危機治理中常見政策工具與運用策略研究

李新倉　陳彩紅

摘 要：當前，我國社會治理領域矛盾錯綜復雜、突發易變，為新時代政府危機治理和社會治理帶來了新挑戰。如何有效治理危機是對政府危機治理能力的重要考驗。政策工具是政府危機治理的手段和途徑，優化選擇和精準運用政策工具是政府應對危機治理的新場域。在危機治理中，為提高政府危機治理的整體效能，積極發揮政策工具的社會治理功能，并根據危機事件呈現的階段性特征和規律，在危機治理舒緩階段、準備階段、回應階段、恢復階段優化組合政策工具，精準應對危機事件，實現危機治理的共建共治共享。

關鍵詞：危機管理;常見政策工具;社會治理功能;運用策略

中圖分類號：C936? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2021）01-0084-06

進入新時代，我國仍處于社會轉型時期，矛盾易變導致危機頻發。政策工具是政府危機治理的重要手段，如何選擇和運用政策工具事關政府危機治理的效果，是政府有效治理危機的關鍵。常見政策工具具有多樣性，在推動社會治理共建共治共享背景下，政府如何優化組合政策工具，形成政府應對危機治理的政策工具圖譜，成為新時代政府危機治理的重要課題。政策工具優化組合有利于實現社會治理創新，在危機治理實踐中，要充分發揮政策工具的社會治理功能，并根據危機治理的特征和規律，以IEMS危機治理模型為理論框架，根據危機治理的四個階段分析政府政策工具的使用，探究政府“新型政策工具”的發展脈絡，優化選擇和組合政府政策工具，科學治理、精準施策，為新時代社會治理共同體建設提供方法論支持，打造新時代社會治理現代化新格局。

一、危機治理中常見政策工具分析

政策工具的概念是由美國政治學家哈羅德·斯拉韋爾于1936年提出的。當前，政策工具已被廣泛應用于政府危機治理領域，增強了政府精準應對危機的效能。那么，何謂政策工具？有學者提出，政策工具是政府在實踐中將政策觀念轉化為政策效果的手段和機制。[1]還有學者提出，政策工具是政府以經濟社會變量實現多重政策目標的手段。[2]上述概念闡釋的共同性表現在：政府是政策工具實施的主體，政策目標是政府運用政策工具的結果。在上述基礎上，本文將政策工具引入危機治理中，提出政策工具是政府應對公共危機、實現危機治理目標的所有治理工具總和。

政府應對危機主要通過選擇和運用政策工具來實現。根據政府介入或干預強弱程度，有學者將常見政策工具分為強制性、混合性和自愿性。表1描述了三種常見政策工具的基本情況，政府通過優化組合可以實現政府、市場、社會的深度融合和良性互動，提高政府應對危機的治理效能。

（一）強制性政策工具

強制性政策工具，即規制性工具，是指政府以強制力實現政策目標的最基本政策工具。如表1所示，強制性政策工具的主體是政府，具有高度強制性，由政府通過直接規制政策工具影響市場和社會并實現其政策目標。強制性政策工具是我國計劃經濟體制的產物，在性質上屬于行政法管制范式，主要包括管制、法律規章、直接提供、命令和制裁，具有直接干預性，是政府直接介入的政策工具。作為政府最基本的政策工具，強制性工具具有政府直接性干預的特征，主要表現為政府對干預對象的直接規制，在短時期內執行效果明顯。在危機治理實踐中，強制性政策工具不可或缺，政府與其他各方主體地位平等，通過協商和資源互補推動危機治理開展。

（二）混合性政策工具

混合性政策工具兼具強制性和自愿性工具的特征。[3]如表1所示，混合性政策工具的實施需要政府的介入和干預，但私人享有最終決策權，這是混合性政策工具區別于強制性政策工具最顯著的特征。在實踐中，混合性政策工具主要包括發布公告、信息和溝通、宣傳教育，對社會治理對象發揮調節和指導作用，促進政府與社會的良性互動。如表1所示，混合性政策工具是政府和社會溝通的橋梁，具體是以政府引導為主，主要通過提供政策制度、環境、信息支持推動政策工具實行，實現政策目標。

（三）自愿性政策工具

與強制性政策工具對立，自愿性政策工具是指家庭和社區、自愿性組織和市場基于自愿基礎，解決公共問題的方法。如表1所示，自愿性政策工具強調家庭和社區、自愿性組織、市場對公共問題解決的參與自愿性，政府在實踐中不介入或不干預公共問題的解決，主要由社會力量或市場解決。[4]（P80-83）以布坎南為代表的公共選擇學派提出，政府、市場和社會具有邊界性，在危機治理中要合理劃清邊界，[5]建立共建共治共享的社會協同治理新模式。

二、危機治理中政策工具的社會治理功能

政策工具的選擇及應用是有效進行危機治理的關鍵變量。在危機治理中，政策工具的引入和發展有利于更新政府公共政策理念，為社會治理創新提供全新視角，實現政府危機治理手段的多元化，提高政策工具對危機治理的整體效能。

（一）危機治理的預警防范功能

預警防范是指政府通過預先發布警告，動態監測和分析突發公共危機，減輕危機給民眾帶來損失的程度。政策工具的預警防范功能是政府通過發布危機警示，促使人們從思想上重視和預防危機，樹立危機防范意識，預防和規避公共危機的發生，節約政府管理成本，防止社會秩序破壞并向無序化發展。

在危機治理中，政府政策工具的預警防范功能主要體現在以下幾點：一是提高認知水平。政府開展危機事件專門性教育，讓公眾全面了解危機暴發全過程及特征，為人們預防和應對危機提供必要的知識儲備，增強人們應對突發危機的能力，規避因危機產生過激情緒和非理性行為。二是增強危機預警防范意識。政府以危機專門性教育為邏輯起點，拓寬了公眾的危機防范視野，全面認知危機暴發規律，為人們防范危機提供必要的心理準備。三是掌握危機風險管理方法。危機預警防范管理屬于實踐性工作，政府政策工具在舒緩階段提升人們的實踐應對水平，引導人們積極參與危機應對實踐，推動危機治理工作順利開展。

（二）危機治理的社會動員功能

社會動員功能是政府危機治理的重要職能。在危機治理實踐中，政府通過宣傳與勸誡，得到公眾的認同和支持，引導社會力量參與危機治理活動，在危機治理中將分散的個體整合成強大的力量，引導公眾與對口支援城市積極參與危機治理，實現政府政策目標。

在危機治理中，政策工具的社會動員功能主要通過以下方式實現：一是政府主導模式。政府主導模式是實現政策工具社會動員功能的關鍵。危機暴發后，中央和地方各級人民政府通過層級行政命令進行應急處置，通過政府的積極組織和快速動員提高政府危機治理的精準度。例如，新冠肺炎疫情暴發后，政府主導新建火神山、雷神山醫院，僅用數天就順利完工。二是對口支援動員模式。[6]對口支援屬于針對性援助方式。例如，在武漢新冠肺炎疫情防控中，全國多個省份根據對口援助方案，精準對接受援地市，聯防聯控、協同作戰，為打贏疫情防控阻擊戰提供了人力、財力和智力支持。三是國際組織動員模式。動員國際組織合作可以彌補我國應對危機治理的不足，通過開展國際合作，提高危機治理速度，加強國際協調合作。例如，武漢新冠肺炎疫情暴發后，截至2020年3月2日，相繼有62個國家和7個國際組織向中國捐贈疫情防控物資[7]，為我國抗擊疫情提供了保障。四是社會力量動員模式。社會力量是危機治理不可或缺的力量，要積極宣傳，動員社會一切力量，引導公眾積極參與危機治理實踐，攜手共同抵御危機風險。

（三）危機治理的協調治理功能

政策工具的協調功能旨在通過協調解決資源的整體性安排和調配，為危機治理提供重要的保障。通過政策工具的協調功能，消除公眾、社會組織等對政策的質疑，增進政策各方對政策的認同，有效調整和調配各種資源。

在危機治理中，政策工具的協調功能主要體現在：一是對人們思想認知的協調。政策工具能夠幫助人們正確認知其社會角色、社會責任和義務，有效避免因認知錯誤引發非理性沖突，提高人們參與危機治理活動的主動性和積極性。二是對危機組織的協調。組織協調是對參與危機治理的組織進行整體性安排和調配。有序的組織協調是危機治理取勝的法寶。組織協調旨在發揮危機治理組織的整體功能。危機發生后，政府通過有效的組織協調可以高效組織危機治理，推動危機治理工作的有序化開展。三是對防控資源的協調。防控資源的協調主要是對防控物資進行調度和分配。有效的物資調度可以把危機治理物資及時順暢地運輸到危機發生地，實現物資調度與危機治理地區需要的匹配性，推進危機治理工作順利開展。同時，物資分配還包括危機治理物資在危機受災人群中的公平和公正分配性[8]，滿足危機受災人群對物資的需求，及時有效開展危機治理。

（四）危機治理的激勵導向功能

激勵是政府通過有效的方法調動人們的主動性和創造性。在實踐中，有效的激勵可以激發人們的主觀能動性，實現危機治理目標。政策工具具有激勵性，這是戰勝危機的內在驅動力，通過激勵形成頑強的危機戰斗作風，減弱突發危機的破壞性[9]。

在危機治理實踐中，政策工具的激勵功能體現在以下幾點：一是激發民族精神。民族精神是凝聚民族向心力的精神紐帶。民族精神具有堅不可摧的力量，在危機治理中，全國各民族緊密合作，展現出強烈的中華民族共同體意識，在危機治理中體現責任擔當，為戰勝突發性危機英勇戰斗，自覺維護民族利益和國家整體利益。二是激勵人們樹立戰勝危機的信念和信心。信念和信心對危機治理至關重要。危機治理的緊迫性和艱難性容易消磨人的意志，政策工具的激勵功能可以提高人們的意志力，形成戰勝危機的頑強作風，引導人們自覺投入危機治理中，提高危機治理的整體效能。

三、危機治理中政策工具的具體運用

政策工具運用屬于政府決策過程，現實的公共政策執行過程往往需要混合使用多種政策工具，以最大限度地發揮政策工具的協同合力，獲得最優的政策執行效果。為提高危機治理效果，根據美國聯邦應急管理署提出的危機治理系統（IEMS）模型，結合危機治理的階段性特征，提出危機治理政策工具的具體運用路徑。

（一）危機治理舒緩階段政策工具的具體運用

舒緩階段是危機治理的預防階段。在舒緩階段，政策工具的運用以預防為主，旨在消除和管控危機風險，規避危機的發生。[10]當前，我國仍處于社會轉型時期，社會發展中存在諸多不可控制的風險因素，呈現顯性與隱性交織、直接與間接共存特征，因此，舒緩階段如何運用政策工具至關重要。

為了將風險因素在舒緩階段得到有效控制，需要構建以政府為主，社會、市場為輔的多樣化政策工具，如表2所示，要優化組合政策工具。第一，強制性政策工具的運用。在舒緩階段，制定和完善相關法律規章是政府的職能，直接提供法律規章是政府的具體性政策工具，具體表現為政府通過立法、規制、條例等形式規范社會行為。例如，在“非典”疫情和汶川地震之后，我國重點強化了突發公共事件應急治理的法治建設，構建了以《中華人民共和國突發事件應對法》為基本框架的危機治理法律制度框架。政府直接供給是政府為危機治理提供資金、物品及其他公共服務，為政府應對危機提供物質基礎。第二，混合性政策工具的運用。在舒緩階段，混合性政策工具具有預防危機功能。政府通過采用發布公告、宣傳教育等政策工具，以理論教育形式開展危機知識進校園、進基層，宣傳、普及防范危機知識，讓公眾全面了解危機防范政策，了解危機預防途徑和有效防控措施，揭開危機“神秘的面紗”，做到有的放矢和精準防控，提高社會主體危機預防意識。第三，自愿性政策工具的運用。《中華人民共和國突發事件應對法》第六條規定，國家建立有效的社會動員機制，提高全社會的避險救助能力。自愿性政策工具需要發揮家庭和社區、自愿性組織的作用。上述制度性規定充分說明自愿性政策工具對危機治理發揮的社會功能，反映了社會力量在舒緩階段參與危機治理的重要性。

（二）危機治理準備階段政策工具的具體運用

準備階段是危機治理的初始階段。在準備階段，政府危機治理旨在提高社會危機防范意識，做好危機預防措施，培育應對危機的運作能力。實踐證明，危機治理準備充分，預防措施及時妥當，就會增強社會主體的危機意識和應變能力，提高政府在回應階段精準決策的能力。

危機治理準備階段重點在于培育政府應對危機能力，如表2所示，優化組合政策工具，提高政府應對危機的治理能力。第一，強制性政策工具的運用。危機具有突發性，在準備階段，政府要制定完善的具有指導功能的危機應急預案、危機治理專項規劃，直接提供危機安全保障服務，健全危機應急救援預案和演練，構建完善的危機物資儲備體系，實現危機“預測—預防—應對”全過程應急管理體系，及時有效回應危機，全方位提升危機防范能力和實踐水平，有效規避危機發生，消除危機造成的社會危害和各種損失。第二，混合性政策工具的運用。在準備階段，政府要運用發布公告、宣傳教育等政策工具，促使公眾全面認知危機，掌控應對危機的技能，增強危機防范意識，全面掌握危機防范知識，提升公眾危機防范和應對能力。第三，自愿性政策工具的運用。在準備階段，民眾和社會對危機治理的作用不可或缺。家庭和社區、自愿性組織需要系統學習危機防范知識，提高危機意識和應對能力。

（三）危機治理回應階段政策工具的具體運用

回應階段是危機治理的關鍵階段，也是政府應對危機的中心環節。在危機治理回應階段，政府要及時進行危機治理，組合優化多種政策工具，最大限度地激發公眾的積極性，舉全國之力致力于危機治理實踐，提升政府的危機治理能力。

危機治理回應階段重點在于政府快速應對危機，科學優化政策工具，如表2所示，精準防控危機拓展蔓延。第一，強制性政策工具的運用。在回應階段，以政府為主導的強制性政策工具是主要選擇，強調政府的保護、管理、控制、協調等職責。在危機暴發后，政府要及時采取管制、直接提供、命令和制裁等政策性工具，利用公權力調動和整合資源，在危機應對中快速做出反應，第一時間采取應對措施，帶領全社會積極投入危機應對，成立危機應急指揮小組，充分調動各類防控資源，及時組織和協調應對資源，強化應急管理系統，保障危機防控物資得到及時供應，實現危機的應急協調管理。第二，混合性政策工具的運用。在回應階段，政府在危機治理中運用發布公告和信息、溝通交流、宣傳教育等手段，及時準確的信息發布和高效快捷的信息溝通是危機有效治理的重要保障。在危機治理中，政府信息公開及時透明，就可以科學規避謠言散布，緩解公眾恐慌，增強危機治理的凝聚力。同時，暢通的信息溝通還有利于政府作出理性判斷，這就要求媒體尊重危機事實，客觀、全面地報道危機現狀，做到尊重新聞規律，向社會傳遞真實的危機動態信息，提高政府處置危機的治理能力。第三，自愿性政策工具的運用。在回應階段，家庭和社區、自愿性組織對危機治理發揮著重要作用，要鼓勵社會組織和公民積極參與危機治理。以新冠肺炎疫情為例，家庭和社區、自愿性組織既是危機治理主體，又是危機治理的直接受眾。在新冠肺炎疫情防控中，家庭和社區、自愿性組織要協同防控，對疫情防控實施網格化、地毯式管理，為疫情防控提供公共服務。家庭和社區能夠深入居民家庭空間，彌補政府和市場危機治理的缺陷;自愿者組織作為自愿性政策工具，可以通過慈善捐助、精神慰藉、心理輔導等活動集合社會資源參與危機治理，推進和實現危機治理的精準防控。

（四）危機治理恢復階段政策工具的具體運用

恢復階段是危機治理的最后階段。突發性危機給社會和個人帶來了嚴重的創傷，政府危機治理恢復階段的工作重心是有效配置社會資源，幫助受危機影響地區恢復重建，做好群眾的心理安撫、修復創傷，幫助受危機影響地區和群眾恢復正常的生產生活，實現恢復階段的政策行動的基本目標。

在危機治理恢復階段，政府要盡早恢復受影響地區群眾的日常生活，最關鍵的是需要優化組合政策工具，如表2所示，建立政府干預與市場調配資源機制，調動和有效配置恢復資源，實現危機恢復目標。第一，強制性政策工具的運用。在恢復階段，政府可以組合優化管制、直接提供、法律規章和制裁等政策工具進行恢復重建，具體體現在：政府可以通過出臺《危機恢復重建條例》等規章制度，加大對受影響地區和群眾實施財政扶持政策或直接提供相應恢復物資，為企業制定復工復產指導意見，追責危機治理中的相關違法人員，從制度和物質層面為地區重建提供保障。第二，混合性政策工具的運用。在恢復階段，運用發布公告、信息和勸誡、宣傳教育等政策工具，通過危機實踐反饋信息，及時優化危機應急管理機制，規避同類危機事件的發生。同時，政府應成立危機調查組調查危機原因和損失，通過召開新聞發布會及時公開相關信息，與民眾和媒體形成良好互動，及時總結危機治理經驗教訓，通過獎勵或懲罰方法對公眾進行規范教育，強化危機治理的整體性和功能性[11]。第三，自愿性政策工具的運用。危機恢復屬于全系統恢復，需要組合優化自愿性政策工具，引導全社會力量參與危機恢復。針對危機事件給公眾造成的嚴重心理創傷，除政府予以經濟補償之外，社區及相關自愿者組織通過組建專業的心理咨詢團隊，搭建在線心理咨詢平臺，為受危機影響的公眾進行心理疏導和危機干預，消除其心理影響和修復創傷，[12]促使公眾盡快恢復正常的生活狀態。

四、結? 語

政策執行的核心是優化選擇政策工具，實現政策目標。[13]在社會轉型時期，諸多錯綜復雜的因素導致公共危機頻發。在危機治理實踐中，單一政策工具已不能適應危機治理的復雜性要求，政府需要組合設計、優化創新政策工具，綜合發揮政策工具的社會治理功能，實現政府、市場、公民、社會等治理力量的聯動和平衡，形成共建共治共享的危機治理格局，增強危機治理的整體功能，實現政府危機治理的多重性目標。此外，如何優化組合政策工具需要制定準確的評判標準。隨著經濟社會發展和市場經濟體制的完善，自愿性政策工具將在危機治理中發揮極為重要的社會治理功能，應強化自愿性政策工具的應用，以適應新時代經濟社會發展的要求。

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Research on Common Policy Tools and Application Strategies in Crisis

Management

LI Xin-cang，CHEN Cai-hong

（School of Marxism，Liaoning University of Petroleum and Chemical Technology，Fushun 113001，China）

Abstract：At present，the contradictions in the field of social governance in China are complex and changeable，which brings new challenges to modern government crisis management and social governance. How to effectively manage the crisis is an important test of the governments ability to manage crisis. Policy tools are the means and ways of government crisis management. Optimizing the selection and accurate use of policy tools is a new field for the government to deal with crisis management. In crisis management，in order to improve the overall efficiency of government crisis management，actively play the social governance function of policy tools. According to the characteristics and rules of the stages presented by crisis events，a combination of policy tools should be optimized in the stages of crisis management including easing，preparation，response and recovery，so as to accurately respond to crisis events and realize the joint construction，joint governance and shared benefits of crisis management.

Key Words：crisis management;common policy tools;social governance function;application strategy

收稿日期： 2020-11-05

基金項目： 國家社科基金項目“新時代全面從嚴治黨與黨的執政安全研究”（18BDJ006）;遼寧省社科基金項目“習近平新時代‘以人民為中心的國家治理現代化思想研究”（L18BLW025）;遼寧省社科基金項目“新時代偉大抗疫精神研究”（L20BKS007）

作者簡介： 李新倉，遼寧石油化工大學馬克思主義學院教授、法學博士，主要研究方向為危機治理與應對;陳彩紅，遼寧石油化工大學思想政治教育專業碩士，主要研究方向為思想政治教育。