開(kāi)發(fā)區(qū)人事管理體制機(jī)制改革進(jìn)展與發(fā)展路徑

□ 崔君男 王洪義

開(kāi)發(fā)區(qū)是政府為吸引外部生產(chǎn)要素，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展而劃定的享受特殊經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)施特殊經(jīng)濟(jì)管理、開(kāi)展特定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的專門區(qū)域。[1]我國(guó)自1984年設(shè)立首批國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“經(jīng)開(kāi)區(qū)”）、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“高新區(qū)”）、綜合保稅區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“保稅區(qū)”）等各類開(kāi)發(fā)區(qū)迅速發(fā)展。到2020年8月，全國(guó)各類開(kāi)發(fā)區(qū)總量已經(jīng)達(dá)到2 698 家，其中國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá)639家。[2]開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重要引擎，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、科技進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年全國(guó)219 家國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)[3]和169 家國(guó)家級(jí)高新區(qū)[4]共實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值21.3 萬(wàn)億元，占同期我國(guó)GDP 比重達(dá)23.6%。在取得輝煌成就的同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)30余年發(fā)展所沉淀下來(lái)的人事管理體制機(jī)制已經(jīng)不能很好地適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求。為此，天津、濟(jì)南等地紛紛啟動(dòng)改革進(jìn)程，謀求激發(fā)新的內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展活力。從全國(guó)層面看，各先行區(qū)域改革方向、進(jìn)度、措施均有不同，取得了較大成就，但也面臨改革阻力大、進(jìn)度慢、不徹底等問(wèn)題。因此，亟待對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)人事管理體制機(jī)制改革的相關(guān)理論、實(shí)踐進(jìn)行梳理，有針對(duì)性地提升改革的系統(tǒng)性、規(guī)范性、科學(xué)性。

一、開(kāi)發(fā)區(qū)人事管理困境

（一）人員身份模糊，適用法律不統(tǒng)一

人事管理是開(kāi)發(fā)區(qū)行政管理的核心內(nèi)容，受管理體制的影響和制約，開(kāi)發(fā)區(qū)采用何種人事管理模式與采用何種管理體制密不可分。按照張志勝的劃分，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制主要包括政府派出機(jī)構(gòu)型、政區(qū)合一型、公司管理型3種模式。[5]

政府派出管理機(jī)構(gòu)是我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的主流管理模式[6]，有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)約有85%的國(guó)家級(jí)高新區(qū)屬于該類型[7]。其主要特征就是以管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“管委會(huì)”）作為政府的派出機(jī)構(gòu)，代表政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的各項(xiàng)建設(shè)工作進(jìn)行全面管理，該模式在開(kāi)發(fā)區(qū)成立初期有效促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但缺點(diǎn)是管委會(huì)法律主體地位定性不明確，《中華人民共和國(guó)憲法》及《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)政府組織法》均未將開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)納入行政機(jī)構(gòu)序列，目前對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)法律地位的規(guī)定僅散見(jiàn)于中央有關(guān)部門規(guī)章及各省制定的相關(guān)條例中。但當(dāng)各種條例與上位法發(fā)生沖突時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)就面臨無(wú)法可依的尷尬境遇。有學(xué)者認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)有的法律體系內(nèi)，大部分開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)既不是一級(jí)政府，也不是政府的派出機(jī)關(guān)或派出機(jī)構(gòu)，不具有行政主體地位。[8]

管委會(huì)法律地位的不明確性，必然帶來(lái)人事管理過(guò)程中法律適用的混亂。當(dāng)前，各開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)格不一，編制核定也各不相同，一些采用行政編制，一些采用事業(yè)編制，部分區(qū)域還存在兩種編制混用的情況。[9]無(wú)論采用何種編制形式，開(kāi)發(fā)區(qū)都面臨人員身份定位不清的問(wèn)題。一方面，管委會(huì)不在行政機(jī)構(gòu)序列之內(nèi)，其人員身份復(fù)雜，無(wú)法按照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》進(jìn)行統(tǒng)一管理；另一方面，“準(zhǔn)機(jī)關(guān)”性質(zhì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，使得管委會(huì)又不能完全按照《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》進(jìn)行管理，最終形成身份界定不一，怎么管都不對(duì)的尷尬局面。如果說(shuō)之前尚可參照傳統(tǒng)行政體制進(jìn)行管理，但在《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》頒行后，管委會(huì)與上級(jí)政府人事管理體制已完全割裂，加之未改區(qū)域普遍缺乏改革自主權(quán)限，不少區(qū)域面臨不得不改或想改而又不能改的困境。

（二）機(jī)構(gòu)編制有限，多種編制并存

開(kāi)發(fā)區(qū)在成立之初，管委會(huì)職能設(shè)置多以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主，部門配置較少，人員較為精簡(jiǎn)，逐漸形成了高效精干的“小政府、大社會(huì)”管理模式。如蘇州工業(yè)園區(qū)在成立之初，管委會(huì)僅下設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局等7 個(gè)部門；昆山經(jīng)開(kāi)區(qū)下設(shè)9 個(gè)機(jī)構(gòu)，與昆山市委、市政府的54 個(gè)部門對(duì)口銜接。[10]

隨著各項(xiàng)事業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境治理等社會(huì)管理事務(wù)日趨增多，許多區(qū)域不得不對(duì)應(yīng)上級(jí)部門成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)并配備工作人員，使得管委會(huì)體制不斷向傳統(tǒng)體制回歸，國(guó)內(nèi)不少開(kāi)發(fā)區(qū)已成為事實(shí)上的行政區(qū)[11]，但開(kāi)發(fā)區(qū)編制核定依然延續(xù)設(shè)立之初“小政府”的精干模式，且在全國(guó)嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制的大背景下，各地不斷縮編控編，開(kāi)發(fā)區(qū)編制更趨緊張。

在編制數(shù)量無(wú)法得到有效補(bǔ)充的情況下，為滿足發(fā)展需求，開(kāi)發(fā)區(qū)自行聘任合同制、勞務(wù)派遣人員不斷增多。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，事業(yè)編、公務(wù)員編、合同制、勞務(wù)派遣成為國(guó)家級(jí)高新區(qū)主要用人方式，其中合同制員工比例最高，占總數(shù)的34%，事業(yè)編占29%，公務(wù)員編占23%，勞務(wù)派遣人員占11%，其他人員占3%。[12]2014年，人力資源社會(huì)保障部頒布《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》，規(guī)定勞務(wù)派遣用工數(shù)量不得超過(guò)用工總量的10%，11%的占比已然超過(guò)上限。多種編制并存的局面給開(kāi)發(fā)區(qū)人事管理帶來(lái)極大挑戰(zhàn)，如何統(tǒng)籌好各類人員的晉升任用、工資待遇、績(jī)效獎(jiǎng)懲，已然成為擺在開(kāi)發(fā)區(qū)面前一道共同的難題。

（三）人員分化嚴(yán)重，隊(duì)伍動(dòng)力不足

受管理體制所限，開(kāi)發(fā)區(qū)傳統(tǒng)人事管理體制機(jī)制表現(xiàn)出諸多不適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展需求之處。一是編外人員隊(duì)伍不穩(wěn)，編內(nèi)編外人員管理二元化分割情況嚴(yán)重，編外人員工資收入少，政治地位低，發(fā)展空間小，致使他們頻繁流動(dòng)。二是編內(nèi)人員危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，受績(jī)效考核水平不高、末位淘汰無(wú)法執(zhí)行等因素影響，編內(nèi)人員缺乏危機(jī)意識(shí)、緊迫意識(shí)，個(gè)別干部干事拖拉，人浮于事，有的地方甚至出現(xiàn)了人員閑置與短缺同時(shí)存在的局面。三是人員晉升仍以任命為主，論資排輩現(xiàn)象猶存，身份界限、資歷界限、年齡界限牢牢阻礙人員發(fā)展。四是薪酬待遇缺乏吸引力，不少地區(qū)薪酬回歸傳統(tǒng)體制，自主靈活性缺失，對(duì)高層次人才缺乏吸引力，且隨著市場(chǎng)薪酬不斷走高，不少開(kāi)發(fā)區(qū)自行培養(yǎng)的業(yè)務(wù)骨干精英也陸續(xù)被企業(yè)高薪聘走，人才資源不斷流失。

二、開(kāi)發(fā)區(qū)人事管理體制機(jī)制改革現(xiàn)狀與問(wèn)題

縱觀全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)30 余年發(fā)展歷程，其管理體制的發(fā)展呈現(xiàn)出典型的階段性特征：在經(jīng)歷了制度草創(chuàng)和較長(zhǎng)時(shí)間的穩(wěn)定發(fā)展之后，開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)入第三次創(chuàng)業(yè)階段[13]，政策紅利、資源紅利等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素投入邊際效應(yīng)不斷降低，各開(kāi)發(fā)區(qū)同質(zhì)化現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)，開(kāi)發(fā)區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)從政策、資源的競(jìng)爭(zhēng)，漸漸演變?yōu)轶w制、機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)，部分先行區(qū)域紛紛啟動(dòng)改革進(jìn)程，力圖突破體制困境。

（一）法定機(jī)構(gòu)改革——突破法律地位不明的嘗試

法定機(jī)構(gòu)概念源于西方，早在1916年就有相關(guān)論述，進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，新加坡和香港的法定機(jī)構(gòu)開(kāi)始引起國(guó)內(nèi)關(guān)注。2011年，廣東省出臺(tái)《關(guān)于在部分省屬事業(yè)單位和廣州、深圳、珠海市開(kāi)展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將法定機(jī)構(gòu)界定為“根據(jù)特定的法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)立，依法承擔(dān)公共事務(wù)管理職能或者公共服務(wù)職能，不列入行政機(jī)構(gòu)序列，具有獨(dú)立法人地位的公共機(jī)構(gòu)”。[14]

實(shí)踐中，法定機(jī)構(gòu)在我國(guó)已經(jīng)運(yùn)作多年，一些學(xué)者將法定機(jī)構(gòu)視為我國(guó)公共部門改革的重要方向之一。[15]2015年8月，青島通過(guò)《關(guān)于青島藍(lán)色硅谷核心區(qū)開(kāi)展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的決定》，對(duì)該核心區(qū)管理機(jī)構(gòu)——青島藍(lán)谷管理局的職能范圍、法人治理結(jié)構(gòu)、法定圖則編制等事項(xiàng)進(jìn)行明確。青島藍(lán)谷管理局依法承擔(dān)公共事務(wù)管理和公共服務(wù)職能，實(shí)行企業(yè)化管理但不以盈利為目的，具有獨(dú)立法人地位，并全面推行“法定機(jī)構(gòu)+職員制”人事管理模式。[16]2016年6月，上海浦東新區(qū)在全國(guó)率先實(shí)施“業(yè)界共治+法定機(jī)構(gòu)”公共治理架構(gòu)。業(yè)界共治理事會(huì)由新區(qū)政府聯(lián)合業(yè)界設(shè)立，成員中業(yè)界代表占比90%以上，外資機(jī)構(gòu)占比30%，法定機(jī)構(gòu)陸家嘴金融城發(fā)展局（全稱為“上海陸家嘴金融城發(fā)展局有限公司”）法人類型為企業(yè)法人。[17]除上述地區(qū)外，天津?yàn)I海新區(qū)2019年啟動(dòng)法定機(jī)構(gòu)改革，成都市2020年3月決定在中國(guó)（四川）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成都片區(qū)、成都市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)以及成都市行政區(qū)域內(nèi)其他適合設(shè)立法定機(jī)構(gòu)的區(qū)域推行法定機(jī)構(gòu)改革。

相較于傳統(tǒng)管委會(huì)體制，法定機(jī)構(gòu)在可以承擔(dān)相應(yīng)職能的同時(shí)，法律地位更為明確，權(quán)責(zé)界限更加清晰，組織形式更為靈活，運(yùn)作模式更加獨(dú)立，正在成為多地推進(jìn)體制機(jī)制改革的重要方向。但在實(shí)踐中，法定機(jī)構(gòu)改革依然面臨眾多阻力。一是頂層設(shè)計(jì)匱乏。目前國(guó)家層面尚未就法定機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行相關(guān)明確部署，各地也處于試點(diǎn)探索階段。二是立法難度大、立法成本高。絕大多數(shù)地區(qū)缺乏法定機(jī)構(gòu)立法經(jīng)驗(yàn)。三是市級(jí)立法權(quán)限有限。自2015年《中華人民共和國(guó)立法法》修訂后，市級(jí)立法權(quán)限大大壓縮，在不同相關(guān)法律法規(guī)相抵觸的前提下，僅可對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。四是相關(guān)配套法律法規(guī)仍需完善。如青島藍(lán)谷管理局并非傳統(tǒng)意義上的以提供公共服務(wù)為職能的事業(yè)單位，登記為事業(yè)單位法人只是適應(yīng)中國(guó)法人制度現(xiàn)狀的權(quán)宜之計(jì)。[18]

（二）推行全員聘任——打破編制身份羈絆的嘗試

為突破機(jī)構(gòu)編制制約，克服傳統(tǒng)人事管理體制局限，國(guó)家和各地先后出臺(tái)文件，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行人事制度改革。如吉林省2018年頒布《關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，明確開(kāi)發(fā)區(qū)可施行崗位聘任制，可根據(jù)實(shí)際制定人事和薪酬改革方案。[19]全國(guó)各地也紛紛進(jìn)行探索，逐步摸索出一條以全員聘任為核心，用崗位管理代替身份管理的人事管理改革道路。

要施行全員聘任，需要在打破身份編制界限的前提下，建立健全崗位體系，因事定崗，以崗選人，全員競(jìng)聘。2014年南昌高新區(qū)“決定打破身份界限，推行干部聘用制”。[20]在崗位設(shè)置上，南昌高新區(qū)根據(jù)三定方案，重新核定管委會(huì)機(jī)關(guān)350 個(gè)崗位總數(shù)。在人員管理上，實(shí)行“老人老辦法，新人新方式”的分類管理，對(duì)在編人員實(shí)行編內(nèi)任職與崗位聘職相分離、檔案工資與實(shí)際薪酬相分離；對(duì)外聘人員實(shí)行公開(kāi)選聘、雙向選擇，簽訂勞動(dòng)合同，今后除組織調(diào)任和政策性安置人員外，管委會(huì)補(bǔ)充工作人員，一律實(shí)行編外聘用。在崗位聘用上，對(duì)內(nèi)設(shè)部門副職及一級(jí)至三級(jí)主辦崗位，視情形采取直接聘任、競(jìng)崗聘任和公開(kāi)選聘的方式進(jìn)行任用；對(duì)四至五級(jí)主辦崗位，采取雙向選擇的方式進(jìn)行任用。同時(shí)設(shè)置“特設(shè)崗位”，以解決聘用高層次人才等特殊需要，崗位數(shù)不受管委會(huì)機(jī)關(guān)崗位總數(shù)和崗位層級(jí)限制，聘用期滿后予以核銷。[21]

除南昌外，合肥高新區(qū)、貴陽(yáng)高新區(qū)、成都高新區(qū)、天津經(jīng)開(kāi)區(qū)紛紛推行全員聘任改革，有效打破編制身份界限，打通職級(jí)通道，建構(gòu)出一套人員能上能下、能進(jìn)能出的人事管理體系，極大激發(fā)了一線干部工作熱情。但在推行過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題：一是改革不徹底，如一些地區(qū)全員聘用改革只進(jìn)行到正科級(jí)及以下層級(jí)；二是政策銜接不到位，改革阻力較大，如檔案封存管理對(duì)年輕干部成長(zhǎng)較為不利；三是人員退出機(jī)制不完善，人員能上不能下，能進(jìn)不能出，一些規(guī)章條例形同虛設(shè)，執(zhí)行乏力。

（三）加強(qiáng)績(jī)效管理——提升管理科學(xué)化程度的嘗試

績(jī)效管理是人力資源管理工作中一項(xiàng)重要的手段和工具，在現(xiàn)代管理體系中占據(jù)重要地位。完善績(jī)效考核辦法是開(kāi)發(fā)區(qū)人事體制改革的重要組成部分，越來(lái)越受到開(kāi)發(fā)區(qū)重視，并逐漸形成了以關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)管理為主要方法的績(jī)效管理改革趨勢(shì)。

湖北武漢硚口經(jīng)開(kāi)區(qū)自2006年開(kāi)始推行績(jī)效管理改革，是我國(guó)較早實(shí)施績(jī)效管理的開(kāi)發(fā)區(qū)，其績(jī)效管理主要特色是對(duì)現(xiàn)代管理理論的綜合運(yùn)用和對(duì)信息化技術(shù)的集成使用。在指標(biāo)體系建構(gòu)中，綜合運(yùn)用質(zhì)量管理理論、平衡記分卡理論、KPI 績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)理論、彈性績(jī)效框架理論建立科學(xué)全面、導(dǎo)向清晰、權(quán)重合理、控制嚴(yán)密的指標(biāo)體系；在信息技術(shù)應(yīng)用層面，利用現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建囊括了 337 項(xiàng)指標(biāo)模板的電子臺(tái)賬系統(tǒng)，系統(tǒng)所有數(shù)據(jù)均來(lái)自第三方，由計(jì)算機(jī)進(jìn)行自動(dòng)匯總。[22]貴陽(yáng)高新區(qū)自 2011年開(kāi)始實(shí)施績(jī)效考核，由管委會(huì)組建績(jī)效考評(píng)委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全區(qū)績(jī)效考核工作，并設(shè)立督察室，作為績(jī)效考核的專職機(jī)構(gòu)；部門考核內(nèi)容包括任務(wù)績(jī)效和管理績(jī)效兩方面，主要根據(jù)上級(jí)下達(dá)的年度目標(biāo)、工作計(jì)劃、階段性目標(biāo)制定指標(biāo)體系；個(gè)人考核內(nèi)容包括業(yè)績(jī)、態(tài)度、能力、效果4 個(gè)方面，考核辦法由各部門自行制定。[23]

總體來(lái)看，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)績(jī)效管理改革取得了一定成效，但受政策、體制、機(jī)制、觀念、人才等因素影響，一些開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)績(jī)效管理理解尚不夠深入，將績(jī)效管理等同為績(jī)效考核，對(duì)績(jī)效計(jì)劃制訂、績(jī)效溝通、績(jī)效反饋等環(huán)節(jié)重視不夠；管理方法較為局限，平衡計(jì)分卡、360度評(píng)價(jià)等方法較為少見(jiàn)；指標(biāo)體系設(shè)計(jì)較為隨意，信息化程度不高，一些地區(qū)考評(píng)流于形式，無(wú)法有效發(fā)揮績(jī)效管理的激勵(lì)約束作用。

（四）改革薪酬分配——打破大鍋飯的嘗試

對(duì)一個(gè)組織而言，薪酬是最直接、有效的激勵(lì)方式，薪酬體系更是對(duì)戰(zhàn)略績(jī)效的達(dá)成有著深刻影響。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)薪酬體系的改革較為緩慢，二者之間的不匹配日益凸顯。為此，部分先行區(qū)域也在依據(jù)自身情況不斷調(diào)整薪酬體系，逐步形成“以崗定薪、按績(jī)定籌”的改革方向。

在以崗定薪方面，貴陽(yáng)高新區(qū)從自身需求出發(fā)，根據(jù)“按需設(shè)崗、動(dòng)態(tài)管理”的原則，重新核定人員編制，按需設(shè)置崗位，制定崗位職責(zé)說(shuō)明書，建立起注重工作業(yè)績(jī)，向優(yōu)秀人才和關(guān)鍵崗位傾斜的薪酬體系。[24]成都高新區(qū)逐級(jí)核定崗位薪酬，把“作為決定地位、貢獻(xiàn)決定報(bào)酬”體現(xiàn)在收入分配上，依據(jù)崗位職能職責(zé)、難易程度和貢獻(xiàn)大小核定薪酬水平。[25]在工資組成上，大部分開(kāi)發(fā)區(qū)都形成了基本工資+績(jī)效工資的工資模式。如合肥高新區(qū)將工資分為基本工資、崗位津貼、績(jī)效工資，三者比例約為 4：3：3。[26]濟(jì)南市高新區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位薪酬體系包含月工資、月考核獎(jiǎng)和年終獎(jiǎng)3部分，月工資、月考核獎(jiǎng)?wù)既晔杖氲?84.4%，年終獎(jiǎng)?wù)既晔杖氲?15.6%。[27]在崗位薪級(jí)方面，青島藍(lán)色硅谷打破身份界限，將職員劃分為4 等13 級(jí)，原藍(lán)谷管委會(huì)在編人員可在檔案里保留其原本職務(wù)職級(jí)，但在藍(lán)谷管理局工作期間按照職員制確定職務(wù)與職級(jí)。[28]南昌高新區(qū)設(shè)置委領(lǐng)導(dǎo)正職、委領(lǐng)導(dǎo)副職、內(nèi)設(shè)部門正職、內(nèi)設(shè)部門副職、一至五級(jí)主辦9 個(gè)級(jí)別。[29]

按照米爾科維奇薪酬體系設(shè)計(jì)四性原理，一個(gè)好的薪酬體系應(yīng)具備內(nèi)部一致性、外部競(jìng)爭(zhēng)性、激勵(lì)有效性、管理可行性4 個(gè)特征。按照“以崗定薪、按績(jī)定籌”的改革方向，當(dāng)前開(kāi)發(fā)區(qū)薪酬體系改革基本實(shí)現(xiàn)了同工同酬，保證了薪酬的內(nèi)部一致性和管理可行性，但外部競(jìng)爭(zhēng)性、激勵(lì)有效性仍有待進(jìn)一步提升。

三、開(kāi)發(fā)區(qū)人事管理體制機(jī)制改革發(fā)展路徑

（一）加強(qiáng)上級(jí)統(tǒng)籌，推進(jìn)管理體制再設(shè)計(jì)

目前，我國(guó)尚無(wú)全國(guó)性的開(kāi)發(fā)區(qū)法律，一些地方雖然出臺(tái)了“條例”性質(zhì)的法規(guī)，但缺乏上位法的規(guī)范，不僅違反行政法基本要求，也易對(duì)國(guó)家行政管理體系和國(guó)家治理體系造成沖擊。[30]各地紛紛進(jìn)行的管委會(huì)+公司制改革，也只是在現(xiàn)有法律框架下進(jìn)行的微調(diào)，未能突破行政主體地位不明的限制。法定機(jī)構(gòu)模式雖然明確了開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法人地位，但由于相關(guān)配套法律法規(guī)的不健全，在施行過(guò)程中仍面臨層層阻礙。因此有必要在國(guó)家層面加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)相關(guān)立法建設(shè)，明確開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)法律地位，明確其法人類型、組織體系、授權(quán)范圍。地方政府要統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)區(qū)相關(guān)改革事宜，做好頂層設(shè)計(jì)，允許開(kāi)發(fā)區(qū)根據(jù)自身實(shí)際建立具有競(jìng)爭(zhēng)力的管理體制。各開(kāi)發(fā)區(qū)要充分利用現(xiàn)有政策制度紅利，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，依法推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)人事管理體制再創(chuàng)新、再設(shè)計(jì)，不斷破除開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展過(guò)程中的體制機(jī)制障礙，建立更科學(xué)規(guī)范、廉潔高效的人事管理體系。

（二）堅(jiān)持集成化推進(jìn)，重構(gòu)全員聘任制度

打破干部終身制，建立全員聘任體制機(jī)制是開(kāi)發(fā)區(qū)人事改革的重大突破。雖然在施行過(guò)程中也出現(xiàn)了改革不徹底，政策執(zhí)行打折扣等問(wèn)題，但不可否認(rèn)，全員聘任制有效打破了機(jī)構(gòu)編制制約，盤活了用人體制機(jī)制。總結(jié)既有改革經(jīng)驗(yàn)，要建立全面、徹底、科學(xué)的全員聘任制度，必須堅(jiān)持集成化推進(jìn)策略。一是做好崗位設(shè)計(jì)，建立科學(xué)合理的崗位體系，編制崗位說(shuō)明書，明確職責(zé)分工，確保有事有崗有責(zé)；二是做好員額管理，按照因事設(shè)崗、以崗定人原則，依據(jù)部門職能核定崗位數(shù)量，推動(dòng)編制管理向員額管理轉(zhuǎn)變；三是施行全員競(jìng)聘上崗，破除身份、資歷、學(xué)歷、年齡限制，鼓勵(lì)業(yè)績(jī)突出、具有培養(yǎng)潛力的干部參加競(jìng)聘；四是打通職業(yè)發(fā)展通道，建立能上能下、能進(jìn)能出、多通道并行的職業(yè)發(fā)展通道，避免千軍萬(wàn)馬同走一座獨(dú)木橋；五是做好改革銜接，按照老人老辦法、新人新辦法的原則，妥善制定改革方案，注重解決在編人員檔案封存期間個(gè)人發(fā)展問(wèn)題、新聘人員同工同籌同發(fā)展問(wèn)題，著力營(yíng)造待遇留人、事業(yè)留人的良好生態(tài)。

（三）聚焦全流程改革，重塑績(jī)效管理體系

完善績(jī)效管理是開(kāi)發(fā)區(qū)人事管理改革的重要環(huán)節(jié)，大部分開(kāi)發(fā)區(qū)也初步建立了以關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)為核心的考核體系，但在施行過(guò)程中出現(xiàn)了考核流于形式、指標(biāo)體系不合理等問(wèn)題。未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效管理全流程研究，不斷提升績(jī)效管理水平。一是樹(shù)立績(jī)效管理全流程意識(shí)，圍繞組織目標(biāo)，將績(jī)效計(jì)劃制訂、績(jī)效目標(biāo)輔導(dǎo)、績(jī)效指標(biāo)考核、結(jié)果反饋運(yùn)用納入組織管理全流程；二是建立由開(kāi)發(fā)區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的績(jī)效管理隊(duì)伍，在組織上、制度上切實(shí)保障績(jī)效管理改革政策落到實(shí)處，并通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)、人才引進(jìn)等手段，不斷提升績(jī)效管理隊(duì)伍專業(yè)化水平；三是充分運(yùn)用多種績(jī)效考核理論，建立體系健全、重點(diǎn)突出、指標(biāo)客觀、便于考核的指標(biāo)體系；四是提升績(jī)效管理信息化水平，建立包含計(jì)劃制訂、指標(biāo)采集、結(jié)果反饋等重要功能在內(nèi)的智能化績(jī)效管理系統(tǒng)；五是重視溝通輔導(dǎo)和結(jié)果反饋，避免將績(jī)效考核等同于績(jī)效管理的“短視”行為，要將績(jī)效管理作為提升組織績(jī)效表現(xiàn)、改進(jìn)運(yùn)作流程、促進(jìn)人員能力提升的重要手段。

（四）聚焦業(yè)績(jī)貢獻(xiàn)，重建薪酬分配機(jī)制

為進(jìn)一步發(fā)揮薪酬分配體制的激勵(lì)引導(dǎo)作用，未來(lái)可從以下幾方面入手，積極穩(wěn)妥推進(jìn)薪酬分配體制改革：一是各級(jí)政府可依法依規(guī)探索薪酬管理權(quán)限下放，由開(kāi)發(fā)區(qū)自主確定人員薪酬水平、分配辦法，保證薪酬設(shè)計(jì)“靈活性”；二是完善薪酬體系設(shè)計(jì)，按照薪額總控原則，將薪酬總額與開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收增長(zhǎng)掛鉤，確保薪酬管理體系的“可行性”；三是按照以崗定薪原則，合理確定崗位薪酬，保證薪酬內(nèi)部的“一致性”；四是在市場(chǎng)人力成本基礎(chǔ)上，按照適度提高原則，提高薪資水平，吸引和留住優(yōu)秀人才，確保薪酬具有外部“競(jìng)爭(zhēng)性”；五是建立以績(jī)效薪酬為核心的薪酬體制，合理確定績(jī)效薪酬比例和崗位薪酬級(jí)差，確保激勵(lì)的“有效性”。

四、結(jié)語(yǔ)

開(kāi)發(fā)區(qū)作為改革開(kāi)放的產(chǎn)物，自成立之初就天然具有改革創(chuàng)新的屬性。30 余年來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得輝煌成就之余，也成為我國(guó)行政體制機(jī)制改革的試驗(yàn)田和前沿陣地。開(kāi)發(fā)區(qū)人事管理體制機(jī)制改革不僅關(guān)乎開(kāi)發(fā)區(qū)自身發(fā)展，其先行先試的管理實(shí)踐對(duì)國(guó)家行政體制改革也有重要借鑒意義。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)人事管理體制機(jī)制改革勢(shì)在必行，一眾先行區(qū)域不斷創(chuàng)新，從管理體制、機(jī)構(gòu)編制、績(jī)效薪酬等方面入手，探索出一條具有中國(guó)特色的開(kāi)發(fā)區(qū)人力資源開(kāi)發(fā)與管理之路。盡管這條路目前還存在種種局限與不足，但制度的完善是一個(gè)漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，缺陷的背后往往意味著存在機(jī)遇。未來(lái)我們可從加強(qiáng)上級(jí)改革統(tǒng)籌、集成化推進(jìn)全員聘任、提高績(jī)效管理水平、重建分配機(jī)制等方面入手，進(jìn)一步完善開(kāi)發(fā)區(qū)人事管理體制機(jī)制，不斷提升改革的系統(tǒng)性、規(guī)范型、科學(xué)性。