建黨百年中國共產黨領導土地制度改革的思考

周建倫，郭 理

（安徽師范大學 馬克思主義學院，安徽 蕪湖 241000）

在中國共產黨領導中國人民進行的百年奮斗過程中，農村土地制度的改革與發展占據著極其重要的比重。農村問題一直以來都是社會發展的重要組成部分，而土地問題又是農村發展的重中之重。農民的需求是社會發展的最基本需求，即實現“耕者有其田”，中國共產黨則對農民的這一需求保持著從一而終的肯定態度，并充擔著引領者與支持者的角色。我國是一個農業大國，農村土地制度問題在不同的歷史階段有其各自的體現形式。中國共產黨作為土地制度改革的領導主體，自成立至今的一百年間，在農村土地制度改革方面發揮著理論和實踐的雙重引導作用；在中國共產黨的帶領下農村土地制度不斷適應社會發展、與時俱進，得到了平定穩步的進步與發展。在中國共產黨的視閾下，從時間的維度出發，農村土地制度的改革大致可以分為：1921年—1949年的萌芽、1949年—1978年的曲折探索、1978年—2012年的逐步成熟以及2012年以來的繼續拓展四個階段。從不同的歷史分期出發，各時期的土地制度既有他們的時代特色，又在不斷地完善與發展。

一、中國共產黨領導土地制度改革的百年歷程

中國共產黨一直將滿足農民的基本需求作為自己奮斗向前的重任，也一直在此過程中起著關鍵性的領導作用，為農村土地制度的發展與建設不遺余力、盡心盡力。在中國共產黨成立以來的百年時間內，在中國共產黨的帶領下，農村的土地制度在不同的歷史時期不盡相同，但始終都從人民的利益出發，站在人民的立場上，并不斷地發展與完善。

（一）萌芽階段（1921年7月-1949年10月）

中國共產黨自誕生以來就開始重視社會發展的主體之一——農民。農民問題在社會發展過程中占據著極其重要的地位，農村的土地問題又是農民發展過程中極為重要的部分。“黨的一大結束不久黨領導的農民運動開始在浙江蕭山廣東海陸豐和湖南衡山的地區逐步興起。”[1]此時開始，中國共產黨便領導農民在不同地區組建農民協會，以期實現打倒地主獲得田地的最初愿景。

但這僅僅是一種初步的探索，直到土地革命時期中國共產黨領導制定了《井岡山土地法》，這也是中國第一部成文土地法。“1927年10月毛澤東率領秋收起義部隊來到井岡山，領導井岡山軍民開展了轟轟烈烈的土地革命運動。”[2]正是在這一社會歷史背景下，《井岡山土地法》正式頒布并實施，在一定程度上體現了中國農村土地制度改革的合理性與時效性，也在一定程度上改變了數千年來農民與地主間的封建剝削關系，為保障農民的利益提供了法律依據，同時也為興國《土地法》的確立提供了經驗與借鑒。興國《土地法》是毛澤東在1929年中共六大會議精神以及贛南土地革命經驗總結的基礎上制定的，這一《土地法》的制定與頒布在大量保留《井岡山土地法》合理部分的基礎上對個別條例進行了調整與修改，更大程度上調動了農民參與生產的積極性與熱情。

此外抗日戰爭時期的土地租佃制度基本形成，減租減息成為中國共產黨領導農民進行土地制度改革的基本政策，并在此基礎上頒布了《關于抗日根據地土地政策的決定》和《關于如何執行土地政策決定的指示》，進一步對農村土地制度進行了建設與發展。而在1947年10月頒布的《中國土地法大綱》，“是抗日戰爭勝利后中國共產黨公開頒布的第一個關于土地制度改革的綱領性文件”[1]，它明確規定了徹底平分土地的基本原則，是對以往土地制度改革中的正確部分與當時的實際情況的總結與結合，這也是農村土地制度改革的一大重要進步。

（二）曲折探索階段（1949年10月-1978年12月）

1949年10月1日中華人民共和國成立了。新中國的成立不僅僅標志著新民主主義革命的勝利，更使得中國人民站起來了，中國人民的權利不僅體現在政治上，還體現在農村土地制度的變革上。為進一步維護農民的權益促進農村的發展，1950年6月30日《中華人民共和國土地改革法》正式頒布，正是由于它的貫徹落實與實施，進一步消滅了封建剝削制度的殘余，最終為1952年底新中國土地改革的完成與勝利提供了政策引領。

雖然土地改革的完成很大程度上促進了農村的發展，調動了農民的積極性，但土地發展仍有諸多問題亟待肅清。為進一步解決農村發展過程中的土地問題，1953年我國推行“一化三改”政策進行社會主義改造。其中農業合作化運動的開展便對農業土地等問題進行了針對性解決，“從農業合作化在經濟效益上的重要作用出發，毛澤東得出了合作經濟在鞏固土地改革的經濟成果及其在生產效率、工農業互哺、所有制變革等方面的優越性。”[3]互助組、合作社的初步形成為土地公有制的推行及土地改革的進一步深化奠定了基礎，1954年《中共中央關于發展農業生產合作社的決議》的推出掀起了農村合作社的熱潮。

在中國共產黨的領導下，土地制度的改革和農村經濟都得到了一定的完善和發展，但由于各方面因素的影響，仍產生了一些發展問題。“大躍進”運動的發動在農業發展方面主要表現為：嚴重夸大了農作物的產量指標，使得農村經濟的發展和土地制度的深入改革受到了阻礙。在此種情形下，人民群眾在中國共產黨的領導下自發自覺地參與了人民公社化運動，“人民公社這個事情是人民群眾自發搞起來的，不是我們提出來的”“我們的人民在農業合作社的基礎上搞起來的人民公社，不是空想的”[1]，這在很大程度上緩和了“大躍進”帶來的負面影響，使得農村經濟和土地制度改革得以在曲折中發展，也使得土地制度的改革得到進一步的發展。

（三）逐步成熟階段（1978年12月-2012年11月）

“1978年12月召開的十一屆三中全會，實現了新中國成立以來黨的歷史上具有深遠意義的偉大轉折，開啟了改革開放和社會主義現代化新時期”[4]改革開放為新中國的發展帶來了翻天覆地的變化，這在農村發展中體現得尤為明顯，改革也在農村率先取得突破。改革在農村則具體表現為土地制度的改革，即家庭聯產承包責任制。這一制度首先在安徽小崗村進行試點，歷史證明它是正確的，“包干到戶”等措施突破了舊體制的限制，充分調動了當地農民的生產方面的積極性，同時也為農村改革拉開了序幕，為農村土地制度的改革提供了典范。

隨著改革開放的進一步深化，社會主義市場經濟不斷發展，“民工潮”逐漸興起，農村土地發展的形式開始發生轉變，土地流轉與兼并的優勢逐步顯現。土地流轉制度的出現與發展，彌補了在市場經濟發展情況下家庭聯產承包責任制中“分散”帶來的不足，加強了農村土地生產的發展，進一步完善了農村土地制度的改革，使之逐步趨于成熟。

（四）繼續拓展階段（2012年11月以來）

新時代以來土地制度改革邁入了新的歷史階段。習近平總書記指出農村生產關系變化出現新的趨勢，“承包經營權流轉的農民家庭越來越多，土地承包權主體同經營權主體發生分離”[5]。農村經濟體制發生了巨大的轉變，一方面是農村空心化日趨嚴重，人口外流，導致農村土地制度必須發生變革，以適應現有的市場環境；另一方面，由于工業、服務業的日益完善，農業處于了三大工業的末流，大部分農民不再以二三畝耕田為生，而民工潮則成為當代中國社會的真實寫照。因此，2012年以來的土地制度則呈現出多樣化的趨勢，不在以傳統的耕作方式為主導，呈現的內容也越加科技化。

從脫貧攻堅到鄉村振興，農村社會、經濟、文化等都發生著巨大的變化。黨中央推行的“三治融合”體系，也意在表明農村正處于大的變革中，農村經濟大發展的背后，將是農村土地制度的改革。從2010年以來農村土地的“三權分置”就成為土改的主流趨勢。“三權分置”即宅基地所有權、資格權、使用權分置，加速了農村土地經營、流轉、承包，土地流轉，使相對單一的農村耕作模式向大農場主經營模式轉變，規模效應開始凸顯。在農村沒有外出的中農階層，則成為農村土地整合的主體。中農階層不僅參與基層政治，而且成為了農村土地資源流轉的最大受益者。因此，農業經濟發展的大趨勢是：以土地資源整合為主的科技化經營，附加農副產品的發展，這也成為新時代農村土地制度改革的主流趨勢。

二、中國共產黨領導土地制度改革的歷史經驗

中國土地制度的百年演變，離不開中國共產黨的領導。從打地主、分田地、給農民耕地，到新時代以來“三權分置”改革，無一不顯示黨的領導是中國土地制度改革的最大優勢。在改革的過程中，結合時代發展背景，維護了人民利益，給當今土地改革提供了諸多歷史經驗。

（一）要始終堅持中國共產黨領導

中國共產黨領導土地制度改革已過百年之久，百年的歷史演變表明中國社會發展離不開黨的正確帶領。從歷史中發現土地制度的變革，就已經表明只有黨才能帶領中國，創新一條屬于中國的土地制度改革之路。1928年《井岡山土地法》由邊區政府的名義頒布，它包含了沒收、分配土地的主要方法、對象等，成為處理農村問題的關鍵法令。這也是黨推行的第一款關于土地問題的成文法律，保障了貧困人民的合法權益，打擊了地主惡霸的壓迫，黨的領導毋庸置疑成為土地制度改革的核心。

中國共產黨最為明顯的領導優勢是在解放戰爭之后，即新中國成立后。新中國成立初期由于中國整體處于一個百廢俱興的歷史階段，屋子還沒有打掃干凈，地主、惡霸、特務分子等盤踞在鄉村腹地。如何變革維系千年的地主階層領導下的封建土地制度，則成為黨奪得勝利的關鍵。《中華人民共和國土地改革法》（以下稱之為《土改法》）則應運而生，在土地改革運動即將興起之時，《土改法》成為土地改革運動的精神指導。《土改法》明確表明要打擊封建勢力，保護農民的利益，變革傳統土地制度，為處于還未穩定的中國提供了一劑鎮定劑。

新時代以來，黨的領導則呈現出新的趨勢，不再充當全能型政黨，而轉變為服務型政黨。即黨領導下的土地制度改革，以多元主體參與治理為主，即在社會主義市場經濟中，通過市場這一無形的手去調控，以服務于社會。多元主體能夠自發地參與鄉村土地制度改革，以使土地制度適應時代發展。習近平總書記就指出：“農村土地制度改革是件大事，涉及的主體，包括的利益關系十分復雜，必須審慎穩妥推進”[5]。因此，要堅持中國共產黨的領導，走出一條屬于中國特色社會主義的土地制度改革道路。

（二）要以人民利益為核心

土地制度改革，是以維護農民群眾的利益為核心的。1927年井岡山革命根據地的誕生，標志著當開始走農村包圍城市的革命道路，“三農”問題則成為黨工作的重點。在井岡山時期，毛澤東說過：“不拿老百姓一個紅薯”。則充分說明黨在處理與人民群眾的關系上是以人民群眾利益為核心的。在土地制度變革上更是如此，在相關土地法律推行中，我們會發現黨始終在維護人民的利益。《井岡山土改法》在向興國《土地法》的改變，從沒收一切土地歸蘇維埃到沒收一切公有土地與地主階層的土地，表明了黨是重視農民階層利益的。在政策推行過程中，發現損害了農民的利益也會及時修改，表明中國共產黨也是一支會學習的政黨。

中國共產黨重視農民的利益，還需要農民積極參與。改革開放以來，農村土地制度迎來了一次重大的變革，傳統的人民公社制的土地制度，嚴重阻礙了人民群眾的積極性，農民游手好閑者居多，導致人民公社的生產力一直沒有得到大的突破。家庭聯產承包責任制的誕生，有效地提高了農民參與的積極性，在改革的年代，賦予了農民重拾信心的機會。家庭聯產承包責任制是對以往模式的摒棄，將田地分到每一戶即“包產到戶”，自負盈虧，大大提高了農民的積極性。家庭聯產承包責任制的推行，很快地解決了人民群眾的溫飽問題，也相應地加速了農村經濟的發展。隨著外向型經濟的發展，農村人口大量的流失，政府則采取了相應的補救措施。如許昌市采取大力建設社會主義新農村、減少農業稅、對農業實行“四大補貼”等政策，推動農民向著現代化農村建設發展，給予了農民諸多的福利。[6]再到新時代鄉村振興戰略的推行，所涉及的“三農”問題，中國共產黨始終關注農業、農民、農村之間的關系并付諸于行動，打造服務型基層黨組織，服務于農民，使土地制度最適合于農民需求。

（三）要與時代背景相契合

從20世紀20年代軍閥混戰、帝國主義壓榨，廣大人民處于水深火熱之中，到新時代脫貧攻堅戰的完成，鄉村社會邁向振興道路。農村土地制度的改革是隨著時代大背景變化著的，不是一成不變、毫無進取的。恩格斯認為：任何事物都有其產生、發展、滅亡的歷史，這是事物發展的必然過程。[7]土地制度也不例外，隨著社會制度與國內外情境的變化，土地制度要適合時代背景的大要求，才能建設一條符合農民需求的土地制度改革之路，符合市場、國家體制框架的需求。

中國共產黨新建立不久，黨組織還很弱小，此時在農村的黨組織活動則以幫助農民奪得農村主導權為主，但這一定勢必會觸及到農村的土地問題，維系千年的男耕女織制度，在以血緣為核心的宗族社會以及以地緣為核心鄉村社會，則很難從根本上轉變農民的封建固化思想。這是歷史大背景下的阻力，同樣延續到新中國成立后，封建思想依舊占據廣大農村社會。因此，在國內已經解放、國內環境穩定的大背景下，變革農民的“根”則尤為重要。土地一直是農民所不能忽視的關鍵核心，是農民從出生到死都在乎的，因此，在土地上給農民便利，則易于改變舊的中國。《土改法》頒布后，土改工作隊下鄉破除封建勢力的阻礙，讓農民從封建愚昧中解放出來，成為了國家的主人和土地的擁有者，實現了國家大背景下對于人民領導方向的正確需求。

除了傳統時代背景的需求促使農村土地制度變革外，市場經濟的發展也是重要因素之一。改革開放以前，土地制度的變革都是政府主導下的全能型政黨發揮主導作用。但隨著1992年社會主義市場經濟的確立，歷史的車輪則發生了重要的變化。社會主義市場經濟在接近30年的時間中，顯示出了強大的優勢，農業經濟的發展和農業科技化的日益完善，大部分得益于市場經濟。新時代以來隨著政府、市場經濟兩手驅動，農村土地制度則日益符合中國的實際需要，表現出強大的動力。

三、中國共產黨領導土地制度改革的當代啟示

中國共產黨領導農村土地制度的百年演變，給當代中國推進農村改革、提高農村經濟提供了充足的經驗與策略。如何習得其百年歷程中的經驗教訓，為當代中國鄉村振興提供必要的指導是關鍵。百年的土地制度變革史，也指明了中國共產黨是一支為人民服務的政黨，在實踐中一直以服務人民為宗旨，并長期堅持。

（一）黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢

中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢，是中國共產黨百年實踐的經驗總結。從破碎的年代到站起來，從基本的溫飽問題難以解決到富起來，從受到資本主義國家的封鎖到強起來，黨的百年奮斗史，譜寫了黨堅強不屈的革命精神。今天，依舊需要堅持黨的領導不動搖，為實現共產主義的偉大理想而奮斗，我們需要從三個方面著手：

首先，需要堅持黨的政策不動搖。從改革開放以來，黨關于在土地制度上的政策就已經頒布了諸多條，如1993年頒布的《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策》與1998年通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決議》等，都是對土地現行制度的完善與穩定，有序地推進了土地制度的改革。[8]其次，則需要繼續發揮黨員干部的先鋒模范作用。作為百年大黨，黨員干部則顯得十分重要，在社會中，黨員干部的一舉一動都代表黨自身，且黨員是分散在群眾之間，因此，推動黨員干部帶頭工作是推進農村改革最有效的過程。黨員干部帶頭牽引人民參與土地制度改革，了解基層社會所涉及的相關信息，能夠有效的及時解決農民所需。最后，則需要繼續維系中國共產黨的土地制度改革的絕對領導的地位。中國共產黨一路走來，一直都秉承著服務人民的宗旨，土地問題作為農村問題的根本，始終處于農村待解決問題的關鍵點上，隨著時代變更，依舊處于核心環節。當今時代國內外環境變化無常，堅持黨的領導、相信黨的決策，是國家富強的根本。

堅持黨的領導，不僅是理論，更是實踐，這體現為當今社會服務型黨組織、政府單位的建設和國家治理理論的提出。社會組織等相關群體成為社會建設的主力，因此，他們的方向正確與否，關系到社會的變革，關系到農村土地制度改革的進一步走向。加強黨的領導是發揮社會組織、群團組織作用的基礎。

（二）必須堅持理論聯系實際，深入基層服務于農民大眾

土地制度改革必須要與實際相結合，符合農村社會發展的現實需求，才能服務于農民群眾。中國共產黨始終堅持理論聯系實際，在社會背景的大前提下，改變已經不適合農村社會需求的土地制度，始終做到土地制度與時代發展相匹配。

中國共產黨領導土地制度改革已走過百年之久，黨堅持理論聯系實際的工作方法也歷經長久，推動了農村社會的繁榮富強。1978年鄧小平中共十一屆三中全會提出：“堅持實事求是、一切從實際出發、理論聯系實際的原則”[9]，成為黨領導各項事業的核心與導向，也成為中國共產黨處理土地制度問題的指導思想。關于理論聯系實際的相關思想，毛澤東在《反對本本主義》中就已經提出了“沒有調查，就沒有發言權”的主張。任何關于農村問題的相關政策與法律的執行，都應該堅持從實際出發，從實際問題中尋得農民的真實所需。土地制度牽引著百姓的心，作為百姓的“根”，更應該有所重視。

理論聯系實際是黨的工作方法，那么深入基層服務群眾，則是黨一直堅持的工作態度。中國共產黨成立早期就下派黨員干部帶領農民打地主、分田地，讓農民有田能耕，成為鄉村實際的主人；新中國成立初期中國共產黨則在廣大農村社會推行土地改革，建立農民協會，下派土改工作隊，訪村入戶，真實了解農民群眾的所需所求，通過“訴苦”的方式，與農民溝通；再到新時代以來的脫貧攻堅所推行的駐村干部、扶貧工作隊等，都表明中國共產黨始終堅持理論聯系實際，從基層出發，變革土地制度。

當前，后脫貧攻堅時代已經到來，土地制度又面臨著新的挑戰，如何把握鄉村振興所帶來的農村的全面發展，是檢驗中國共產黨工作的又一次挑戰。農村土地制度是向著土地流轉、兼并還是傳統的小農耕作，則是未來土地制度改革的關鍵。

（三）必須搭建信息交流、共享平臺，建設一體化治理體系

隨著“國家治理”理論的提出，鄉村社會治理體系與治理能力現代化建設成為當今鄉村建設的主流方向。因此，如何搭建土地制度改革的交流服務平臺，則成為鄉村土地制度信息化建設的關鍵。近年來，隨著信息化技術的快速騰飛，網絡服務平臺建設則成為鄉村建設的一方面，搭建網絡服務平臺有助于信息的快速分享、交流、互鑒，以提高農民群眾對農村土地政策的了解。例如山東省濟南市搭建的農村產權交易、農業融資擔保、產權信息管理三大平臺，“通過完善農村產權制度，推進農村要素市場配置”，探索出一條符合農村要求的產權改革模式。[10]

網絡平臺的搭建，需要建立在一體化治理機制體系中。隨著鄉村社會治理體系與治理能力的構建，農村土地改革也作為鄉村社會治理的一部分，融入了一體化建設中。如何建設一套符合社會發展的鄉村社會治理機制，是農民獲取高質量生活的關鍵環節。隨著脫貧攻堅戰的完成，中國解決了“絕對貧困”問題，并向解決“相對貧困”問題的過程中邁進，因此，農村土地制度要適應現階段國家政策的需求。農村土地制度改革要適應鄉村振興戰略的推進，完善“三權分置”制度，打造一條法律完善的土地流轉體系。隨著黨大力推進農村發展，以及把握國內經濟的內循環，農村經濟的崛起是歷史的必然之舉，農村土地制度改革也隨著農村改革而產生新的變化。

建設鄉村社會治理的一體化治理體系，改變了過去全能型政黨的一核治理，轉變成為多元型協調參與治理。農村土地制度的改革，則要符合社會多元主體參與的現實要求，符合社會主義市場經濟的要求。改變過去農村經濟的單一化形式，發展農副產品及相關產品，建設鄉鎮企業，走鄉村富裕之路。當代善治鄉村的建設已有成效，搭建多元協調治理的一體化治理體系將是鄉村建設的主流趨勢。鄉村土地制度將隨著相關政策推進爆發出新的時代機遇。

四、結語

農村土地制度的改革與發展一直都是與農村經濟乃至社會經濟的發展息息相關的，百年以來，中國共產黨的領導始終是農村土地制度改革的重要特色，從中國共產黨成立初期時農村土地制度改革以反帝反封建為主，到后來的以不斷適合時代發展需要、不斷滿足農民利益為主，都體現了中國共產黨領導的重要性。雖然農村經濟不斷發展，農村土地制度不斷完善，但因為地理位置及其他自然因素的影響，農村經濟發展過程中仍存在政策落實不到位等問題。值得關注的是，盡管農村土地發展有所缺憾，但在新時代鄉村振興的發展背景下，在中國共產黨的領導下，農民參與土地制度發展完善的積極性不斷提高，這也為后脫貧攻堅時期農村經濟的發展注入了不竭的力量源泉。