構(gòu)建公共安全體系的國際經(jīng)驗(yàn)及反思

謝素軍

[摘? ? 要] 新冠肺炎疫情使得全球幾乎所有國家受到波及，對世界公共安全造成了極大威脅?；趯σ咔檠杆賯鞑サ墓芸?，美國、英國、法國、日本等傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家，以及俄羅斯、以色列、韓國等新興國家雖已探索建立國家公共安全應(yīng)對體系，在全鏈條式應(yīng)對機(jī)制、預(yù)警和評估體系、法制構(gòu)建、計(jì)算機(jī)模擬系統(tǒng)、管理協(xié)調(diào)機(jī)制等方面有較為豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但也存在政府統(tǒng)籌能力有限、過度依賴模擬技術(shù)、公共安全培訓(xùn)普及化不夠、應(yīng)對機(jī)制存在嚴(yán)重的種族歧視等問題。中國從維護(hù)國家公共安全和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的視角，可以在法律體系的優(yōu)化、危機(jī)預(yù)警和評估體系的建設(shè)、科學(xué)探索對實(shí)踐應(yīng)用的指導(dǎo)、國內(nèi)危機(jī)管理體系的國際合作等層面借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合本土實(shí)踐進(jìn)行科學(xué)的探索與創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞] 國家安全理論;國家安全體系;預(yù)警機(jī)制;新冠肺炎疫情

[中圖分類號] C913? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）06-0055-08

2020年以來，新冠肺炎疫情對全球幾乎所有國家造成了極大影響，其影響力超過了2003年暴發(fā)的SARS病毒。盡管中國各級黨政部門強(qiáng)力介入，在主動防控、層級治理、資源調(diào)配、媒介宣傳等方面取得了較好的效果，但新冠肺炎疫情已經(jīng)造成的破壞折射出當(dāng)前國家公共安全體系的脆弱，尤其是傳染病防控機(jī)制反應(yīng)的滯后。事實(shí)上，早在當(dāng)年SARS病毒撲滅后，國家便已經(jīng)投入大量資金構(gòu)建“橫向到邊，縱向到底”的傳染病風(fēng)險反饋機(jī)制，但為什么在新冠疫情起始階段卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的效果？再反觀受到疫情重創(chuàng)的歐美、日韓、新加坡等國家，他們存在怎樣的治理盲點(diǎn)？還有一些疫情防控較有成效的國家，有什么樣的治理經(jīng)驗(yàn)值得借鑒？他們所構(gòu)建的國家安全應(yīng)對體系對中國有什么啟示？本文試圖在紛繁復(fù)雜的海外經(jīng)驗(yàn)中挖掘一些創(chuàng)新機(jī)制和措施以作參考。

一、海外國家公共安全理論的演變

關(guān)于公共安全概念的界定，美國具有很強(qiáng)的代表性，美國國家公共安全的演變史基本上可以反映出西方國家國家安全體系構(gòu)建的脈絡(luò)和思路。早在建國初期，美國便已有國家公共安全概念的雛形，其出發(fā)點(diǎn)主要源于種族的多樣性和治安的混亂，城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的暴亂時有發(fā)生。華盛頓政府為平衡地方鎮(zhèn)壓不力的局面，同時為使用暴力提供法律基礎(chǔ)，提出對危及國家安全的社會問題進(jìn)行強(qiáng)硬干預(yù)的原則。20世紀(jì)初期，基于戰(zhàn)亂給國家?guī)淼奈：?，這一時期美國國家安全戰(zhàn)略的重點(diǎn)主要放在防范敵國的入侵和頻繁的間諜活動。20世紀(jì)中葉，美國暴發(fā)了震驚世界的流感疫情，死亡人數(shù)近百萬人，這一“瘟疫”事件也促使美國將傳染病納入國家安全體系，并著手制定生物防御計(jì)劃。20世紀(jì)末，頻繁的海嘯和颶風(fēng)給美國南部城市帶來了極大破壞，美國再次強(qiáng)化國家安全體系對自然災(zāi)害的防御和公共財(cái)產(chǎn)保護(hù)，并逐步形成了清晰的國家安全事件分類條目。到21世紀(jì)初期，美國的國家安全體系構(gòu)建已有較成熟的機(jī)制?；诂F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，尤其是生物、醫(yī)藥檢測技術(shù)的進(jìn)步，美國在2001年后開始重新梳理并構(gòu)建防范來自生物、社會、自然等威脅的多維度國家安全體系。在這一漫長的演變過程中，美國也不斷地為確保政策的實(shí)施而制定和完善相關(guān)的法律體系。目前，美國對公共安全事件的界定有成熟的法律依據(jù)，即明確為“總統(tǒng)作出決定要求聯(lián)邦政府予以援助，目的是提升各州和地方執(zhí)行能力以拯救生命、保護(hù)財(cái)產(chǎn)，維護(hù)公共健康和安全，或者對美國所屬的任何地方、任何場合發(fā)生的災(zāi)難、危機(jī)給予幫助[1] 62。

當(dāng)然，海外國家安全體系的構(gòu)建絕非美國的專利，從時間維度看，英國、法國、德國等國家實(shí)施相關(guān)戰(zhàn)略其實(shí)更早，提出的契機(jī)則是中世紀(jì)發(fā)源于西班牙的一場黑死病帶給整個歐洲的重大創(chuàng)傷。后來的英國建立了以社區(qū)和村鎮(zhèn)為單位的國家安全防御網(wǎng)絡(luò)。德國在生物科技方面深耕多年，生物科技也成為其國家安全防御的重要手段。法國則很早便在嘗試建立國家安全防御電子反饋體系。此外，俄羅斯以軍事戰(zhàn)略為核心的國家安全防御計(jì)劃、日本的“海岸線防御體系”、新加坡的“城市防御體系”等都在不斷界定和刷新全球?qū)野踩烙恼J(rèn)識。這些防御機(jī)制在原理上與美國有高度關(guān)聯(lián)性，主要區(qū)別在于各國在實(shí)施方面因地制宜。

事實(shí)上，海外國家公共安全概念的界定和具體的實(shí)施機(jī)制有著同根共源的理論依據(jù)，這些理論也在國家公共安全事件的處理實(shí)踐中不斷演變和完善。目前，西方主流國家的公共安全管理中，全面緊急事態(tài)管理（Comprehensive Emergency Management ， CEM）原則是最基礎(chǔ)的公共安全管理理論，顧名思義，其核心內(nèi)涵在于對各種類型的危及公共安全的事件發(fā)生過程及產(chǎn)生的后果進(jìn)行管理，且這種管理是全面介入的、緊急性的和跟蹤性的，其重要特征是圍繞事件本身進(jìn)行管理[2]。在此基礎(chǔ)上，全面緊急事態(tài)管理進(jìn)一步優(yōu)化為“全面危險方法”（All-hazards Approach），從以事件為中心轉(zhuǎn)化為以人為中心，對所有緊急事態(tài)處理的主動參與者和被動參與者實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)管理。由于這種領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)關(guān)系存在不可避免的管理盲區(qū)，該理論再次推導(dǎo)出“緊急事態(tài)管理合作關(guān)系”（Emergency Management Partnership），或綜合緊急事態(tài)管理系統(tǒng)（Integrated Emergency Management System）的原則，對緊急事態(tài)的全過程（四個階段）或生命周期（Emergency Lifecycle）實(shí)施管理[3]。而生命周期的四個階段分法目前已經(jīng)成為全世界通用的理論體系。當(dāng)然，這些理論也并非得到完全的統(tǒng)一和認(rèn)可，不同國家因?yàn)楣芾眢w系的不同仍然會選擇適合自己的管理方法。海外國家較前沿的國家安全管理體系也不局限于西方國家，包括東亞的日本、韓國，東南亞的菲律賓，中東地區(qū)的以色列等都有值得借鑒的理論和經(jīng)驗(yàn)。

二、海外有代表性的國家公共安全問題應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)

基于地緣特征、生物、氣候、人文等方面的原因，海外國家公共安全體系的構(gòu)建各有優(yōu)勢。歐美國家較具代表性的為英國、美國和德國，東亞和東南亞地區(qū)突出的代表為日本、印度和朝鮮，新興國家和典型地區(qū)則更具現(xiàn)代性，如新加坡。由于大多數(shù)國家對國家公共安全的基本的理念和目標(biāo)高度一致，筆者在分析過程中更多傾向于分析其不同點(diǎn)和創(chuàng)新點(diǎn)。同時基于為全球新冠肺炎疫情防治作參考的愿望，分析過程將重點(diǎn)關(guān)注各國的生物戰(zhàn)略尤其是傳染病防治措施方面。

（一）美國國家公共安全戰(zhàn)略的前沿性和全球性

盡管美國在處理新冠肺炎疫情中的表現(xiàn)一塌糊涂，但仍一定程度上保持了其在國家公共安全領(lǐng)域的優(yōu)勢地位。美國國家公共安全戰(zhàn)略的優(yōu)勢首先在于其戰(zhàn)略部門的強(qiáng)大。其轉(zhuǎn)折點(diǎn)分別是炭疽事件和“ 9·11”事件，一個是傳染病，一個是恐怖襲擊。在意識到公共安全受到嚴(yán)重威脅后，美國迅速成立了“總統(tǒng)緊急應(yīng)變行動中心”（PEOC），并在經(jīng)歷一系列改革后上升為國家安全部，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上不斷完善以實(shí)現(xiàn)權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)和無縫隙銜接。在特朗普政府時代，新的國家公共安全戰(zhàn)略通過特朗普簽署的《國家安全總統(tǒng)備忘錄》（National Security Presidential Memorandum，NSPM）上升為國家意志，特別成立了一個內(nèi)閣級生物防御指導(dǎo)委員會，下設(shè)生物防御協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)15個政府部門來處理生物恐怖主義和致命疾病暴發(fā)問題，并且定期監(jiān)督和評估生物防御戰(zhàn)略的實(shí)施，由此建立起一個評估實(shí)施能力的流程，以高效利用政府的生物防御資源開展行動[4] 16-25。

其次在于全鏈條式的防御體系建設(shè)。無論是應(yīng)對傳染病肆虐還是處理自然災(zāi)害或恐怖襲擊，美國在多年的實(shí)踐中逐步建立起了聯(lián)邦、州、市及社區(qū)的全鏈條反饋機(jī)制，且這種反饋機(jī)制不是逐步傳遞，而是由點(diǎn)直接到面，全線條覆蓋反應(yīng)機(jī)制。如美國在2019年暴發(fā)流感時，盡管有10萬余人感染，但由于反饋及時，各級部門處理有序，并沒有帶來嚴(yán)重的社會影響。值得注意的是，美國全鏈條式的防御體系還建立在完善的法律基礎(chǔ)上，各級部門面對公共安全事件可以如何快速介入，普通民眾需要遵守什么法規(guī)，有哪些權(quán)益必須受到保護(hù)等均有明確的條款，從而規(guī)避了許多國家安全危機(jī)衍生的人性危機(jī)。

再次是美國前沿的國家公共安全研究體系?？萍家I(lǐng)、多元參與、保障完善為國家公共安全研究提供了領(lǐng)先全球的條件。以生物防御藍(lán)帶研究小組（ Blue Ribbon Study Panel on Biodefense，BRSPB）為例，該研究小組只是美國公共安全研究體系中很小的一個組織，但卻是一個由前高級政府官員和學(xué)術(shù)專家組成的半官方半民間性質(zhì)的智庫，資金來源是私人民間機(jī)構(gòu)的資助，負(fù)責(zé)分析當(dāng)前美國防御生物威脅的能力，致力于保障美國的生物國防。前參議員喬（Joe Lieberman）和賓夕法尼亞州前州長湯姆·里奇（Tom Ridge）共同擔(dān)任該小組的聯(lián)席主席，已為美國國會提供過數(shù)百份具有前瞻性的智庫報(bào)告，并為美國的國家公共安全預(yù)警體系提供長期的智力支持[5] 97-102。

最后，美國的國家公共安全戰(zhàn)略不局限于一州一市，也不限于美國本土，而是立足全球的工作實(shí)踐。伴隨科學(xué)和技術(shù)的迅速全球化以及旅游和貿(mào)易的相互關(guān)聯(lián)，美國率先倡議全球建立一套強(qiáng)有力的生物防御機(jī)制，以從根源上有效地預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對生物事件。該戰(zhàn)略認(rèn)識到，僅靠美國國內(nèi)的行動，不足以保護(hù)美國國家的公共和農(nóng)業(yè)健康與安全。即使國內(nèi)外對戰(zhàn)略的預(yù)期結(jié)果是相同的，但影響國外變化的戰(zhàn)略條件和途徑可能大相徑庭。該戰(zhàn)略包括美國各部門和機(jī)構(gòu)在國際上可以作出的努力——對可持續(xù)的、因地制宜的能力建設(shè)和行為體自主權(quán)進(jìn)行直接的投資;與多邊組織、各級伙伴和發(fā)展伙伴的國家、私人捐助者和民間社會組織合作，制定和執(zhí)行生物防御和衛(wèi)生安全的有關(guān)政策。

（二）歐洲國家應(yīng)對公共安全問題的經(jīng)驗(yàn)

英國最具特色的國家公共安全體系是高效的危機(jī)評估體系。當(dāng)前，重視預(yù)案、輕視預(yù)警是大多數(shù)國家應(yīng)對公共安全危機(jī)的通病，雖有一套完整的應(yīng)對預(yù)案，但在具體實(shí)施上卻往往將預(yù)案束之高閣，成為檔案。英國突出的貢獻(xiàn)在于建立了以風(fēng)險源以及導(dǎo)致災(zāi)難的影響因子為辨識方程的評估體系，該體系覆蓋所有城鎮(zhèn)和社區(qū)，任何時間、任何地點(diǎn)一旦出現(xiàn)風(fēng)險，風(fēng)險評估小組便會奔赴現(xiàn)場，對風(fēng)險發(fā)生的可能性、傳播概率、影響深度進(jìn)行評估，并進(jìn)行科學(xué)打分。更重要的是，這種評估時間軸延伸到未來5年。另一方面，英國根據(jù)國內(nèi)及國際主要風(fēng)險爆發(fā)概率，每年都會編制《社區(qū)風(fēng)險登記手冊》，這個手冊因?yàn)橛性鷮?shí)的調(diào)查監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，為風(fēng)險的防范打下了堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)[6]。此外，英國堅(jiān)持將風(fēng)險評估過程及結(jié)果公開透明地對外公布，政府還會基于風(fēng)險評估結(jié)果為特定人群和區(qū)域提供風(fēng)險防范支持，不斷提高公眾的風(fēng)險防范能力。

法國在國家公共安全應(yīng)對方面與英國有相似之處，同樣注重預(yù)警和防范，但法國的特點(diǎn)在于“巴黎數(shù)據(jù)處理中心”[7]，該中心不斷將世界各地的突發(fā)事件，尤其是傳染病暴發(fā)事件納入數(shù)據(jù)庫，并不斷修正社會環(huán)境的復(fù)雜度，分析各種變量對社會秩序的影響。該系統(tǒng)還針對不同的風(fēng)險構(gòu)建了不同的數(shù)據(jù)模型，并用計(jì)算機(jī)模擬風(fēng)險的暴發(fā)和傳播的路徑，為法國政府不斷調(diào)整社會政策，實(shí)施針對性的國家控制手段提供了強(qiáng)有力的支撐。

俄羅斯在應(yīng)對國家公共安全的體制建設(shè)方面繼承了前蘇聯(lián)高度中央集權(quán)的特征。尤其是在普京執(zhí)政以后的不斷改革，隨著《俄羅斯聯(lián)邦戰(zhàn)時狀態(tài)法》的出臺，以總統(tǒng)為核心，以聯(lián)邦安全會議為樞紐的管理體系逐漸完善，使得俄羅斯在應(yīng)對國家安全危機(jī)中能夠以最快的速度調(diào)動全國的資源，這與中國的管理體制有異曲同工之處。俄羅斯的應(yīng)對還有一個特殊的群體——軍隊(duì)，軍隊(duì)的深度介入將整體的應(yīng)對能力大幅提升，這很大程度上避免了公共安全危機(jī)帶來的社會動亂[8] 60-64。

此外，德國結(jié)合了法國和俄羅斯的優(yōu)點(diǎn)，在國家公共安全危機(jī)數(shù)據(jù)處理和加強(qiáng)政府管控能力方面比較突出，尤其是完善的現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡(luò)為德國提供了優(yōu)于周邊國家的組織能力和反應(yīng)能力。整體而言，歐洲國家在國家公共安全應(yīng)對體系建設(shè)方面得益于先進(jìn)的技術(shù)手段而整體水平較高，且歐美在共同應(yīng)對公共危機(jī)方面有比較成熟的合作框架，有許多值得借鑒的地方。

（三）日本等國應(yīng)對公共安全問題的經(jīng)驗(yàn)

日本是亞洲國家較早建立公共安全應(yīng)對體系的國家，其早期的特點(diǎn)主要圍繞地震、海嘯等自然災(zāi)害開展，后期逐步演化為以法律、制度、功能為依托，以首相為最高指揮官，內(nèi)閣官房長官負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)，由國土廳、氣象廳、防衛(wèi)廳和消防廳等部門根據(jù)具體情況進(jìn)行配合實(shí)施的組織體系[9]。日本公共安全應(yīng)對優(yōu)勢明顯，一是管理上由內(nèi)閣統(tǒng)一歸口，避免部門交叉混亂，標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則和有序的執(zhí)行有利于整合人、財(cái)、物等資源，早期各自為政、相互保留情報(bào)、縱向分割行政的局面得到徹底改變，這是區(qū)別于歐洲國家最明顯的特征。二是官方與民間的優(yōu)勢互補(bǔ)。日本政府特別在首相官邸地下建立了秘密的國家危機(jī)處理中心，統(tǒng)籌推動全國應(yīng)對體系的組織和實(shí)施，而民間力量則是區(qū)別于官方的重要亮點(diǎn)，日本危機(jī)管理協(xié)會、日本危機(jī)管理咨詢公司等民間組織和企業(yè)發(fā)展比較成熟，且分散于各市，能夠在第一時間給危機(jī)發(fā)生區(qū)域以支持。三是日本從幼兒園、小學(xué)時期便已開始強(qiáng)化危機(jī)應(yīng)對培訓(xùn)，日本國民在遇到重大公共安全事件時，能夠處亂不驚，大大減少了危機(jī)中人為的破壞，國家至上的觀念已經(jīng)成為日本危機(jī)管理的重要文化精髓。

以色列在國家公共安全危機(jī)管理中獨(dú)樹一幟，其成功之處主要在于有效應(yīng)對中東地區(qū)獨(dú)有的地域沖突、宗教文化和政治不穩(wěn)定環(huán)境。在預(yù)防和處理公共安全危機(jī)過程中，以色列一方面擁有強(qiáng)大的科技基礎(chǔ)，通過“百萬無人機(jī)計(jì)劃”全天候監(jiān)控每一個城市角落，只要監(jiān)測范圍內(nèi)發(fā)生任何公共危機(jī)，指揮中心便會發(fā)出紅色預(yù)警，地、海、空軍事力量同時介入，軍用和民用管理體系緊密結(jié)合。另一方面，以色列充分重視宗教文化和種族主義在危機(jī)應(yīng)對中的影響，大力推動“無暴力城市”計(jì)劃（the City Without Violate Program），通過全民參與、全面干預(yù)的方式監(jiān)督和引導(dǎo)不同宗教、種族群體通過合法的方式維護(hù)社會穩(wěn)定和國家安全。截至目前，共有26個阿拉伯國家加入此計(jì)劃，大大降低了以色列本土的危機(jī)因素[10]。此外，以色列政府有效地將中央部門與地方市政緊密結(jié)合，編織了一張細(xì)密的安全網(wǎng)絡(luò)，盡可能地減少不穩(wěn)定因素。目前，中央部門和地方社區(qū)直接建立合作機(jī)構(gòu)，在全國70多個社區(qū)設(shè)立了危機(jī)預(yù)警觀察點(diǎn)，特別是猶太和阿拉伯混合區(qū)，這對于多民族國家處理公共安全危機(jī)具有很好的示范作用。最后，以色列同樣注重國民文化熏陶，以色列在建國之初便倍感國之于家的意義，其教育文化、青年文化中渲染的歷史環(huán)境、地區(qū)環(huán)境、政治環(huán)境乃至戰(zhàn)爭環(huán)境之中一直將居安思危貫穿其中。更重要的是，以色列特別重視強(qiáng)化海外族人的同宗同族意識，將海外力量也納入到維護(hù)國家公共安全體系當(dāng)中。

此外，新加坡在公共安全應(yīng)對中的舉措同樣值得關(guān)注，最為成功的便是“定點(diǎn)清除計(jì)劃”，重點(diǎn)針對傳染病、暴力沖突等危害公共安全的突發(fā)事件，采取由面到線，由線到點(diǎn)，圍繞核心點(diǎn)打”狙擊戰(zhàn)”的方式，具有很好的效果。韓國在防控新冠肺炎疫情過程中雖然控制力顯得非常不足，但其“醫(yī)療體系保障計(jì)劃”也值得關(guān)注，通過該計(jì)劃可以迅速調(diào)動全國的醫(yī)療資源應(yīng)對公共衛(wèi)生危機(jī)，且在醫(yī)療體系中形成了犧牲小我、成全大我的奉獻(xiàn)精神?？傮w來說，亞洲新興國家在公共安全應(yīng)對體系構(gòu)建中借鑒了許多歐美國家的經(jīng)驗(yàn)，并針對本土環(huán)境進(jìn)行了優(yōu)化和完善。

三、海外國家公共安全應(yīng)對體系存在的不足

疫情是一面鏡子。盡管海外國家在國家公共安全應(yīng)對的理論與實(shí)踐中有著較豐富的經(jīng)驗(yàn)，但不少西方國家在面對疫情幾近失控的窘?jīng)r下，不但沒有深刻反思自身政治理念、治理體系存在的嚴(yán)重缺陷和國家公共安全體系暴露的巨大漏洞，反而對中國等積極防控疫情、堵塞公共安全漏洞的國家大肆“甩鍋”，企圖轉(zhuǎn)移民眾視線，掩飾治理失誤，這讓全世界更加認(rèn)清了西方國家以意識形態(tài)作為判別國家公共安全體系的雙重標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此，從西方國家具體的應(yīng)對實(shí)踐中，仍然可以發(fā)現(xiàn)許多不足。

（一）政府缺乏高效的統(tǒng)籌能力

無論是歐美國家還是亞洲其他國家，在面對重大公共安全事件時，各級部門相互推諉的狀況始終難以消除，各類法律和規(guī)則的討論似乎無休無止。雖然美國、俄羅斯、日本等國家都在嘗試建立中央權(quán)威，強(qiáng)化中央統(tǒng)籌能力，但卻始終難以充分調(diào)動和協(xié)調(diào)分配各地資源，難以實(shí)現(xiàn)資源利用在危機(jī)應(yīng)對中的最大化。而這方面最成功的是中國高效迅速的行政體制，從全國支援武漢應(yīng)對新冠肺炎疫情的事件中便足以證明中國特色社會主義體制的獨(dú)特優(yōu)越性。

（二）過度依賴計(jì)算機(jī)模型

伴隨科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，歐美國家熱衷于對公共危機(jī)處理進(jìn)行計(jì)算機(jī)模擬，通過建立科學(xué)的模型來預(yù)判事件的進(jìn)展，從而協(xié)助政府制定最有效的策略，如傳染病傳播的“雨點(diǎn)模型”，暴力沖突演化的“以色列模型”。一系列的模型在實(shí)踐中不斷得到完善，確實(shí)可以在公共安全應(yīng)對過程中獲得很大助益，但是，以新冠肺炎疫情傳播為例，傳染病在傳播過程中具有極大的突變性和不確定性，美國的傳染病研究機(jī)構(gòu)就曾在美國主流媒體妄言新冠肺炎疫情在傳播模型里屬于“中國病”“亞洲病”，但當(dāng)疫情在中國逐步得到有效控制之后，反而在歐美、中東等國家迅速蔓延并惡性傳播，這些既定事實(shí)根本沒有在模型中得到發(fā)現(xiàn)或預(yù)警，包括美國在內(nèi)，在應(yīng)對疫情中顯得滯后而慌亂。應(yīng)該說明的是，本文認(rèn)為計(jì)算機(jī)模型的構(gòu)建并非不可取，只是不可過度依賴。

（三）未普及應(yīng)對危機(jī)的專業(yè)培訓(xùn)

歐美國家始終宣傳其國民在應(yīng)對公共安全危機(jī)事件中具有良好的素質(zhì)，且常常與中國比較其優(yōu)越性。事實(shí)上，歐美國家以及大多數(shù)國家對民眾應(yīng)對公共安全危機(jī)的培訓(xùn)是匱乏的、未能普及的。如新冠肺炎疫情在意大利暴發(fā)后，意大利政府宣布全國學(xué)校停課，為的是避免學(xué)生聚集加速傳染病傳播。但令人意想不到的是，政府剛剛宣布學(xué)校停課，意大利許多城市的學(xué)生便組織集會慶?！巴Ｕn放假”，大批大學(xué)生聚集街頭參加慶祝活動，這充分表明意大利民眾，甚至是大學(xué)生群體缺乏危機(jī)應(yīng)對培訓(xùn)。同樣，在培訓(xùn)體系非常完善的日本，同樣會發(fā)生搶購口罩事件，美國、韓國、英國的許多超市也是被“洗劫一空”，民眾恐慌情緒在危機(jī)的考驗(yàn)面前瞬間爆棚。

（四）種族歧視嚴(yán)重影響危機(jī)治理效果

應(yīng)對公共安全危機(jī)不是某一個人的責(zé)任，而是所有公民、民眾共同的責(zé)任，每個獨(dú)立的個人在公共安全危機(jī)中都應(yīng)該是平等的，但歐美國家在面對公共安全危機(jī)時一個困擾百年的問題便是種族歧視，從美國處理城市暴力事件對黑人的攻擊，土耳其應(yīng)對難民潮時對阿拉伯人的排斥，再到法國街頭因?yàn)樾鹿诜窝滓咔閷χ袊竦谋┝σu擊，甚至美國主流媒體惡意發(fā)表攻擊中國應(yīng)對疫情的不實(shí)文章《中國是真正的東亞病夫》，一系列的事實(shí)證明種族歧視、非國民待遇等病態(tài)在歐美國家盛行，尤其是在應(yīng)對國家公共安全危機(jī)時更是因國籍、膚色、種族不同而待遇迥異，必須譴責(zé)和反思。

四、應(yīng)對國家公共安全問題的國際經(jīng)驗(yàn)對中國的啟示

目前，中國已經(jīng)取得了抗擊新冠肺炎疫情斗爭的重大戰(zhàn)略成果，通過抗疫斗爭中，我們積累了重要經(jīng)驗(yàn)，收獲了深刻啟示，其中很重要的一條便是構(gòu)建國家公共安全應(yīng)對體系?；谖覈约捌渌恍﹪以跇?gòu)建國家公共安全應(yīng)對體系中的經(jīng)驗(yàn)，我們可以從中得到一些有益的啟示。

（一）建立健全公共安全管理相關(guān)法律

在應(yīng)對新冠肺炎疫情過程中，中國緊急推動出臺《禁食野生動物法》，雖然程序推進(jìn)順利高效，但卻從側(cè)面反映出在構(gòu)建國家公共安全體系中，法律體系存在不完善問題?；仡櫸覈鴩夜舶踩⒎v程，我國先后制定了應(yīng)對社會動亂的《戒嚴(yán)法》，應(yīng)對重大自然災(zāi)害的《防震減災(zāi)法》《防洪法》和《消防法》，應(yīng)對安全事故的《安全生產(chǎn)法》，應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等[11] 146-157。但是諸如此類法律法規(guī)具有相對的獨(dú)立性，政治色彩較濃，行政管理形式較重，如《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》更是確定國務(wù)院作為突發(fā)事件最高行政管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致其名義上雖然是法律，本質(zhì)上卻仍然是行政法規(guī)，不能歸于嚴(yán)格意義上的法律體系。從構(gòu)建國家公共安全體系的長遠(yuǎn)之計(jì)看，我們需要學(xué)習(xí)法律分類和細(xì)化，使得不同類型的公共安全問題可以精準(zhǔn)找到對應(yīng)的法律條例，以便于不同的群體合法合規(guī)地應(yīng)對公共安全危機(jī)。

（二）強(qiáng)化危機(jī)預(yù)警和評估體系

中國早在SARS暴發(fā)時便在全國建立了具有快速反應(yīng)能力的傳染病預(yù)警體系，但經(jīng)過此次新冠肺炎疫情的應(yīng)對檢驗(yàn)，反映出預(yù)警效果欠佳、評估結(jié)論并不科學(xué)等問題。從這一角度看，我國首先要建立科學(xué)的公共安全危機(jī)預(yù)警體系，但更重要的或許是對這一預(yù)警體系的實(shí)操和運(yùn)用，中國疾控中心、傳染病預(yù)防中心這一類機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有何種權(quán)利和責(zé)任需要盡快完善確立，第三方評估機(jī)構(gòu)如何介入需要有法律法規(guī)的支持，民眾如何參與危機(jī)預(yù)警體系，如何支持評估體系，可以借鑒英國將危機(jī)評估社區(qū)化、村鎮(zhèn)化的做法，用扎實(shí)的數(shù)據(jù)積累來支撐我國龐大的公共危機(jī)預(yù)警體系和評估體系。

（三）重視科學(xué)探索及對實(shí)踐應(yīng)用的指導(dǎo)

法國、德國等針對國家公共安全危機(jī)建立的模型也值得學(xué)習(xí)和借鑒，同樣是計(jì)算機(jī)技術(shù)，同樣是傳播學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)的探索，如何將前沿的、針對性的研究運(yùn)用到實(shí)踐中來指導(dǎo)具體的工作至關(guān)重要。目前，中國關(guān)于傳染病傳播模型的構(gòu)建大多引自歐美國家，很少有針對中國本土環(huán)境創(chuàng)新建立的科學(xué)模型，值得學(xué)界深思，是缺乏進(jìn)行前沿研究的能力，還是缺乏將研究成果轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品以指導(dǎo)實(shí)踐的動力？需要國家在體制上、機(jī)制上予以足夠的重視，大刀闊斧進(jìn)行改革，才能真正改變科學(xué)探索的頹勢。

（四）探索國內(nèi)危機(jī)管理體系的國際合作

國家公共安全事件的暴發(fā)往往不是獨(dú)立事件，尤其是遭遇大規(guī)模暴發(fā)的時候，任何國家、地區(qū)和城市都難以獨(dú)善其身。新冠肺炎疫情暴發(fā)以后，相當(dāng)一部分國家不夠重視，輕視國際共同合作，結(jié)果造成了更大的危機(jī)，如韓國患者的劇增、意大利疫情的暴發(fā)，美國、印度、伊朗甚至有國家領(lǐng)導(dǎo)人感染新冠肺炎，等等。截至2021年5月，全球已有200多個國家和地區(qū)出現(xiàn)新冠肺炎病例，如果不加強(qiáng)國際合作共同防范危機(jī)，后果將更加不堪設(shè)想。從具體措施來講，首先要在預(yù)警體系上加強(qiáng)合作，實(shí)現(xiàn)信息共享。其次要在管控措施上密切合作，對疫情暴發(fā)區(qū)域進(jìn)行強(qiáng)有力的管制，避免疫情失控蔓延。再次是在治療方案等技術(shù)手段上進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)實(shí)驗(yàn)資料共享，才能高效推出科學(xué)的治療方案和治療藥物。固步自封、獨(dú)善其身的做法終究走不長遠(yuǎn)，世界一體化、人類命運(yùn)共同體是歷史發(fā)展的大趨勢和大方向，在國家公共安全應(yīng)對問題上只有加強(qiáng)國際合作才能真正有效解決國際和國內(nèi)安全問題。

總體而言，國家公共安全問題本質(zhì)上也是世界公共安全問題，歐美國家、新興國家有許多值得中國借鑒和參考的思路和做法。但中國自身也具備舉世公認(rèn)的應(yīng)對優(yōu)勢，如中央強(qiáng)有力的指揮和協(xié)調(diào)能力便是其他國家難以企及的優(yōu)勢，在新冠肺炎疫情應(yīng)對層面，舉全國之力協(xié)助武漢渡過危機(jī)便堪稱世界應(yīng)對公共安全的典范，必將成為各國關(guān)注的焦點(diǎn)和亮點(diǎn)。中國的志愿服務(wù)體系、黨員先鋒隊(duì)、青年突擊隊(duì)、白衣戰(zhàn)士等群體同樣可圈可點(diǎn)。中國作為世界的重要組成部分，如果從全球的角度、國際的角度、人類命運(yùn)共同體的角度重新審視國家公共安全應(yīng)對體系的構(gòu)建，必然會有更多發(fā)現(xiàn)和收獲。

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