浙江省省級公立醫(yī)院政府采購存在的問題及建議

（浙江大學(xué)醫(yī)學(xué)院附屬第二醫(yī)院，杭州 310012）

0 引言

隨著我國政府采購機(jī)制不斷完善，政府采購規(guī)模不斷擴(kuò)大，2018 年全國政府采購規(guī)模達(dá)35 861.4 億元，相比上年增長11.7%。2020 年6 月29 日，國家衛(wèi)生健康委印發(fā)《關(guān)于開展“公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)管理年”活動的通知》（以下簡稱《通知》），將在全國各級各類公立醫(yī)院及基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)中，部署開展“經(jīng)濟(jì)管理年”活動。《通知》要求，加強(qiáng)采購管理，要求公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)健全政府采購管理制度，規(guī)范采購流程，逐步形成依法合規(guī)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的管理制度，有效規(guī)范政府采購活動內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，確保公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)采購依法依規(guī)運(yùn)行。因此，加強(qiáng)公立醫(yī)院采購管理，是深化政府采購制度改革的內(nèi)在要求，對推進(jìn)公立醫(yī)院深化改革有著重要意義。

1 公立醫(yī)院規(guī)范政府采購的管理要求

1.1 采購的組織形式

按采購組織形式的不同分為政府采購和自行采購。根據(jù)浙江省財(cái)政廳《關(guān)于印發(fā)2019-2020 年度政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)和政府采購品目分類目錄的通知》（浙財(cái)采監(jiān)〔2019〕12 號）文件相關(guān)要求，政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)為，貨物服務(wù)類項(xiàng)目省級50 萬，工程建設(shè)類項(xiàng)目省級100 萬。在政府集中采購目錄以內(nèi)的項(xiàng)目，采用集中采購方式進(jìn)行政府采購；集中采購目錄以外且采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目采用政府分散采購；集中采購目錄以外且限額標(biāo)準(zhǔn)以下項(xiàng)目，根據(jù)單位自行制定的采購計(jì)劃進(jìn)行采購。

1.2 政府采購方式的不同適用情形

目前，政府采購方式分為招標(biāo)政府采購和非政府采購招標(biāo)兩大類，招標(biāo)政府采購法定采購方式有2 種，分別是公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)；非政府采購招標(biāo)法定采購方式有4 種，分別是單一來源采購、詢價、競爭性談判、競爭性磋商。

全省公開招標(biāo)項(xiàng)目的采購限額標(biāo)準(zhǔn)為200 萬，采購金額一旦達(dá)到限額標(biāo)準(zhǔn)，采購人應(yīng)依法實(shí)行公開招標(biāo)。邀請招標(biāo)指采購人依法從符合資格的供應(yīng)商庫中隨機(jī)抽取3 家及以上，并以投標(biāo)邀請書邀請供應(yīng)商參加投標(biāo)的招標(biāo)政府采購方式，值得注意的是，政府采購法上的邀請招標(biāo)采購方式與招投標(biāo)法上邀請招標(biāo)不同。

單一來源采購法定適用情形分為3 種，一是只能從唯一供應(yīng)商處采購的；二是發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的；三是必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的。詢價適用于貨物規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨充足且價格變化幅度小的情形。競爭性磋商采購方式于2014 年12 月底才創(chuàng)設(shè)，其定義與競爭性談判基本一致，但適用情形卻有所不同，如表1 所示。

1.3 內(nèi)控對醫(yī)院采購的管理要求

2016 年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》，明確要求采購單位應(yīng)建立政府采購內(nèi)部控制制度，明確采購歸口部門職能權(quán)責(zé)，建立采購前期必論證，“有采購預(yù)算不超支，無采購預(yù)算不列支”的采購事中監(jiān)管，采購事后績效評價，有責(zé)必追究的完善采購內(nèi)部運(yùn)機(jī)制。醫(yī)院作為公益組織，承擔(dān)著救死扶傷的重任，各類物資采購的質(zhì)量是重中之重，通過加強(qiáng)采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制，一方面能使醫(yī)院的采購流程更加科學(xué)合理，另一方面能降低醫(yī)院運(yùn)行成本，提高經(jīng)濟(jì)效益。

2 浙江省省級公立醫(yī)院政府采購存在的主要問題

2.1 醫(yī)院采購內(nèi)部管理制度不健全

醫(yī)院采購內(nèi)部管理制度應(yīng)涉及醫(yī)院采購預(yù)算前期論證、采購執(zhí)行，招投標(biāo)管理、驗(yàn)收管理、采購執(zhí)行績效評價、內(nèi)外部監(jiān)管、問責(zé)機(jī)制等方面。通過對浙江省內(nèi)公立醫(yī)院調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分公立醫(yī)院僅參照國家和本省級政策法規(guī)進(jìn)行采購，而這些法律法規(guī)制度比較宏觀，對具體實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)的問題并沒有提供指導(dǎo)性解決建議，醫(yī)院采購部門也沒有結(jié)合本院的情況制定采購內(nèi)部管理制度，制度不健全直接導(dǎo)致業(yè)務(wù)人員在實(shí)際執(zhí)行中難以合法合規(guī)有效開展采購工作。

2.2 政府采購未實(shí)現(xiàn)歸口管理，缺乏集中管理

目前，浙江省級公立醫(yī)院大部分采購權(quán)分散在各個職能部門，比如：Z醫(yī)院衛(wèi)生材料采購在臨工部，藥品采購在藥劑科，工程建設(shè)采購在基建科，目前沒有牽頭的部門去統(tǒng)一歸口管理醫(yī)院政府采購，缺乏對采購的集中統(tǒng)一管理，各采購科室根據(jù)自己的程序辦事，容易給醫(yī)院帶來資源浪費(fèi)。

表1 競爭性談判采購方式與競爭性磋商采購方式對比

2.3 采購預(yù)算與計(jì)劃安排不合理

醫(yī)院在每年7 月根據(jù)單位戰(zhàn)略目標(biāo)，編制下一年的預(yù)算，然后向主管部門申報，最后經(jīng)財(cái)政廳審核批復(fù)，醫(yī)院根據(jù)財(cái)政批復(fù)數(shù)制訂采購計(jì)劃。但在實(shí)際操作中，由于醫(yī)院職能部門前期并未重視預(yù)算編制工作，編制的預(yù)算沒有經(jīng)過科學(xué)論證，隨意性較大，直接導(dǎo)致下一年度采購額度不足或者與實(shí)際采購項(xiàng)目不一致等情況。

2.4 監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制缺乏

盡管目前公立醫(yī)院都有相應(yīng)的監(jiān)督制度，但實(shí)際工作中監(jiān)察、財(cái)務(wù)、采購部門等并沒有形成有效的監(jiān)督體系，僅僅注重對開評標(biāo)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，卻不注重對采購申請編制、招標(biāo)文件編制、采購合同執(zhí)行、采購付款管理等環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，且對這些環(huán)節(jié)往往通過采取事后抽查的方式進(jìn)行監(jiān)管，致使采購違規(guī)問題時有發(fā)生，導(dǎo)致出現(xiàn)招標(biāo)文件設(shè)置不合理、重負(fù)采購、合同超期仍執(zhí)行、采購主體不合規(guī)等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象屢禁不止，主要是由于缺乏明確的問責(zé)機(jī)制，對相關(guān)采購主管部門或采購執(zhí)行人沒有具體的處罰措施。

2.5 采購實(shí)施活動不規(guī)范

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際采購中，大部分醫(yī)院存在采購主體不合規(guī)、招標(biāo)文件設(shè)置不合理、中標(biāo)文件重復(fù)、驗(yàn)收管理缺失等現(xiàn)象。在Z 醫(yī)院，采購主體不合規(guī)表現(xiàn)為醫(yī)院以科室名義進(jìn)行采購和委托，簽訂的合同不具備法律效力，無法成為財(cái)務(wù)付款的依據(jù)；招標(biāo)文件設(shè)置不合理表現(xiàn)為以醫(yī)院將特定行政區(qū)域、特定行業(yè)的業(yè)績、獎項(xiàng)作為投標(biāo)條件，加分條件；中標(biāo)文件重復(fù)表現(xiàn)為醫(yī)院在物業(yè)管理合同中已包括某項(xiàng)服務(wù)，但仍對該項(xiàng)服務(wù)進(jìn)行單獨(dú)采購，造成資金浪費(fèi)；驗(yàn)收管理缺失表現(xiàn)為采購物資直接送到科室，科室簽收后才去辦入庫手續(xù)。

3 浙江省省級公立醫(yī)院政府采購管理建議

3.1 完善醫(yī)院政府采購內(nèi)部管理制度

醫(yī)院政府采購部門應(yīng)根據(jù)國家政府采購政策法規(guī)，結(jié)合醫(yī)院實(shí)際情況，從采購業(yè)務(wù)控制、崗位責(zé)任分離、授權(quán)審批、驗(yàn)收檢查、安全管理、業(yè)務(wù)信息化管理6 個方面制定符合自身需求的內(nèi)部管理制度，讓采購部門人員有章可循，有規(guī)可依，明確醫(yī)院流程，知道流程的風(fēng)險點(diǎn)在哪里，讓國家相關(guān)法律法規(guī)真正落實(shí)到位。

3.2 政府采購歸口管理，優(yōu)化醫(yī)院資源配置

為規(guī)避采購業(yè)務(wù)中的風(fēng)險，對其實(shí)施有效管理，醫(yī)院的政府采購應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一管理，設(shè)立采購中心為歸口科室，由該部門負(fù)責(zé)全院的總務(wù)物資、藥材、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、基建工程等的采購，改變以往醫(yī)院采購部門各自為政的傳統(tǒng)采購模式，形成集中統(tǒng)一的采購管理平臺，達(dá)到優(yōu)化資源配置的目的。

3.3 嚴(yán)格執(zhí)行采購預(yù)算和計(jì)劃，建立采購績效考評體系

在編制政府采購預(yù)算過程中，需對采購項(xiàng)目、采購數(shù)量、采購資金等內(nèi)容，先上報給各類采購專業(yè)管理委員會進(jìn)行可行性論證，再上報預(yù)算管理委員會，最終上報上級主管部門。經(jīng)主管部門批復(fù)后，醫(yī)院應(yīng)該嚴(yán)格遵循“有預(yù)算不超支，無預(yù)算不列支”的原則，按照前期采購預(yù)算編制內(nèi)容進(jìn)行采購，不得隨意調(diào)整。同時，建立采購績效考評體系，通過采購前期論證的績效評價，采購執(zhí)行中采購行為的績效評價，采購結(jié)果的績效評價，保證政府采購工作不斷完善，從而有效提升醫(yī)院政府采購管理水平。

3.4 完善政府采購內(nèi)部監(jiān)管，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督職能

醫(yī)院應(yīng)實(shí)行使用部門、采購部門、資金付款部門三權(quán)分離和全過程內(nèi)部監(jiān)管的采購模式。內(nèi)部監(jiān)管部門應(yīng)互動介入采購全過程，并對檢查結(jié)果負(fù)責(zé)。監(jiān)管部門應(yīng)參照《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)庫〔2016〕99 號）文件要求，對采購工作流程進(jìn)行梳理，對流程中的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行管控。不同監(jiān)管部門應(yīng)根據(jù)自身業(yè)務(wù)范圍及權(quán)責(zé)對采購活動全流程的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)督，形成多方制約、全員參與的共同監(jiān)管機(jī)制。

3.5 加快構(gòu)建采購信息化平臺

公立醫(yī)院政府采購工作不僅僅是采購部門的事，實(shí)行精細(xì)化采購管理需要醫(yī)院職能科室的參與，包括財(cái)務(wù)、內(nèi)審、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等部門。醫(yī)院應(yīng)努力構(gòu)建以內(nèi)部控制為主線的采購管理信息平臺，該平臺應(yīng)包括采購前期論證、采購預(yù)算的編制、合同簽訂、付款管理、驗(yàn)收管理、供應(yīng)商信息庫等內(nèi)容，通過信息化手段加強(qiáng)對政府采購的預(yù)算、計(jì)劃、審批等環(huán)節(jié)的規(guī)范管理，促使公立醫(yī)院政府采購工作更加有序地開展。