全球經濟治理變革與新興國家制度性話語權提升研究

全球經濟治理變革的動因

（一）全球風險與經濟政策沖突加劇

隨著全球化、區域化進程的加快，一國或者區域發生的金融危機、債務風險、匯率波動、生態危機、糧食危機、能源危機以及貧困、難民等問題更容易演變為跨境問題及全球性矛盾。全球產業鏈或價值鏈管理，政府間、企業與政府間的爭端，跨界金融監管，全球氣候變化以及政府采購管理、產業政策制定、勞工權利維護、知識產權保護等問題日益超越原來一國的管理范疇。此外，突發性全球經濟問題、地緣政治沖突、全球性肺炎病毒大流行等導致各行為體間的經濟政策沖突加劇，發達經濟體采取的產業貿易及投資保護、技術封鎖政策，特別是寬松貨幣政策、加征關稅等增加了全球經濟的不確定性和風險性，這些都對全球經濟治理提出了更高的要求。

（二）全球經濟穩定持續發展對規則制度的要求提高

隨著全球化、網絡化、智能化和民主化的深入發展，國際產業分工更加細化，對行業間、國家間、區域間以及全球間的政策協作要求更高。規則和機制在協調國際關系、治理全球問題方面的作用變得更加重要，規模越大、融合越深的集體行動對規則制度的要求也越高。各國圍繞規則制定權的爭奪表現得更加激烈，如發達國家希望通過維護原有三大正式多邊機構及其舊規則，并制定新規則繼續維護對自己更有利的經濟治理體系，而新興國家則謀求通過改造舊規則以及倡建新規則建立有利于增大自身話語權的更加公平合理的治理體系。

（三）原有多邊治理體系漸趨軟弱

首先，多邊治理機制本身存在諸多短板和軟肋，難以適應新問題和新挑戰。其一，多邊治理機制的規則設計一開始就存在缺陷。全球三大主要正式治理組織天生不足，如IMF和世界銀行資本金偏小、基本票不斷被稀釋，份額及投票權分配不合理。其二，規則缺陷下的治理權力結構失衡扭曲，畸輕畸重，難以凝聚合力，必然導致組織內部沖突加劇，抑制組織規則與決策的制定和執行。其三，多邊治理機制僵化，難以適應新問題，而對美元霸權及其管束的軟弱是IMF和世界銀行體系的最大缺陷之一。其次，主導力量濫作為嚴重影響多邊治理體系效能的發揮。美國實施“貨幣政策正常化＋大幅度減稅＋貿易保護主義＋構建高標準貿易規則”的政策組合，特別是以“三零方案”為核心的多邊貿易新規則嚴重沖擊了以WTO為核心的多邊貿易體制，導致世貿組織爭端解決機制陷入停滯。

（四）賦權偏低抑制新興經濟體治理能力的發揮

新興與發展中國家在正式多邊治理組織內部賦權偏少，治理訴求與參與決策的潛能得不到應有重視，這必然嚴重挫傷其參與全球經濟治理的積極性，抑制其能力發揮，影響多邊機制的正常運轉。美國倡議建立的G20機制表面上給予了主要新興國家平等參與全球經濟治理的對話機會，但其作為不具有法律權威性的非正式國際經濟治理制度，無法改變現有國際經濟秩序及新興國家的弱勢地位。在全球疫情沖擊下，擴大廣大發展中國家的參與權、決策權成為克服當前國際經濟組織合法性危機的關鍵和全球經濟治理變革的核心。

（五）利益沖突和政策矛盾加劇全球經濟治理的失靈

由于美國單邊主義泛濫和保護主義盛行而引發的利益沖突和政策矛盾加劇了全球治理的失靈風險。其一，造成全球治理能力不強。三大正式多邊治理機制對區域性、全球性經濟問題，被動隱患和重大突發事件，以及其他各類風險的沖擊和危害缺乏預警和充分應急準備。其二，引發高昂的治理成本。世界銀行存在機構臃腫、行政費用高、辦事效率低等諸多問題，2018財年的行政費用創歷史新高。其三，造成治理低效。擁有一票否決權的美國以及其他西方國家主導下的IMF和世界銀行難以作出維護新興與發展中國家權益的重大決策。WTO還被雙邊和區域貿易協定邊緣化，多邊談判功能幾近喪失，以致運轉低效和困難。

全球經濟治理變革的核心內容

（一）提高全球經濟治理的正當性和協調性

權力結構及其適時調整優化對于提高多邊治理的正當性、協調性和效能具有核心意義，而制度性話語權的提升對于合理平衡的多邊治理組織權力結構的形成及機制運行具有重要作用。全球治理是在無政府狀態下的多邊規則制度的基礎上實現的，因而，規則制度的提出、建立和實施是多邊組織賴以存在、運行和發揮效能的基礎和核心。多邊組織往往需要憑借權威性規則謀求集體愿景與行動的一致性。話語權表現在一個行為體具備的話語表達權利和空間在國際社會范圍內被廣泛認可和接納的程度，主導或強勢話語者往往擁有規則及制度制定、實施、評估、修改的主要影響力。正式治理組織規則賦予的制度性話語權能夠成為其他非正式治理體系話語權和影響力的基礎和支撐，進而帶動和增強后者在全球經濟治理體系中的整體決策影響力。而多邊組織中各個行為體的地位和影響力集中體現在通過規制獲得的制度性話語權上。制度性話語權是一種以制度形式固化的話語權，即制度體制為話語權提供保障。制度性話語權意味著行為體在一個集體組織獲得集體規則認可的聲望地位、影響力、決策制定及實施能力。各行為體制度性話語權的配置結構是多邊治理組織賴以動員和組織行為體參與決策及行動、進而實現多邊治理目標的基本元素和抓手。在“傳統的經濟手段和軍事資源已經不足以解釋當下的種種現象”，“軍事威脅和經濟制裁并不是國際政治中促成改變的僅有手段，設置議程并施以誘惑也能達到同樣的效果時”，新興國家必須要從戰略的高度來看待制度建設、制度調整和制度供給的意義，將構建和提升多邊治理體系中的制度性話語權作為參與國際制度建設的重要布展。行為體制度性話語權的配置優化將有助于提高全球經濟治理決策的正當性和合理性，改善治理能力、治理效力和治理效果（見圖1）。

圖1 全球經濟治理變革的背景、內涵及目標

在解決全球性經濟問題上設定議題和形成決策、創設和改良規則、解釋和適用規則、解決爭端和處理危機時的話語理解和運用能力、話語構建及說服能力（即全球經濟治理制度性話語權）的缺失與全球貢獻度分配的錯配、失衡，必然導致全球經濟治理出現合法性和有效性危機，也必然促使一些行為體試圖在現有多邊框架之外尋求解決方案，從而對現有多邊治理框架及其效能發揮造成沖擊。

（二）提升新興國家的制度性話語權

首先，在現有多邊治理組織中，無論是從IMF份額、SDR份額、世界銀行投票權比例，還是執董席位、重要管理崗位的職數及級別，重要治理機構總部辦公場所的供給、重要決議的起草及其討論組織，或是決策的制定及新機構的倡建等諸多方面來看，新興與發展中國家的存在感均嚴重不足。其次，當前美國等多邊經濟組織內主要領導國家濫作為以及逃避責任，使多邊治理陷入困境。因此，多邊治理體系迫切需要補充新鮮力量。提升新興國家的制度性話語權可以有效彌補美國等國家不作為帶來的權力空白和治理赤字，維護開放性國際經濟合作態勢，營造持續發展良好國際環境，維護廣大發展中國家利益，推動全球經濟治理機制向著更加公正合理的方向發展。另一方面，新興國家參與多邊治理經驗的積累也為其承擔更大的治理責任奠定了堅實基礎。最后，新興國家制度性話語權的提升有利于加強對多邊治理的民主監督。爭取讓更多新興國家貨幣進入SDR貨幣籃子并發揮其平衡美元霸權的作用，讓新興國家獲得更多的IMF份額和管理席位。

新興國家提升制度性話語權的基本方向

（一）堅守多邊治理宗旨

在傳統主導力量拒絕承擔多邊治理的主要責任、單邊主義盛行的語境下，新興群體應挺身而出，堅持全球化理念和高舉多邊主義旗幟。堅持以平等為基礎、以開放為導向、以合作為動力、以“普惠包容”為原則、以“共享共贏”為目標的全球經濟治理觀，應是新興國家的共同方針。新興國家只有自覺自愿高舉全球化大旗，秉持多邊合作的理念原則，才有可能在推動全球經濟治理的合理變革中謀求到主動權，并為增強自身道德影響力和話語表達權等夯實基礎。

（二）積極推動現有多邊治理組織改革

首先，推動IMF和世界銀行投票權規則的合理改革。調整世界銀行份額計算公式；提高基本投票權，保護最貧窮國家的投票權益；降低對于新借款設置的借款保障要求；修訂協定以實現更有代表性的、全面選舉的執董會制度。要在IMF協定修改等重大問題的票決制方面爭取將85%的獲勝規則調整為70%的多數票獲勝規則，這有助于削弱、剝奪美國的絕對否決權。其次，推進WTO機制改革以維護國際貿易秩序。要圍繞總干事以及秘書處職權、透明度、現行決策機制這三項基本制度盡快開展改革。努力推動WTO選擇發展中成員代表作為新任總干事，并擴大發展中成員的人才在秘書處任職的比例。增加對重大決策的權重選擇方式和適用比例，而且贊成成員方必須達到絕對多數且已包含世界主要貿易體。還應建立與各成員方議會間的溝通交流機制，制定與非政府組織關系的規則，增強決策和爭端解決的透明度。盡快恢復WTO對貿易糾紛的最終裁決功能。最后，增強G20、金磚機制和亞投行等在全球經濟治理體系中的機能，并強化新興國家的話語地位。

（三）積極倡建新的多邊治理規則與平臺機構

其一，增強新的治理規則倡建能力。新興國家必須善于學習、積極參與、大膽倡建，研究提出具有前沿性、合理性和可行性的規則制度等公共產品。建議IMF形成新的更為合理的份額計算公式，提高活力經濟體份額。需要聯合其他主要成員共同提出替代方案以維持WTO對貿易爭端的裁決功能。同時，新興國家要積極參與國際多邊組織重要報告的調查和數據提供、討論撰寫及聯合發布等，發出、傳遞加強參與多邊治理改革立場的聲音。新興國家還要在數字經濟、AI、大數據、電子商務、數字貨幣、綠色金融等領域加快新技術標準及安全規則研制、游說和推廣。其二，倡建新多邊治理組織機構。繼續發揮亞投行作為促進成員共同發展、推動構建人類命運共同體的新平臺的功能作用，強化金磚合作機制，倡建“一帶一路”沿線國家城市合作聯盟等次國家機構以及“一帶一路”智庫聯盟、媒體聯盟等，作為推動全球治理的輔助工具。其三，提高國際多邊治理人才供給力。新興國家要多培養具有國際治理專業和實踐背景并享有國際聲望的人才，增加本國人士在重要全球經濟治理機構的任職數量和提升任職層級。

（四）提高多邊治理的引領力和貢獻力

首先，要推進新興國家貿易投資的自由化。新興國家要率先抵制、反對貿易和投資保護主義，堅決維護以世貿組織為核心的多邊貿易體制，堅持開放和公平競爭取向；同時要積極支持更多發展中國家參與新一輪國際經貿規則的制定，在目標規劃、協商議題優先項的設置、制度架構的建設等方面發力，以更好地維護發展中國家利益。如推動WTO上訴機制的恢復或者替代機制的建立，積極參與和推動高規格區域自貿協定的建設。其次，新興國家需要提升金融開放程度和治理能力。通過深化金融制度改革，推進金融市場自由化、匯率穩定化，擴大本幣結算和貨幣互換的范圍，開展數字貨幣、區塊鏈以及新興國際結算體系的開發和運用等合作，增強金融治理能力及自主權。新興國家還應加強綠色金融政策的推行和對氣候治理的責任擔當。

（五）提高國家經濟治理能力、質量和水平

國家治理水平和能力深刻影響著全球治理體制的轉型和目標的實現，因而提高國家治理水平是實現全球治理有效性的重要途徑。新興國家需要通過大力改善內部經濟制度和改善營商環境，提高經濟治理現代化的能力和水平，以進一步融入全球經濟一體化進程，這可以極大地增強本國在全球治理體系中的美譽度和影響力，并為其制度性話語權的增強奠定堅實基礎。

結語

當今世界正面臨百年未有之大變局，多種矛盾的交替和沖突空前加劇，對全球化和多邊合作造成前所未有的沖擊。全球化傳統主導力量急于退出引領者、貢獻者的角色，并對作為后來者、追趕者的新興國家設置障礙，阻擾其在全球治理體系中提升制度性話語權，由此對后者為實現自身持續穩健追趕式發展謀求營造良好的外部制度環境及建構良性國際秩序的努力造成約束。因此，新興國家與發達國家爭奪全球治理主導權的博弈將是曲折而漫長的過程。對此，新興國家需要有足夠的認識和準備。除了加大改革開放和創新轉型的力度，持續壯大綜合實力，提高國家治理能力和水平基礎外，新興國家還應研究學習全球經濟治理的成熟國際經驗，積極探索新形勢下推動全球經濟治理變革的新規律，加強國際合作，在對全球經濟治理存量進行適度完善的基礎上尋求增量創新并爭取把握主導權，著力提升全球經濟治理的制度性話語權，爭取承擔更多責任和作出更大貢獻，促進全球善治和良好國際秩序的構建。