AR指標內涵，計算機場所在的區(qū)縣、省、地區(qū)管理局和全國等四個層次的結果可見，ADI-AR指標既適用于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，也適用于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，可作為評價民航對區(qū)域經(jīng)濟影響貢獻的補充指標。主要原因如下：

第一，ADI-AR指標明確了民航對區(qū)域經(jīng)濟影響貢獻的職責分工。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需要土地，民航對區(qū)域經(jīng)濟的貢獻影響大小必須考慮土地因素，因此機場所在城市、區(qū)縣地方政府是責任主體，熟悉顧客/貨主需求的航空公司是重要因素，聯(lián)接地方政府、航空公司的機場是關鍵中介。機場所在城市、區(qū)縣地方政府應通過機場當局研判旅客、貨主和航空公司需求，以臨空經(jīng)濟區(qū)為載體吸引航空偏好型產(chǎn)業(yè)，提高地均GDP，提升民航對區(qū)域經(jīng)濟影響貢獻。

第二，ADI-AR指標可與ICAO推薦指標相互補充。相對ICAO推薦指標，ADI-AR指標更精細、更及時，從空間、時間兩個維度表征機場對于區(qū)域經(jīng)濟的影響貢獻程度，能夠有效評價民航業(yè)對不同層次的區(qū)域經(jīng)濟影響貢獻。

第三，ADI-AR指標值受到民航發(fā)展歷史和當?shù)亟?jīng)濟開放程度的影響。在其他條件不變的前提下，民航發(fā)展歷史越久、當?shù)亟?jīng)濟開放程度越高，國內外人流、物流越頻繁，機場周邊航空偏好型產(chǎn)業(yè)集聚程度越高，則ADI-AR指標數(shù)值越高，民航業(yè)對于經(jīng)濟發(fā)展的促進作用越大，同時需要指出較低的ADI-AR指標數(shù)值不僅反映差距，也意味著機遇，說明當?shù)乜沼嗤恋剌^多，發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)的空間很大。