PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理中法律風(fēng)險(xiǎn)探討

吳貞輝

摘 要：PPP模式是政府部門和社會(huì)實(shí)現(xiàn)資本合作的一種全新模式，在目前社會(huì)發(fā)展水平全面提升的現(xiàn)代化背景下，國(guó)家對(duì)于融資體制創(chuàng)新工作的關(guān)注度不斷提升，這也使得PPP模式的應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)大。此種背景下，工程領(lǐng)域施工企業(yè)也面臨著更多的發(fā)展機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。為此，本文就將從PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理著手，進(jìn)一步探究工作中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)，希望在有效分析工作風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上提出科學(xué)的問題應(yīng)對(duì)策略。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;經(jīng)營(yíng)管理;法律風(fēng)險(xiǎn)

近年來，我國(guó)政府部門對(duì)于社會(huì)資本方合作下的PPP項(xiàng)目關(guān)注度明顯提升，在大力推行過程中，出臺(tái)了相關(guān)的PPP項(xiàng)目規(guī)范性問題，但是基于政府部門對(duì)于PPP項(xiàng)目模式的發(fā)展速度要求較高，因此大大增加了PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理中的法律風(fēng)險(xiǎn)。比如政府部門反向?qū)ぷ怙L(fēng)險(xiǎn)和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這些問題的出現(xiàn)都在一定程度上影響了PPP項(xiàng)目的價(jià)值。在法律制度健全發(fā)展的現(xiàn)代化背景下，更需要加強(qiáng)對(duì)這項(xiàng)工作的多層次系統(tǒng)分析。先進(jìn)的制度建設(shè)需要國(guó)家更科學(xué)的開展治理，但是工作實(shí)際往往和制度規(guī)劃上存在較大差異，對(duì)于當(dāng)前PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理中的法律風(fēng)險(xiǎn)更需要加以關(guān)注，只有這樣才能在法律制度要求和標(biāo)準(zhǔn)下開展科學(xué)的應(yīng)對(duì)方案。

1 PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理中法律風(fēng)險(xiǎn)研究意義

在PPP模式影響下，企業(yè)不僅面臨著全新的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也需要應(yīng)對(duì)更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。首先，企業(yè)在模式作用下可以獲取更多投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)一體化的機(jī)會(huì)，通過對(duì)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，施工單位從傳統(tǒng)的單一施工業(yè)務(wù)中，可以逐漸進(jìn)行結(jié)構(gòu)過渡，在多種內(nèi)容的發(fā)展基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)收益結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變[1]。其次，目前我國(guó)PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)正處于發(fā)展的初期，各方面法律制度和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)并不完善，在此種背景下，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理就很容易受到影響，出現(xiàn)失敗的案例也比較常見。PPP項(xiàng)目關(guān)系到很多環(huán)節(jié)，比如項(xiàng)目融資、建設(shè)經(jīng)營(yíng)和管理等等，PPP項(xiàng)目區(qū)別于常規(guī)施工項(xiàng)目為投資額大、合作周期長(zhǎng)、不確定性顯著的特點(diǎn)。基于當(dāng)前PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)模式的法律制度并不完善（雖出具很多規(guī)范性文件，但效力層次低、政策性文件偏多）。再次，PPP項(xiàng)目涉及的法律關(guān)系復(fù)雜，其涉及的合同關(guān)系就包含投資合作協(xié)議、PPP合同、股東協(xié)議、公司章程、融資合同、總承包合同、材料采購(gòu)合同、各種服務(wù)采購(gòu)合同及運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同等。最后，PPP項(xiàng)目參與的各方在項(xiàng)目中都涉及多重身份，導(dǎo)致各參與方在處理相關(guān)問題時(shí)難辨各類權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，所以在實(shí)際工作中往往會(huì)出現(xiàn)多種風(fēng)險(xiǎn)。在此種背景下，企業(yè)怎樣把握發(fā)展機(jī)遇，預(yù)防工作風(fēng)險(xiǎn)，在PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理發(fā)展作為基礎(chǔ)的同時(shí)進(jìn)行企業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，也是當(dāng)前企業(yè)發(fā)展需要關(guān)注的重點(diǎn)問題[2]。

2 PPP模式中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)

本文主要對(duì)企業(yè)工作中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行分析。

2.1 政策法規(guī)引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)

法律是對(duì)群眾行為規(guī)范進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化的重要標(biāo)準(zhǔn)，存在規(guī)范性、程序性特點(diǎn)，但是基于法律本身存在較強(qiáng)的局限性特征，因此很可能發(fā)生立法高度和社會(huì)發(fā)展情況不一致問題。比如在PPP項(xiàng)目立法中，由于缺乏健全的法律體系作為保障基礎(chǔ)，所以政策法律變更很可能造成項(xiàng)目發(fā)展受阻，嚴(yán)重的還會(huì)引發(fā)項(xiàng)目失敗，從而導(dǎo)致社會(huì)資本方前期投入資金打水漂，甚至影響社會(huì)資本方的正常運(yùn)營(yíng)。

2.2 司法因素引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目合同體系存在較強(qiáng)復(fù)雜性，工作環(huán)節(jié)中通常關(guān)系著多種法律關(guān)系。一旦PPP協(xié)議的各方工作出現(xiàn)糾紛或是問題，就需要搜尋合理的解決辦法，但是當(dāng)前我國(guó)立法機(jī)構(gòu)的工作并沒有得到明確發(fā)展，這也意味著在出現(xiàn)糾紛問題后很難獲取合理的辦法解決問題[3]。

2.3 外部風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

相關(guān)研究者發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前企業(yè)在PPP項(xiàng)目下面對(duì)的主要風(fēng)險(xiǎn)分為外部風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)兩方面。所謂外部風(fēng)險(xiǎn)指的就是法律法規(guī)制度不完善引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)問題，由于法律法規(guī)的核心標(biāo)準(zhǔn)沒有得到明確，所以在實(shí)際工作中也難以實(shí)現(xiàn)對(duì)責(zé)任主體的明確。內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)主要指的就是PPP項(xiàng)目主體和企業(yè)發(fā)展行為中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

3 對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理中法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行應(yīng)對(duì)的相關(guān)策略

3.1 加快PPP項(xiàng)目立法速度

研究發(fā)現(xiàn)，目前世界上已經(jīng)有越來越多的國(guó)家制定了PPP相關(guān)法律和制度政策。但是在工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前仍然存在不同立法制度相互矛盾，甚至難以對(duì)工作問題進(jìn)行有效解決[4]。我國(guó)財(cái)政部門和發(fā)改委部門雖然已經(jīng)制定了《PPP項(xiàng)目合同指南》等規(guī)章制度，并且為相關(guān)工作的開展提供了重要幫助和指導(dǎo)，但是在工作過程中并不能發(fā)揮顯著的優(yōu)勢(shì)作用，甚至在糾紛調(diào)解中也只能起到極小的指導(dǎo)作用。在此種背景下，就更需要制定一項(xiàng)專門的PPP法律制度進(jìn)行沖突的調(diào)解，只有這樣才能為PPP相關(guān)領(lǐng)域的合法權(quán)益提供保障和維護(hù)性優(yōu)勢(shì)。

3.2 強(qiáng)化對(duì)行政監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建

PPP項(xiàng)目運(yùn)行管理過程中包含了立項(xiàng)審批、資源審批等眾多環(huán)節(jié)，工作中涉及的行政部門較多，需要較長(zhǎng)的審批時(shí)間，由于工作流程較長(zhǎng)，效率很難得到提升，加之很多部門都具備一定的監(jiān)管權(quán)限，所以很容易在工作中出現(xiàn)職權(quán)劃分不明確或是腐敗情況。在此種背景下，就需要將PPP項(xiàng)目進(jìn)行集中審批，針對(duì)各部門職責(zé)進(jìn)行綜合管理的過程中，明確一個(gè)審批部門，通過審批部門數(shù)量的控制，有效規(guī)劃審批時(shí)間，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)工作質(zhì)量和效率的提升。在這一過程中還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目合同訂立執(zhí)行情況的分析，在有效進(jìn)行進(jìn)度管理的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)成本管控。

3.3 加強(qiáng)對(duì)糾紛解決機(jī)制的優(yōu)化

PPP項(xiàng)目合同本身就存在較強(qiáng)的特殊性特點(diǎn)，其不僅是政府和社會(huì)資本平等關(guān)系的連接方式，同時(shí)還是政府部門監(jiān)管審批職能的行政主體，和社會(huì)資本同屬行政合同關(guān)系。PPP項(xiàng)目協(xié)議具備公法和私法的雙重特點(diǎn)。因此除了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同之外，還應(yīng)該允許當(dāng)事人選擇自由訴訟或是仲裁等問題解決方式，在對(duì)工作訴訟程序進(jìn)行明確之外，要對(duì)案件的受理范圍進(jìn)行科學(xué)制定和明確。

3.4 加強(qiáng)對(duì)政府主體的慎重選擇

研究發(fā)現(xiàn)，目前大部分PPP項(xiàng)目不是缺乏收益來源就是項(xiàng)目收益難以在短時(shí)間內(nèi)覆蓋項(xiàng)目投資本金。所以，在社會(huì)資本工作中，對(duì)政府主體進(jìn)行選擇，評(píng)估政府財(cái)政能力也是十分必要的環(huán)節(jié)。企業(yè)在實(shí)際工作中應(yīng)該充分考察多方面內(nèi)容，在掌握當(dāng)?shù)卣l(fā)展情況的過程中對(duì)其財(cái)政負(fù)債率情況進(jìn)行研究，通過各項(xiàng)工作的開展對(duì)其綜合財(cái)政承受能力進(jìn)行科學(xué)論證，在完成工作項(xiàng)目客觀評(píng)估的過程中，選擇更為合理的政府主體開展工作。

3.5 針對(duì)特點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行明確

PPP項(xiàng)目根據(jù)收益差異可以劃分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目等不同項(xiàng)目類型，如果按照運(yùn)營(yíng)占據(jù)比例，則可以劃分為強(qiáng)運(yùn)營(yíng)性項(xiàng)目和弱經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。針對(duì)經(jīng)營(yíng)性和強(qiáng)運(yùn)營(yíng)性項(xiàng)目而言，運(yùn)營(yíng)情況將直接影響項(xiàng)目的成敗，但是對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性和弱運(yùn)營(yíng)性項(xiàng)目而言，工程建設(shè)將直接影響項(xiàng)目的成敗。企業(yè)在參與到PPP項(xiàng)目過程中的同時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)企業(yè)優(yōu)勢(shì)的分析，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容的合理選擇。

4 結(jié)束語

綜上所述，PPP項(xiàng)目作為政府部門和社會(huì)資本合作的重要形式，在當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中產(chǎn)生的作用也越發(fā)顯著，由于這項(xiàng)工作的法律依據(jù)和性質(zhì)特點(diǎn)比較明顯，所以在實(shí)際立法、執(zhí)法的過程中仍然存在很多風(fēng)險(xiǎn)，在此種背景下就更需要認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)防范的重要性，從而在完善PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理水平的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)工作質(zhì)量和效率的穩(wěn)定提升。

參考文獻(xiàn)：

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