英法基本公共教育服務均等化的治理與借鑒

[摘? ? 要] 我國基本公共教育服務的地域差距比較大。中國、英國和法國都是單一制國家。英國和法國促進基本公共教育服務均等化的治理經驗值得借鑒。我國需要進一步促進基本公共教育服務均等化，中央政府應根據不同地方的經濟發展水平和物價，建立各地教師薪酬大體相當的標準。中央政府通過直達機制，統一支付教師薪酬，有利于逐步縮小東中西部、城鄉之間教師薪酬的差距。在人才培養方面，中西部地區由中央政府與省級政府共建1-2所省屬師范大學，提高中西部地區省屬師范大學的辦學層次和生源質量，使全國各地師范大學的人才培養質量均等化。同時，我國應提高教師職業資格準入的門檻。凡是有志于從事中小學教育工作的非師范大學畢業生要到國家指定的師范大學參加培訓，合格后再參加教師資格考試。

[關鍵詞] 教育公平;教育服務均等化;教師薪酬;人才培養

[中圖分類號] G53;D73? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）06-0074-09

一、問題的提出

經過黨和政府的長期努力，我國基本公共教育服務均等化取得了較大進展，但是東部與中西部地區、大城市與農村地區的基本公共教育服務質量的差距還是比較明顯的。目前我國基本公共教育服務的地域差別主要體現在以下幾個方面：

一是不同地域的教師收入差距較大。按照國家的法律和文件，各地義務教育階段的教師工資應不低于當地的公務員工資。2019年國務院辦公廳《關于印發教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》中提出，對鞏固落實城鄉義務教育教師工資政策，中央財政繼續通過一般性轉移支付對地方義務教育教師工資經費統籌給予支持，地方財政按規定統籌使用相關轉移支付和本級財力確保按時足額發放[1]。全國大部分地區基本上實現了各地教師工資不低于當地公務員的工資水平。研究表明，由于各種因素，我國不同地區公務員的薪酬差別是比較大的[2][3]。由此產生一個問題，即不同地域的教師收入水平差距較大。

二是農村地區新進教師來源比較差。師資隊伍決定基本公共教育服務的質量。農村地區對優秀大學畢業生缺乏吸引力。2019年8月，中部某縣的教育局長告訴筆者，當時該縣的新進教師基本是一本以下大學畢業的本科生。屬于“雙一流”建設的師范大學、屬于一本的師范大學和非師范大學畢業的本科生都不愿意來該縣從事教育工作。與此同時，由于東部與中西部地區、大城市與小城市和農村地區的教師收入差距比較大，中西部地區和農村地區的教師流失嚴重[4][5][6]。2019年8月，還是中部某縣的那位教育局長告訴筆者，有些教師一評上高級職稱，要么就調到東部發達地區，要么就調往大城市，導致該縣教師流失嚴重。長此以往，農村地區的基本公共教育服務均等化就會成為一紙空言。

農村地區與大城市的基本公共教育服務質量溝壑不平，就會嚴重影響縣對資金、人才和技術的吸引力，制約縣域經濟發展和鄉村振興，甚至會影響社會穩定。“現代化帶來的一個至關重要的后果就是城鄉差距。這一差距確實是正經歷著迅速的社會和經濟變革的國家所具有的一個極為突出的政治特點，是這些國家不安定的主要根源，是阻礙民族融合的一個主要因素”[7] 66。

學術界對實現我國基本公共教育服務均等化做了大量的研究，國家為實現基本公共教育服務均等化也出臺了很多政策。但迄今為止，這一問題尚未得到根本性解決，基本公共教育服務的地域差距依然比較嚴重。形成基本公共教育服務地域差距的深層次原因是什么？怎樣消除基本公共教育服務的地域差距？這個課題值得探究。

推行基本公共教育服務均等化起源于西方國家。西方發達國家建立了較為行之有效的治理體系，一定程度上實現了基本公共教育服務均等化。我國學術界對西方發達國家基本公共教育服務均等化的研究取得了一些進展[8][9][10][11]，但是較少對與中國國家治理結構形式相近國家的基本公共教育服務治理進行比較深入細致的研究。本文通過制度文本分析英國和法國促進基本公共教育服務均等化的治理經驗，探討我國如何借鑒英法經驗，促進我國基本公共教育服務地域均等化。

二、英國基本公共教育服務均等化的治理經驗

《1988年教育法案》改變了英國中央政府與地方政府在基本公共教育服務階段的權責劃分，增加了中央政府的責任，轉移了地方政府的責任[12]。

（一）中央政府集中管理重要事務

英國中央政府統一管理國家學制、課程等。在英國，所有5—16歲的學生都要強制接受免費的小學教育和中學教育（北愛爾蘭的義務教育從4歲開始）。《1988年教育法案》建立了國家課程制度。2013年英國教育部發布《英格蘭的國家課程》[13]。在英格蘭地區，免費的學校除了開設學校課程外，必須遵守國家課程制度。

英國中央政府統一分配教育經費，支付教師薪酬[14] 85。作為現代國家，中央政府的優勢就是能夠集中國家財政資源，調節地區貧富差別。英國教育部統一確定公立學校教師的薪酬標準。《1944年的教育法案》的第一部分就要求中央政府支付教師薪酬，因此英國不同地區公立學校的教師薪酬沒有太大差別。英國中央政府承擔各地從小學到高中的教育經費。中央政府根據各地的人口規模和收入水平等因素進行測算，由英國副首相辦公室按照教育標準開支評估，將教育經費以轉移支付的形式劃撥給地方政府，保證地方教育所需，如學校建設等。

中央政府負責教師教育。實現基本公共教育服務均等化，各地的教師隊伍質量需要大體相當。教師的準入制度對于建設高質量的教師隊伍至關重要。從2018年開始，英國教師管理署負責教師的職業培訓和授予教師資格證。英國沒有師范大學，有志于從事中小學教育工作的大學畢業生要在教育部指定的教育培訓機構接受一年的培訓和教育，然后參加國家舉行的教師資格考試。大學畢業生通過教師資格考試后取得教師資格證，才能參加崗位競聘。

為實現基本公共教育服務均等化，英國中央政府在課程設置、教育經費、教師薪酬和教師教育等重要領域承擔起責任，為促進基本公共教育服務均等化奠定基礎。當然，實現基本公共教育服務均等化，離不開地方政府。

（二）減少地方政府的責任

地方政府的優勢是貼近當地居民，了解當地情況，可以根據當地的特點進行決策。《1988年教育法案》將教師培訓、教育評估等權力上移至教育部。英國地方政府的責任有所減少。

英國地方政府承擔的教育方面的職責[14] 33-43是：

建設學校和管理學生入學。根據《1998年學校標準和框架法案》，地方教育部門要建設足夠的中小學滿足當地居民的需求。地方教育部門要負責公立學校學生的入學和注冊。

提高當地教學質量。中小學教學質量關系到每個地方的勞動力素質和經濟競爭力。《1998年學校標準和框架法案》的第二部分明確提出，地方教育部門的職責之一是提高當地中小學的教學質量。英國地方政府通過各種手段提高當地的教學質量。比如：地方政府可以向教學質量不佳的學校發出預警，督促學校提高教學質量;地方政府有權任命新的人員管理教學質量不佳的學校，等等[15]。

分配教育經費。中央政府以轉移支付的形式將教育經費分配給地方政府。地方政府根據公式（formula）把教育經費分發給公立學校。地方教育部門要監督學校財政開支，并對學校的財政開支提出建議。

除此之外，地方政府還要負責校車、學校午餐等事宜。

（三）半官方角色參與教育治理

撒切爾夫人當政期間，為提高公共服務的效率，引進市場機制，大刀闊斧地改革英國公共服務體制。英國在教育領域逐步改變了國家和地方政府包攬教育工作的體制。一些半官方的公共機構參與教育服務。

英國教育部與19個公共教育機構密切合作。如：1992年，英國建立了國家教育、未成年人服務和技能標準辦公室（簡稱Ofsted）。Ofsted不是一個政府部級機構，它的法定責任就是督查學校的教學質量，檢查學生的身心是否健康發展等。它有義務將督查結果直接向議會報告。

（四）擴大學校的自治權

根據《1998年學校標準和框架法案》，所有公立學校都應成立學校管理團體。學校管理團體由校長、地方教育部門代表、教師代表、家長代表等組成。一些原先屬于地方教育部門的權力轉移到學校管理團體，如招聘教師、學校財政開支等。除此之外，學校管理團體有權決定學校其他重大事項，如學校戰略規劃等。校長負責日常工作。

從新公共管理的研究范式來看，英國中央政府、地方政府、半官方機構、學校、家長等多種角色形成了復雜且明了的治理體系，共同促進基本公共教育服務均等化。從總體上看，英國基本公共教育服務的重要領域，如課程設置、教育經費、教師薪酬、教師教育、督導評估等都由中央政府負責或者由中央政府指定的半官方機構負責。由地方負責的事務，地方政府可在法定權限范圍內自主決策。可以說，英國基本公共教育形成了以中央政府為主，多種角色參與的治理體系。

由于英國的基本公共教育等公共服務在全國范圍內基本實現了均等化，英國在二戰后包括倫敦在內的大城市（largest city）人口實現了負增長。1960年英國總人口約為5240萬，2018年英國總人口約為6648萬[16]。與人口增長相反，1960年英國大城市人口總量約為1993萬，2018年約為1631萬[17]，像倫敦等大城市人口逐漸流向經濟較為發達的小城市和農村地區。

三、法國基本公共教育服務均等化的治理經驗

（一）法國對基本公共教育服務保持高度中央集權

法國在拿破侖執政時期，就將教育轉變為中央政府的活動。中央政府集中管理教育的體制在拿破侖之后被后世所繼承。法國于1982年實施了影響深遠的分權改革，打破了“集權—分權—再集權”的怪圈，開始實行地方自治。但在基本公共教育服務領域內，法國依舊保持著高度中央集權。

國家統一學制、課程和教學大綱。1990年法國成立了國家課程委員會，它的任務是根據社會需求來精心構建課程創新指南。國家負責監督課程是否實施。

國家公共財政負責法國公立學校的絕大多數開支，國家統一發放教師薪酬。在小學階段，中央政府統一支付小學教師工資，地方政府僅僅支付為數不多的非教師工作人員的工資。在初中和高中階段，中央政府支付所有教師和工作人員的工資[18] 5。

國家統一負責教師教育。1989年，法國建立中小學教師培養與培訓一體的教師教育學院。它將中學、小學、幼兒園教師培養統一為3年本科加上2年的專業教育。2005年，法國將教師教育學院并入大學，成為大學的一個學院。教師教育學院的經費由中央政府撥付。國家對教師專業標準與資格認證進行嚴格管理和控制[19][20]。

國家組織教師資格考試，統一招聘教師、分配教師。教師資格考試由國家教育部組織。學生在教師教育學院學習滿一年后參加教師資格考試，通過考試獲得實習教師資格后，學生開展帶薪實習。在通過答辯和相應考試后，學生才能正式獲得教師資格。國家根據學區學生人數的變化，分配教師人數指標[19]。

國家負責質量管理。質量監督由督導員執行。從20世紀90年代開始，法國引進了新的學生表現國家評價形式。這種評估不對學生排名，也不對教師排名，但會通知任課教師可能存在的不足，以便教師解決問題。這種評估會分析國家課程體制每個關鍵因素的成效[18] 5。

法國教育部在全國設有分支機構，負責分配教育經費、質量監督、教師評價、教師流動等職責。歷史上拿破侖為了制約省長權力，要求中央部委在地方設立分支結構。這些分支機構同中央部委是等級關系。這種體制沿襲至今。法國本土分成24個次級國家教育區。教育部長的代表作為次級國家教育區的區長領導次級國家教育區。次級教育區的法定責任包括：開設和關閉班級;分配中央政府的財政預算到學校;管理本轄區內教師的流動;評價教師的表現等[21] 164，[12]。

（二）法國地方政府承擔少量教育職責

在1982年分權改革后，法國地方政府開始承擔一些教育職責。市鎮負責小學的校舍建設、學校設備和學校維修。省負責初中的校舍建設、維修和學校設備。大區負責高中的校舍建設、維修和學校設備。國家對學校基本建設提供一定的資助[22]。

法國地方政府要負責資助學校藝術、舞蹈、音樂和戲劇的教學[21] 58，負責學校交通[18] 5。

（三）法國學校的權力比較小

學校負責日常工作。法國學校的教師是公務員。國家負責教師的招聘、評價和調動。校長對員工沒有多少控制權。從20世紀70年代開始，法國學校校長、學校董事會（School Board）等的權力有所增加，他們可以自主管理國家沒有明確規定的事務，如制定學校規劃。學校董事會可以將學校預算中的10%-20%用來開設非核心課程[23] 97。

總的來看，法國在基本公共教育服務領域實行高度集權。20世紀80年代分權改革后，法國地方政府在基本公共教育服務階段開始承擔一些教育職責，如建設學校。法國教育部將一些職責下放給次級國家教育區。但是拿破侖建立的高度集權的教育體制并沒有根本的改變。法國中央政府依然承擔基本公共教育服務領域的重要職責，如課程設置、教師的培養和招聘、教師薪酬、教師評價、教師的流動、學校質量監控等，地方政府和學校承擔的職責較少。

由于包括基本公共教育服務在內的基本公共服務在法國基本實現了均等化，法國大城市與小城市的基本公共服務差別不大。法國大城市人口變化同英國一樣，呈下降趨勢。世界銀行公布的數據顯示，1960年法國的總人口約為4662萬，2018年約為6699萬[24]。1960年法國大城市人口約為2568萬，2018年約為2022萬[25]。

四、結論與政策展望

（一）雖然英、法歷史傳統截然不同，但兩國都有機整合現代國家的優勢和地方政府的長處，努力實現基本公共教育服務均等化

英法兩國在基本公共教育服務階段由中央政府統一教育標準、統一教師薪酬、統一質量監控。在教育標準上，兩國中央政府統一確定基本公共教育服務階段的國家課程和教學大綱，統一教師任職資格。在教育投入上，兩國中央政府負責支付教師薪酬。在質量監控上，兩國由中央政府統一監督各地基本公共教育服務的質量。英國由Ofsted代表中央政府負責，法國由教育部駐地方機構負責。法國在基本公共教育服務階段的集權程度超過英國。

現代國家是強制性義務教育的推行者。現代國家可以通過科層制的組織機構實施國家意志。國家可以統一管理涉及基本公共教育服務均等化的重大問題，如學制、課程標準、教師標準、質量監控等方面。

現代國家能夠通過稅收集中財源，調節地區貧富差異，促進基本公共教育服務均等化。一個國家不同的地區由于歷史、地理條件等原因，不同地方的經濟發展水平會有差別。促進基本公共教育服務均等化，國家有責任使不同地區的辦學條件、師資隊伍大體相當。克里斯多夫·皮爾遜（Christopher Pierson）說：“稅收（由國家機關征收）是現代國家最基本的構成因素之一。”[26] 38現代國家可以通過稅收集中國家財源，承擔基本公共教育服務階段的財政投入責任，如支付教師薪酬，使各地的教育條件和教師隊伍質量大體相當，使不同地域的孩子有平等的機會接受較好的教育。

地方政府的優勢是貼近當地居民。地方政府比中央政府更了解當地實際情況。英國和法國地方政府在基本公共教育服務階段所承擔的職責有相同之處。兩國地方政府都要負責建設學校、周邊交通等。

總結英國和法國促進基本公共教育服務均等化的治理經驗，可以參考出我國形成基本公共教育服務地域差距的原因是中央集權的程度不夠。我國要實現基本公共教育服務均等化，中央政府擬要承擔更多的責任，解決一些地方政府無法解決的問題。

（二）我國要調整教師薪酬的參照對象，發揮現代國家能集中財源的優勢，建立直達機制，由中央政府統一支付教師薪酬，使東中西部、城市與鄉村的教師薪酬大體相當

1986年我國建立義務教育制度。中華人民共和國不同于中華民國和歷史上的任何朝代，它具備現代國家的組織能力和執行能力，在較短時間內統一了基本公共教育服務階段的學制、課程和課程標準。

當前，我國基本公共教育服務地域差距主要表現為東部和中西部地區、大城市與農村地區教師收入差別較大，大城市與農村地區的師資隊伍質量差距較大。這些問題影響實現基本公共教育服務均等化。要解決這些問題，我國可借鑒英國和法國的經驗。

英法兩國發揮現代國家能集中財源的優勢，由中央政府統一支付教師薪酬，不同地區的教師薪酬與所在地區的經濟好壞沒有太大關系。比方說，在英國，英格蘭北部的經濟發展就明顯落后于英格蘭南部。但是英國中央政府統一支付教師的薪酬，英格蘭北部不景氣的經濟并未影響那里的教育質量。威爾士是英國經濟相對欠發達的地區，當地的教師薪酬由英國中央政府通過轉移支付劃撥到威爾士議會，再由威爾士議會轉移支付給地方議會。

中國、英國和法國同為單一制國家。我國可以吸收英國和法國的經驗，調整教師薪酬的參照對象，發揮中央政府能集中財源的優勢，制定不同地區大體相當的教師薪酬標準，建立直達機制，由中央政府統一支付教師薪酬。

在現行財政制度下，全國各地中小學教師薪酬差別比較大。我國的中小學教師工資由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼等組成。其中崗位工資和薪級工資屬基本工資，國家有統一標準，國家轉移支付和縣級財政基本能保證支付教師的基本工資。而績效工資、各種津貼補貼、獎金，國家則沒有統一的政策，由地方政府根據財政實力發放。不同地區教師薪酬差別主要是由于績效工資、各種津貼獎金不統一造成的。

根據我國《義務教育法》，義務教育階段教師工資的參照對象是當地的公務員，而不是全國各地的教師薪酬。我國東中西部、大城市與農村地區經濟發展水平不均衡。在現行財政分權體制下，不同地方公務員工資差別較大。由此帶來一個問題：教師收入水平同樣參差不齊，農村地區的優秀教師流向大城市，中西部地區的優秀教師流向東部地區。

因此，我們有必要調整義務教育階段教師薪酬的參照對象，建設不同地區教師薪酬大體相當的標準，將義務教育階段教師的平均薪酬水平提高到12萬元左右，這將有利于吸引優秀人才到中西部地區、小城市和農村地區任教，有助于實現基本公共教育服務均等化

研究表明，我國教師的平均工資水平近30年來在國民經濟各行業中長期處于中等偏下的水平。中小學教師工資水平不僅低于公務員，也低于學歷相當的行業工資水平[5]。為了吸引優秀人才從事義務教育工作，義務教育階段教師薪酬水平的參照對象應是全國城鎮居民的平均收入水平。2018年全國城鎮居民人均可支配收入39251元[27]。義務教育階段教師薪酬水平應是全國城鎮居民收入平均水平的3—4倍，達到12萬元左右。這樣教師的薪酬在現階段處于社會中上水平，將大大提高中西部地區、小城市和農村地區對優秀教師的吸引力。

由于東中西部、大城市與農村地區的物價、房價有差異，所以全國各地義務教育階段的教師薪酬不能整齊劃一，但差距也不能太大。東中西部、大城市與農村地區義務教育階段的教師薪酬大體相當，全國各地的師資隊伍質量才有可能相對均衡，才能實現基本公共教育服務均等化。

目前我國以縣級政府為主支付基本公共教育服務階段的教師工資。正如本文開頭所言，這種體制導致不同地域的教師薪酬差別較大。在現行財政制度下，有些省級政府同樣沒有財力按照統一標準支付教師薪酬，經濟發達地區的教師薪酬遠遠超過經濟欠發達地區的教師薪酬。經濟欠發達省份沒有能力按照發達地區的標準來提高教師的薪酬。

隨著數字政府的快速發展，中央政府比較容易掌握各地教師資源的各種信息，能比較準確地測算出各地教師的薪酬總量，由中央政府統一支付教師薪酬不存在技術問題。2020年中央政府為了彌補基層政府因疫情造成的財政缺口，創新支付手段，將2萬億資金直達基層政府，省級政府只是“過路財神”。李克強總理說：“直達機制作為一個應急性舉措、階段性辦法，在實施過程中可以積累一些經驗，好的可行的做法將來也可以研究作為制度性安排。”[28]為解決義務教育階段全國教師薪酬差別較大的問題，我國可以建立直達機制，由中央政府統一支付教師薪酬。

（三）在中西部地區，由國家與省級政府共建1—2所省屬師范大學，提高中西部地區省屬師范大學的辦學質量

在英國和法國，中央政府承擔教師教育的重要責任。根據中國國情，我國中央政府應承擔更多的在中西部地區建設省屬師范大學的責任，促進全國各地師范大學的人才培養質量均等化，為基本公共教育服務均等化奠定基礎。

全國一共有200多所師范大學。除教育部直屬的6所師范大學外，其他師范大學多由省級政府管理。在現行體制下，省屬師范大學又分一本、二本。在東部地區與中西部地區經濟實力差別較大的大背景下，東部地區和中西部地區對省屬師范大學的投入差別比較大，辦學條件和辦學質量差別也比較大。促進基本公共教育服務均等化，國家有必要提高中西部地區省屬師范大學的辦學質量。

《中共中央、國務院關于深化新時代教師隊伍建設改革的意見》中沒有明確提出解決上述問題的辦法。根據中國國情，中西部地區應選擇1—2所省屬師范大學，由中央政府與省級政府共同建設，擢升它們的辦學層次，提高它們的生源質量，加大對它們的投入力度，改善它們的辦學條件，提升它們的教學和科研水平，提高中西部地區省屬師范大學的人才培養質量。

（四）有志于從事中小學教育工作的非師范大學畢業生要到國家指定的師范大學進行培訓

英國沒有師范大學。在英國，有志于從事中小學教育的大學生要到國家指定的大學進行為期一年的培訓后，才能參加國家教師資格考試。取得教師資格證的大學畢業生才可參加崗位競聘。

近幾年來，隨著我國教師地位的提高，許多非師范大學的畢業生有意愿加入到教師隊伍中來。為了提高教師隊伍的整體質量，我們可以吸收英國經驗，建立非師范大學畢業生任職資格培訓制度。有志于從事中小學教育工作的非師范大學畢業的學生要到國家指定的師范大學接受一年的學術訓練和培訓。培訓考核合格者才可參加教師資格考試。這樣有利于提高教師入職的門檻，改善教師隊伍的質量。

當然，我國與英、法兩國的國情還是有很大不同。首先是地域廣闊、人口眾多，許多省份的人口都超過英、法。其次是經濟壓力較大，雖然我國現在已是現代國家，但人均收入與英、法相距甚遠。三是欠賬太多，提高公共教育水平不僅僅只是提高待遇，還包括其他諸多要素的投入和改善，這是一個系統工程，不能簡單類比。在我國中西部許多地方剛剛脫貧鞏固小康的情況下，需要綜合治理，協調發展。四是要加大財政制度改革力度。盡管如此，國家可以通過改革教師教育制度，努力實現東中西部、大城市與小城市、農村地區的師資隊伍質量大體相當，為消除基本公共教育服務地域差距打下基礎。

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