比較視域下職業教育質量保障的國際經驗與啟示

周彩霞 賀艷芳

摘 要 職業教育質量保障是發達國家提升職業教育質量的重要手段。對德國、英國、美國職業教育質量保障體系進行梳理和分析發現，重視利益相關者對質量保障的監督作用，推動質量標準保障教育質量的統一規范，強調內外部質量保障機制的統籌協作，確定立法在質量保障體系中的重要地位是其重要經驗。借鑒國際經驗，我國職業教育質量保障應明確各利益相關者的權責，健全共同參與的質量評估機制;滲透全面質量管理理念，制定統一規范的教育質量標準;內部診改與外部問責并重，完善內外融通的質量保障機制;加強職業教育法制化建設，建立質量保障的長效運行機制。

關鍵詞 職業教育;質量保障;框架體系;質量標準

中圖分類號 G719.1 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）34-0073-07

一個國家職業教育質量的保障體系，直接決定了這個國家職業教育發展水平的高低，是其職業教育國際競爭力的一個關鍵構成要素[1]。《國家職業教育改革實施方案》（國發[2019]4號）明確指出：“職業教育總體要求與目標由規模擴張向提高質量轉變，為促進經濟社會發展和提高國家競爭力提供優質人才資源支撐。”[2]可見，在新一輪職業教育改革進程中，如何推進職業教育高質量發展，健全職業教育質量保障體系，成為了全面深化職業教育改革的關注重點。德國、英國、美國等職業教育發達國家在漫長的職業教育發展進程中，已經形成了較為完備的職業教育質量保障體系。本研究旨在通過深入分析上述三國職業教育質量保障體系，歸納總結經驗，為健全我國職業教育質量保障體系提供助益。

一、職業教育質量保障體系分析

國際上對職業教育質量保障的探索不曾停止，德國、英國、美國作為職業教育發達國家，有著各自完備的職業教育質量保障體系，對推進國家職業教育質量的提升發揮了重要作用。

（一）多維統籌：德國職業教育質量保障體系

“二戰”之后，德國職業教育得到快速發展，形成了一大批極具特色的雙元制職業學校。傳統的德國職業教育質量評估強調輸入質量，一般只對學習環境、資源供給、課程設計、教師教學等施加影響，并不關注學生學習成果[3]。直到2000年，德國學生在國際學生評價項目（Programmer for International Student Assessment，PISA）中表現糟糕，素養水平相對偏低，政府才充分認識到建立職業教育質量保障體系的重要性，自此逐步建立起一個從關注輸入質量轉向輸出質量的多維統籌的職業教育質量保障體系。基于Q2E（Qualit?t durch Evaluation und Entwicklung）的質量保障模式是德國目前運用最為廣泛、最受歡迎的職業教育質量保障模式[4]。如圖1所示，Q2E模式的職業教育質量保障過程主要分為輸入質量、過程質量、輸出質量、質量管理四個質量領域，每個領域對應具體維度，每個維度澄清質量領域的內容，以對學校進行全面質量管理，為德國職業教育質量評價提供了一個較為明細的質量保障框架。在具體運用時，每個學校以Q2E模式為“元框架”，根據學校實際情況進行調整，制定自己的質量標準。

輸入質量是教育質量保障的基礎，主要陳述學校培養學生所應具備的條件，包括學校框架和戰略協議、人員和結構條件、物質和財政資源三個維度。其中，學校框架和戰略協議涉及學校理念、學校課程、教學組織框架三個內容，對學校架構進行了清晰描述。人員和結構條件涉及學校管理人員、教師和行政人員等的配置結構、職責分配、能力匹配度以及學生的組成和劃分。物質和財政資源主要指學校辦學條件能否滿足學生需求。在教育經費來源上，因為德國職業教育是典型的雙元制人才培養模式，即學校和企業雙主體培養，所以在教育經費承擔主體中，政府和企業是主要承擔者。企業對職業教育的投入可以減輕政府財政負擔，并保障職業教育經費充足，有利于促進校企合作。

過程質量主要呈現了學校在學生培養過程中的學校建設和教師教學水平，包括學校質量和教學質量兩個維度。學校質量維度包括學校領導、學校組織和管理、學校文化和合作，其中學校領導指學校管理層的領導行為，如領導力、決策過程、人力資源開發等;學校組織和管理指學校內部的組織建設和戰略管理，如師生溝通、學校運作、監管等;學校文化與合作指校園文化和教師協作，如教育目標取向、學校認同感、文化傳播等。教學質量維度包括教學安排、社會關系、檢查和評估，其中教學安排指教與學的安排，如教學內容、教學計劃、教學過程設計、促進關鍵技能等;社會關系指教學主體雙方的關系和氛圍，如師生關系、生生關系等;檢查和評估指采用恰當的評價方式評估教與學的過程，如考試設計、學生自我評估等。

輸出質量是輸入后產生的結果，主要對學生學習成果進行評估，包括滿意度、學習和社會化成果、職業生涯發展三個維度。滿意度指學生、教師、企業等不同利益相關者對學校提供的教育和培訓的滿意度，以衡量學校辦學質量。學習和社會化成果指除了嚴格意義上的學校成績外，還包括學習能力、合作能力、解決問題能力等關鍵能力。職業生涯發展指學生除了達到學校要求外，還具備職場所需的能力，為職業成功做好準備。

輸入質量、過程質量和輸出質量都涉及質量管理領域，所以在某種程度上，質量管理是“橫向的”，目的是組織和協調各方活動，不斷提升與完善學校辦學質量，以實現教育質量目標，包括領導控制、個體發展與反饋、學校內部評估和戰略調整三個維度。領導控制指學校管理層對質量過程的控制;個體發展與反饋指學校管理人員、教師、工作人員等定期從同事、學生、外部專家等方面獲得反饋，以促進個人學習和發展;學校內部評估和戰略調整指由學校內部質量小組采取有效評估方法，對學校進行定期評估，利用評估結果優化學校發展措施的過程。三個維度都由實踐設計、影響和效力、機構參與三方面內容組成。

同時，德國通過立法為職業教育質量保障提供強有力支撐。2005年，德國頒布的《職業教育法》對教育機構、教育提供者、教師、學生等的資質作了詳細規定，保證學生能夠真正享受到高品質的雙元制教育[5]。2019年，《現代化和加強職業培訓法》對考試評估、受訓者培訓資格等與職業教育質量密切相關的因素進行強調[6]。通過法律直接規定職業培訓需要達到的水平，進一步加強了職業教育質量保障建設。

（二）內外融通：英國職業教育質量保障體系

英國一直關注職業教育質量，其職業教育質量保障體系的建立經歷了一個漫長的不斷完善的變化過程。受哥本哈根進程的影響，經過多次改革實踐，英國構建了內部質量保障和外部質量保障相結合的職業教育質量保障體系，見圖2。這一體系由專門的質量保障機構監督執行，確保了職業教育人才培養的品質。2019年，英國教育標準局《教育檢查框架》進一步闡明了評估原則、評估標準及總體工作安排，是內外部評估的依據[7]。

20世紀90年代以來， 英國職業教育質量評價重心逐漸從重視外部質量轉向強調內部質量。內部質量保障即學校自我評估，是外部督導評估的基礎，已成為英國職業學校自我監督的主要手段。各職業學校內部有一套系統的學校質量保障機制，以利物浦市立學院（The City of Liverpool College）為例，由當地企業和社區代表組成董事會監督學校辦學質量，同時學生可以通過學生委員會代表參與反饋、學術發展和課程管理，以確保學生需求得到反映。自評內容包括學生考試成績，師資力量，教學效果，課程設計，學校與企業、教育機構合作情況等，并形成自我評估報告。自我評估報告有兩個主要作用，一是供學校內部明晰教育質量，二是作為外部督導評估的檢查材料。同時，為給學生提供高質量的學習體驗，學校制定了保障學生學習質量和繼續學習的措施，如《2020-2021學生保護計劃》，這一措施也會根據內部評估結果定期更新[8]。

外部質量保障即外部督導評估，是在學校自我評估的基礎上對職業學校的檢查。評估領域涉及教育質量、行為和態度、個人發展、領導與管理四個方面，每一個方面都由專門的檢查員通過電話訪談、現場考察、文件查看等方式收集證據，再嚴格按照評價標準將學校辦學質量評為優秀、良好、需要改進、不合格四個等級[9]。評估結束后以報告形式呈現評價結果，在教育標準局網站上公開發布，所有組織、個人都可以從官方網站上獲得關于某一學校的評估報告，以最大的透明度運作確保檢查過程可供審查。例如，教育標準局于2020年11月公布了《繼續教育和技能檢查及成果：2019年9月至2020年8月的管理信息》，用表格形式完整展示了最新的職業學校辦學質量檢查情況[10]。值得注意的是，不同評估結果會帶來不同獎懲。評估結果為“優秀”的學校，可不接受常規檢查;評估結果為“良好”的學校，只需5年內接受一次簡短的檢查;評估結果為“需要改進”的學校，需要在12～30個月內再接受一次全面檢查;評估結果為“不合格”的學校，在15個月內進行重新檢查[11]。此外，2017年英國教育標準局發布的《2017-2022年的策略》中明確指出，如果要求改進的學校沒有得到改善，將被直接關閉[12]。同時，評估結果也會影響學校的教育經費、入讀率、聲譽等。尤其是政府對職業教育的經費撥款與辦學質量密切相關，職業學校為得到更多的政府財政支持，會盡可能地改善辦學質量，以得到好的評估結果。可見，質量問責制可以激發職業學校的發展動力，對教育質量提升具有激勵作用。

教育質量保障往往涉及多個部門，英國職業教育質量保障機構包括教育標準局（Office for Standard in Education，Ofsted）、行業技能委員會（Section Skill Council，SSC）、教育和技能資助機構（Education and Skills Funding Agency，ESFA）、學習和技能改進服務局（Learning and Skills Improvement Service，LSIS）等。各個部門各司其職、分工明確、通力合作，共同保障職業教育質量。Ofsted是非政府部門的第三方評估機構，負責職業學校外部質量評估;SSC是獨立法人機構，負責收集、分析市場需求，開發國家職業標準;ESFA是政府機構，負責分配政府對職業學校的財政撥款;LSIS為“需要改進”和“不合格”學校提供支持，幫助學校改善質量。職業院校內部由教學質量管理專職人員形成健全的教學質量評估部門，在學校戰略計劃的指導下負責系統評估學校辦學質量，并形成內部自評報告。

（三）分層管理：美國職業教育質量保障體系

近年來，美國陸續頒布《帕金斯職業教育法案》《帕金斯職業與應用技術法案》《帕金斯職業技術教育法案》《帕金斯生涯與技術教育法案》《加強21世紀生涯與技術教育法案》等努力發展優質的職業教育。分層管理的質量問責制是美國職業教育質量保障的主要特征。聯邦政府統籌規劃，完成頂層設計，引導州政府向國家標準、要求看齊，最后落實到地方學校，實現區域自治。如圖3所示，美國職業教育質量保障框架包含國家層面、州層面、學校層面，形成了從宏觀到中觀再到微觀的分層管理的職業教育質量保障體系。

在國家層面的職業教育質量保障體系中，2006年出臺的《帕金斯生涯與技術教育法案》細化了中等職業教育質量指標和中等后職業教育質量指標，建立起了全國統一的職業教育質量標準，發揮對各州的引導作用[13]。另一方面，聯邦政府通過形成職業教育質量保障組織，在宏觀上促進、監管職業教育的發展。國家技能標準委員會（National Skill Standards Board，NSSB）負責制定和推廣基于行業的技能標準，即組織和實施統一的國家技能標準，通過加強對職業資格證書的監管，從而保證職業教育質量。國家職業教育評估機構（National Assessment of Vocational Education，NAVE）的職責是由NAVE獨立咨詢小組定期對州和地方院校的職業教育工作進行中期和最終評估，并向國會和教育部長提交評估報告。為了加強對職業教育的監管，設立了職業、技術和成人教育辦公室（Office of Career， Technical，and Adult Education，OCTAE），負責管理、協調、收集各州成人教育、職業教育以及社區學院有關的問責計劃，并每年召開數據質量研討會，幫助各州提高職業教育質量。

美國職業教育外部治理實施“權力下放”，從職業教育經費來源占比中可以明顯看出，州政府被賦予了職業教育管理的充分自主權。美國社區學院教育經費來源于聯邦政府、州政府、地方政府、學生學費、企業投入和其他收入的比例分別為6%、42%、23%、20%、6%、9%[14]。職業教育質量問責制也在立法進程中不斷完善，明確了州政府在職業教育質量保障中的具體職責，包括各州在統一的國家職業教育質量標準下，根據州實際情況靈活設置附加指標;設立州職業教育委員會，負責制定本州的職業教育政策、發展規劃、問責計劃等;申請、分配、管理聯邦政府的職業教育資助經費;組織各利益相關方組成評估小組，評估地方職業院校的辦學資源使用效益、教學質量等，以對地方職業院校進行監管，并定期向聯邦政府上報本州的職業教育質量評估信息，而聯邦政府則向州提供反饋和服務。同時，如果州職業教育質量評估績效不佳，則需成立項目改進計劃，改進效果會影響聯邦政府對其的撥款。

美國中等職業教育由綜合中學提供，社區學院開展中等后職業教育。學校層面主要負責將聯邦政府、州政府制定的政策轉化為學校實踐，具體內容包括學校管理層人員指導資源分配、教學實踐、課程作業和考試設計;教師幫助制定學生個人學習計劃;社區學院專業指導委員會根據行業需求設置專業和開發課程，保證教學內容的實用性;邀請行業代表加入社區學院董事會，共同參與學校管理。

二、比較視域下職業教育質量保障體系的國際經驗

德國、英國、美國的職業教育質量保障體系各具特點、各有側重，但共同之處是都重視利益相關者對質量保障的監督作用，推動質量標準保障教育質量的統一規范，強調內外部質量保障機制的統籌協作，確定立法在質量保障體系中的重要地位。

（一）重視利益相關者對質量保障的監督作用

發達國家的職業教育質量保障體系中均有質量保障機構的參與，主要包括政府部門和第三方獨立機構，學校內部也會形成專門的質量管理部門負責學校辦學質量。不同的質量保障機構由政府、行業企業、職業院校等不同的利益相關者組成，構建了多元主體共同參與職業教育質量保障的合作機制。如英國的Ofsted是由督學和行政管理人員組成的獨立的、公正的第三方評估機構;美國社區學院管理實行董事會制，有行業企業代表、社區代表的加入，其目的在于充分發揮社會力量在保障職業教育質量中的作用。不同利益相關者明確自己的權力與責任，采取分工合作制度，基于自身利益從不同維度監督職業教育質量，從而有效地整體保障職業教育質量。其中，政府負責政策制定，進行宏觀調控;行業企業負責教育經費資助、職業資格認證等;職業學校負責教育教學、落實人才培養制度。

（二）推動質量標準保障教育質量的統一規范

質量標準是衡量質量水平的依據，反映在職業教育質量保障中就是規定職業教育質量應達到的預期或最低標準。職業教育發達國家為了解決教育質量參差不齊的問題，均制定了職業教育質量標準，建立了統一規范的國家職業教育質量標準體系，其質量標準主要呈現以下三方面特征：一是內容的多維化。在全面質量管理理念影響下，質量是多維的。如德國職業教育質量評估包括輸入質量、過程質量、輸出質量、質量管理四個領域。二是主體的層次化。基于教育管理的多層次，質量標準從制定到落實可以分為國家、地區和學校。如美國由聯邦政府制定統一的全國質量標準，各州根據社會經濟完善國家質量標準，最后由學校細化、落實質量標準。三是標準的等級化。教育質量除了達到最低標準外，還會存在尚未達到或者超出最低標準的情況，如為了讓學校辦學質量具備可比性，英國將職業教育質量進行了等級劃分，依次分為優秀、良好、需要改進、不合格四個等級。

（三）強調內部外部質量保障機制的統籌協作

在發達國家的職業教育質量保障實踐中，都將內部與外部質量保障機制有機結合，構成一個完整的評價體系，以推進職業教育質量提升，從而有效保障人才培養品質。一方面，明確內部與外部質量保障關系。內部質量保障強調自我診斷與改進，外部質量保障負責監管和問責，即政府通過問責實現對學校辦學質量的監管。因此，內部與外部質量保障的關系為內部質量保障是基礎，外部質量保障是手段。另一方面，規范的評估程序。質量評估一般按照規范的流程實施，如英國的外部督導評估在學校自我評估之后進行，其評估程序分為檢查前（確定檢查對象、發布檢查通知、制定檢查計劃）、檢查中（確定檢查小組成員、收集和記錄證據、觀察教學和培訓、審查工作、使用數據和學校自我評估報告、會議期間檢查、確定最終判斷、提供反饋）、檢查后（公布評估報告、檢驗證據庫）三個階段。

（四）確定立法在質量保障體系中的重要地位

職業教育質量的提升需求會推動職業教育法律不斷完善，而完備的職業教育法律體系能夠為職業教育質量提供保障。可見，職業教育質量保障體系的有效運行離不開法律的保障。發達國家經驗表明，建立健全職業教育法律體系主要包括兩個方面。一是圍繞職業教育出臺一系列分類詳盡的法律。如德國除了《職業教育法》外，還頒布了《工藝品和行業監管法》《職業培訓法》《州學校法》等，從而形成了一套完備的職業教育法律體系。不同法律各有側重地發揮作用，確保職業教育質量保障體系順暢運行。二是基于社會實際需求及時更新、完善法律內容，提高立法的時效性。如美國《帕金斯職業教育法案》自1984年頒布以來，至今已經完成了四次修訂，確保了法案內容緊跟職業教育發展需求。

三、職業教育質量保障國際經驗對我國的啟示

厘清發達國家職業教育質量保障體系，對我國建立完備的職業教育質量保障體系具有多方面啟示。基于國際經驗，從評估機制、質量標準、保障機制、運行機制四個方面提出改進我國職業教育質量保障體系的對策建議。

（一）明確各利益相關者的權責，健全共同參與的質量評估機制

質量管理實踐探索和理論研究的歷史進程表明， 質量保障要依靠多方參與的共治體系，“全員參與”是達成質量目標的唯一可靠途徑[15]。政府、行業企業、職業院校、教師、學生、家長都是職業教育利益相關者，均有參與職業教育質量提升的權力與責任。然而，目前我國職業教育質量評估中，最關鍵的問題是評估缺乏基層和核心利益相關者的參與[16]。因此，明確各利益相關者權責，健全多元主體共同參與的質量評估機制，有助于通過多元主體協同共治，實現職業教育高質量發展這一目標。

一是合理劃分利益相關者職責，發揮行業企業的作用。政府加強頂層設計，負責外部質量評估。行業企業負責教育經費投入、畢業生質量反饋及人才培養建議等。面對行業企業參與度不高的問題，采用獎勵與問責相結合的手段，一方面，提升行業企業地位，用資金、人才輸入等獎勵方式吸引行業企業參與職業教育;另一方面，以問責方式強制要求行業企業承擔職業教育發展的責任，推動行業企業參與職業教育。

二是在政府指導下組建職業教育質量保障機構，如國家職業教育指導咨詢委員會，作為第三方評估機構負責對全國的職業教育質量進行指導、考核、評估等，并將評估結果及時公開。更重要的是，積極支持組建獨立的第三方質量監管機構，負責職業教育質量評估的復核和監管，確保評估過程和結果的真實性、公正性。第三方監管機構成員應包括國家職業教育指導咨詢委員會成員、職業教育教師、行業企業專家、教育質量管理專家、社會成員。

（二）滲透全面質量管理的理念，制定統一規范的教育質量標準

就實踐層面而言，我國高職院校質量評估報告中各學校的評估報告內容存在較大差異性，且評估數據利用率較低。最主要的原因在于，職業教育質量保障機制缺乏統一的衡量標準[17]，導致職業教育質量參差不齊。

從質量標準的重要性來看，制定質量標準是評估教育質量的關鍵，能夠為職業教育質量評估提供標尺。加強職業教育質量標準建設，既要完善國家標準體系，又要加強地方、學校的職業教育標準體系建設[18]。具體地看，國家層面制定統一的職業教育標準，發揮宏觀引導作用，進一步規范省、學校的辦學行為，引導省、學校的職業教育質量保障向國家職業教育標準、要求看齊，促使各省、學校之間的職業教育質量評估數據具有可比性。當然，各省、學校可以根據自身實際情況適當調整國家層面的職業教育質量標準，如細化或者靈活添加附加指標，但必須包含國家層面的各項指標。

同時，職業教育質量標準制定也應關注評估內容，評估哪些方面的質量是值得思考的問題。大質量觀指導下的職業教育全面質量管理不再只重視數量不重視質量，不再只注重教學質量管理不重視整體質量管理，不再只關注結果質量不重視過程質量[19]，應建立覆蓋職業教育人才培養全過程的質量標準體系。圍繞輸入質量、過程質量、輸出質量以及質量管理四個領域，囊括每個領域的各個維度，包括教師培訓、專業建設、課程建設、教育教學、校企合作、學業成就、職業發展等的質量標準，詳述每個維度的具體內容且進行等級區分，實現對職業教育質量進行全面有序管理。

（三）內部診改與外部問責并重，完善內外融通的質量保障機制

目前，我國職業教育評估活動以外部評估為主[20]，學校辦學自主權缺失，未能有效發揮其診斷與改進作用。內部與外部評估關系的不協調嚴重制約我國職業教育質量保障體系的完善，影響職業教育質量。

質量評估的目的是發現、改進不足，最終提升教育質量。基于我國職業教育質量內外部評估關系的不協調問題，可以構建“內部診改為基礎”和“外部問責為手段”的評估模式。一方面，落實學校辦學主體地位，引導學校內部自主形成“評估—診斷—改進”的質量保障體系。學校內部成立專門的質量管理部門，負責定期開展質量評估、分析評估結果、制訂改進計劃等。充分發揮學校質量保障的主體作用，通過自主診改，不斷提升內部治理能力。另一方面，建立常態化的外部質量問責機制，將評估結果作為獎懲的重要依據。如對評估結果達到質量要求的職業學校給予績效獎勵;反之，要求需要改進的學校提交限期整改計劃。若改進結果不理想，則減少職業教育經費、入讀率等，嚴重的可吊銷辦學許可證。明確質量問責機制能激發學校發展動力，促使學校不斷改進不足，從而實現職業教育高質量發展。

（四）加強職業教育法制化建設，建立質量保障的長效運行機制

目前，我國職業教育法律體系還不夠健全，立法相對滯后，不能為職業質量保障提供有效支持。因此，應進一步加強職業教育法制化建設，通過國家干預建立質量保障體系的運行機制。

一是全方位規范影響職業教育質量的各個因素，如師資、教育教學、校企合作、職業資格認證等，最終形成以《中華人民共和國職業教育法》為母法，以與職業教育質量影響因素相關的法案為子法的完備的職業教育法律體系。

二是詳述法律內容，明確規定權力和義務以及相應的獎懲措施，增強立法的可操作性。《中華人民共和國職業教育法》中存在諸多條文過于籠統，如第三十三條規定：“職業學校、職業培訓機構舉辦企業和從事社會服務的收入應當主要用于發展職業教育。”[21]但是，并未規定投入收入的多少才算是將收入主要用于發展職業教育。相比之下，美國法案中對于各措施的詳細規定值得我國借鑒。如2006年頒布的《帕金斯生涯與技術教育法案》第一百一十一條詳述了責任主體、經費比例以及資助對象：“州教育部長對于每個財政年所撥款項應該預留0.13%用于資助邊遠地區，預留1.50%用于印第安土著人的職業教育項目。”[22]

三是及時落實《中華人民共和國職業教育法（修訂草案）》。2021年3月24日，國務院常務會議通過《中華人民共和國職業教育法（修訂草案）》并提請全國人大常委會審議。《中華人民共和國職業教育法（修訂草案）》對產教融合和校企合作、支持社會力量舉辦職業學校、促進職業教育與普通教育學業成果融通互認等作了規定。辦好職業教育要適應社會主義市場經濟發展要求，堅持改革創新，突出就業導向，及時落實《中華人民共和國職業教育法（修訂草案）》，發揮法律的規約作用，提升職業教育質量保障體系運行的有效性，促進就業質量的提升。

參 考 文 獻

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