“倒掛”的分類定價真的不合理嗎？
——來自中國城市自來水行業(yè)的證據(jù)

任劍新，邵彬濤

(中南財經政法大學工商管理學院，湖北 武漢 430073)

一、引 言

中國公共服務行業(yè)(水電燃氣等)長期存在分類定價，即消費者在購買相同品質及數(shù)量的商品時，因身份的差異而需支付不同的費用。公用事業(yè)的分類定價并非中國獨有現(xiàn)象，其他國家也較為常見。2010年，美國五大湖區(qū)(the Great Lakes Region)的居民水價約為1.31美元/立方米，工業(yè)用水約0.65美元/立方米，商業(yè)用水約0.79美元/立方米[1]。類似的價格結構也存在于日本、澳大利亞等國的公用事業(yè)[2]。與之相比，中國公用事業(yè)現(xiàn)行的價格結構貌似存在不合理的“倒掛”現(xiàn)象，即通常由非居民消費者承擔高價、補貼居民消費者。然而，一方面，許多發(fā)展中國家也存在“倒掛”的價格結構[3][4]；另一方面，發(fā)達國家也曾在公用事業(yè)領域廣泛使用交叉補貼[5][6]，且交叉補貼仍盛行于某些公共服務行業(yè)(如公共衛(wèi)生、電信等)，并得到社會的廣泛認可(如美國ACA法案)[7]。因此，不能簡單地認為中國現(xiàn)行的分類定價必然與現(xiàn)代社會治理原則相背。

在相當長的時期內，中國的公用事業(yè)以“普遍服務”作為主要目標，以低于成本的價格向居民提供服務，犧牲了非居民(主要是工商業(yè)企業(yè))的利益。新時期，“為企業(yè)減輕負擔”已成為中國各級政府的重要目標。如何調整公用事業(yè)的價格結構成為學界和政界共同關心的話題。交叉補貼并非“天然的惡”。本文從理論和實證兩個方面討論交叉補貼的合理邊界，并用其解釋現(xiàn)實中的矛盾與沖突，為新時期中國公用事業(yè)改革提供有益的政策建議。

二、相關文獻綜述

學界曾普遍認為交叉補貼必然損害社會福利，但之后的研究糾正了這一觀點。交叉補貼通常指的是服務成本相似的消費者支付不同的價格，或等價地說，服務成本異質的消費者被收取相同的價格，且生產企業(yè)通過從某些消費者身上獲取超額租金來彌補損失[8][9]。據(jù)此，我們可判斷中國現(xiàn)行的分類定價具有交叉補貼性質。

從靜態(tài)福利角度分析，交叉補貼僅損害市場績效。芝加哥學派認為交叉補貼是政治家討好選民的非市場行為[10]。著名的A-K定理從靜態(tài)社會福利角度歸納為：交叉補貼構成的間接稅會造成需求側和供給側的雙重扭曲，改進社會福利應實施“直接稅+轉移支付”的方案[11]。但從動態(tài)福利角度研判，交叉補貼卻能改進社會福利。首先，A-K定理嚴格依賴的假設條件(如精準識別納稅人支付能力、消費者偏好無差異等)在現(xiàn)實中并不總是成立，交叉補貼有時比直接稅方案更有利于社會福利。其次，從需求側出發(fā)，由價格承受能力強者承擔高價，補貼承受力弱的消費者，有利于增加消費總量，提高消費者整體福利。從供給側角度講，交叉補貼擴大了市場規(guī)模，有利于生產企業(yè)實現(xiàn)規(guī)模經濟。

Faulhaber的開創(chuàng)性文獻告訴人們“交叉補貼并不是天然的惡，自然壟斷行業(yè)中規(guī)模和固定投資巨大、回收周期長的行業(yè)，如果能在不犧牲原有消費者福利的基礎上吸引外部的消費者分擔固定成本，對社會福利改進是有利的”。他在文獻中歸納了交叉補貼的合理邊界，即著名的Faulhaber范式[12]，被后續(xù)學者廣泛使用[7][13]。雖然許多學者都將拉姆齊-布瓦特定價法作為多產品自然壟斷行業(yè)定價的最優(yōu)基準，但在固定成本回收的問題上，他們通常并未否定交叉補貼的積極作用，承認交叉補貼存在合理范疇[14][15]。

由于存在大量共同成本，自然壟斷的公用事業(yè)普遍具有成本次可加性的特征[16]，單位新增成本IC(Incremental Cost)時常小于單位獨立成本SAC(Stand-alone Cost)。不存在交叉彈性和轉售的條件下，只要補貼后的消費者價格(通常低于單位獨立成本)高于單位新增成本，企業(yè)就能取得額外租金，實現(xiàn)利潤最大化，這被稱為SAC和IC測試[12]。存在交叉補貼的價格結構若能通過該測試，則認為其符合社會福利原則[17]。

現(xiàn)實中，企業(yè)的獨立成本與新增成本數(shù)據(jù)不易獲取，SAC和IC測試也難以直接使用，學者們不得不求助于其他方法。如果數(shù)據(jù)充分，可根據(jù)企業(yè)會計數(shù)據(jù)和成本結構估計邊際成本，用于評價交叉補貼的福利影響[18]。若數(shù)據(jù)不充分，Hubert提出次優(yōu)的價格結構估計方法，發(fā)現(xiàn)俄羅斯電力行業(yè)的交叉補貼改善了社會福利[3]。與Hubert側重于居民福利不同，Chattopadhyay提出次優(yōu)的用戶需求估計方法，發(fā)現(xiàn)印度電力行業(yè)的交叉補貼扭曲市場績效[4]。符合Faulhaber范式的交叉補貼一定滿足帕累托改進原則，即在不損害他人福利的基礎上增加部分人的福利[19]。然而，上述次優(yōu)的價格結構估計方法一般都未考察社會總福利，故無法替代SAC和IC測試。

近期，已有學者開始關注中國分類定價中的交叉補貼，但爭議較大。林伯強(2004；2009)曾認為分類定價中的交叉補貼有利于增進社會福利，但之后又修正了此觀點[20][21]。唐要家和楊健(2014)發(fā)現(xiàn)中國電力行業(yè)中的分類定價構成交叉補貼并扭曲了價格，損害了效率與公平[22]。但他們對扭曲的測度忽略非獨占性問題，即成本的變化并非等比例地傳遞到價格，且“補貼即福利損失”的觀點有失偏頗。給予公用事業(yè)補貼是各國政府通行的做法，是對市場失靈的糾正，且已有研究發(fā)現(xiàn)交叉補貼能改善社會福利[23]。然而，此類實證研究的被解釋變量使用代理變量，且不符合嚴格的經濟學定義[23][24]。此外，一些學者使用“價差法”測度交叉補貼時以省份平均值代理企業(yè)邊際成本[21][22][25]，同樣值得商榷。

綜上，滿足Faulhaber范式的交叉補貼符合社會福利原則。若能獲得企業(yè)邊際成本數(shù)據(jù)，便可直接進行SAC和IC測試；若缺乏相應數(shù)據(jù)，則應借助其他方法。中國公用事業(yè)的分類定價屬于交叉補貼，合理的交叉補貼不僅未扭曲價格，反而有利于社會福利。如不能證明分類定價損害社會福利，應以維持穩(wěn)定為妥。即便有證據(jù)表明改革的緊迫性，價格結構的調整也應遵循經濟規(guī)律，而非簡單模仿。

在利潤率規(guī)制框架下，本文考察分類定價的性質及其對社會福利的影響。創(chuàng)新之處在于：將Faulhaber范式拓展至ROR規(guī)制的情形，為檢驗分類定價的社會福利影響提供基準；在無法開展SAC和IC測試的情況下，通過檢驗分類定價是否滿足帕累托改進原則探索一條新的路徑；根據(jù)中國公用事業(yè)分類定價的現(xiàn)實情況，從價格扭曲中分離出交叉補貼和水平補貼，避免因混淆而造成謬誤。

三、理論推演

在現(xiàn)有文獻中，關于Faulhaber范式的研究通常假定生產企業(yè)自由決定價格和產量，而忽略政府規(guī)制的影響。世界上許多國家(如中國)在公用事業(yè)領域實施“補償成本+合理利潤”的利潤率規(guī)制ROR(Rate of Return)，企業(yè)利潤原則上僅受固定資產凈值和合理利潤率的影響。因此，本文在ROR規(guī)制條件下對Faulhaber范式做一些理論拓展。

實施利潤率規(guī)制的公用事業(yè)的社會總福利通常可分解為三部分：居民消費者剩余、非居民消費者福利及壟斷廠商利潤(1)參照Tirole(1994)等的做法，消費者分為相互獨立的居民消費者(k)和非居民消費者(-k)兩類[14]。，即

(1)

其中，pk、D(pk)表示居民消費者的價格和消費量，p-k、D(p-k)表示非居民消費者的價格和消費量，C代表總成本。假定居民與非居民消費者的需求價格彈性均性狀良好，且二者的需求之間不存在交叉彈性。

根據(jù)Faulhaber范式，合理的交叉補貼鼓勵引入新的消費者，承擔共同成本，因而存在補貼價格與新增成本的比較。為簡化起見，假定共同成本即為被規(guī)制企業(yè)的固定成本，邊際成本不變。雖然許多國家(如中國)公用事業(yè)以滿足居民需求為主要目標，但非居民消費者的價格更高。以較低的價格吸引和擴大居民消費者數(shù)量，有利于攤薄單位固定成本(尤其是非居民消費者)。據(jù)此，本文假設初始階段的企業(yè)僅向承擔高價的非居民消費者(-k)提供產品，此時企業(yè)收益為：

R=(p-k-c)*D(p-k)=(r+δ)F

(2)

其中，c表示邊際成本，F(xiàn)表示固定資產，r表示長期貸款利率，δ表示物理折舊率，企業(yè)利潤π=R-δF=rF。這體現(xiàn)了規(guī)制經濟學對ROR規(guī)制的定義[26]，也符合政府規(guī)制政策(如2017年國家發(fā)改委發(fā)布的《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》)。

另外，公用事業(yè)向承受力弱的居民消費者(k)開放并提供低價補貼，此時企業(yè)收益則變?yōu)椋?/p>

R′=(p-k-c)*D(p-k)+(pk-c)*D(pk)=(r+δ)F

(3)

為便于分析，假設企業(yè)規(guī)模報酬不變，邊際成本等于單位運營成本且處處相等，固定資產不隨產出的增減而發(fā)生變化。單位新增成本IC等于單位邊際成本c，單位獨立成本SAC等于單位平均成本(c+rF/D(pk))。在ROR規(guī)制條件下，企業(yè)利潤僅受資產和規(guī)定報酬率的影響，即R=(r+δ)F=R′。如果pkc，(3)式中間的第二項大于零，p-k比之前下降，D(p-k)則增加，非居民消費者剩余將有所增加。如果pkc，企業(yè)收益不變，非居民消費者和居民消費者福利均有改進；若pk

命題1說明，在對公用事業(yè)采取ROR規(guī)制的條件下，補貼后的價格存在合理邊界，即不能高于單位平均成本(c+rF/D(pk))，否則就沒有補貼，也無法吸引更多居民消費者購買，從而達不到“攤薄”固定成本的目的。同時，補貼后的價格也不能低于單位邊際成本c，否則企業(yè)為平衡預算就會提高其他消費者的購買價格。

理論推演的結果證明，交叉補貼并非“絕對的惡”。在政府規(guī)制情況下，滿足Faulhaber范式(補貼后的價格低于平均成本且大于邊際成本)的交叉補貼能改善社會福利，接受補貼的居民價格低于邊際成本則造成扭曲。理論結果是否與現(xiàn)實相契合？中國目前“倒掛”的分類定價合理與否？這些均有待于下文的實證檢驗。

四、數(shù)據(jù)來源與處理

為驗證理論結果，本文以《中國城市供水統(tǒng)計年鑒》中供水企業(yè)作為樣本并構造非平衡面板，同時匹配使用《中國城市年鑒》中地級市和縣級市的經濟發(fā)展指標，最終得到居民與非居民消費者剩余的估計值，并測算影響分類定價的水平補貼和交叉補貼，為后續(xù)的實證分析奠定基礎。文中未作特別說明，樣本期均指2013～2017年。

(一)消費者剩余估計

對消費者剩余的估計，本文使用馬歇爾逆需求函數(shù)法。此方法既有相關理論的支持[24]，也被學界廣泛采用[28][29]，為當下較為流行的經驗方法。

對居民消費者(household)而言，其消費者剩余的函數(shù)為：

(4)

其中，P=D-1(q,age,education,income,p2,p3)為逆需求函數(shù)并表示居民消費者愿意支付的費用，p1表示居民實際用水價格，變量q表示人均用水量，數(shù)值q1表示居民實際人均用水量。控制變量中，age表示地區(qū)年齡結構，education表示地區(qū)受教育水平，income表示地區(qū)人均收入水平，p2、p3分別表示非居民用水價格和特種行業(yè)用水價格。相關數(shù)據(jù)源自歷年的《中國城市供水統(tǒng)計年鑒》，并以2012年為基期進行平減。

對非居民消費者(enterprise)而言，其消費者剩余的函數(shù)為：

(5)

其中，P=D-1(q,f,π,gdp,p1,p3)為逆需求函數(shù)并表示非居民消費者愿意支付的費用，p1、p2和p3含義不變，變量q仍表示人均用水量，數(shù)值q2表示非居民消費者實際用水量。控制變量中，f代表地區(qū)人均固定資產凈值，π代表地區(qū)人均企業(yè)利潤，gdp代表地區(qū)人均工業(yè)生產總值。相關數(shù)據(jù)源自歷年的《中國城市年鑒》，同樣以2012年為基期進行平減。

由于逆需求函數(shù)存在多種形式，我們分別對居民與非居民用水的線性、半對數(shù)和全對數(shù)模型進行估計，并根據(jù)擬合優(yōu)度及系數(shù)的顯著性予以挑選。由表1可見，對居民用水而言，全對數(shù)模型的擬合優(yōu)度最高，且系數(shù)顯著的解釋變量的數(shù)量也最多，故選擇全對數(shù)形式的逆需求函數(shù)。同理，非居民用水也選擇全對數(shù)形式的逆需求函數(shù)。

表1 居民用水逆需求函數(shù)三種形式的回歸結果

最后，將選出的逆需求函數(shù)代入(4)、(5)式，整理后可得居民與非居民消費者剩余的表達式為(2)A=0.43399-0.01922age+0.01985education-0.04931income+0.5133p2+0.07726p3,B=-0.04978+0.03176f-0.00713π-0.00515gdp+0.45268p1+0.24015p3。：

(6)

(7)

(二)交叉補貼指標的估算

估算交叉補貼最大的困難在于企業(yè)邊際成本不易獲取。以世界銀行的“價差法”估算交叉補貼，通常使用完全成本分擔法FDC(Fully Distribution Costs)計算邊際成本[30]。首先，關于交叉補貼的定義本就是建立在FDC的基礎上[15]。其次，F(xiàn)DC廣泛存在于各國公用事業(yè)價格規(guī)制的實踐中[31]。

根據(jù)規(guī)制經濟學對ROR規(guī)制的定義及政府價格規(guī)制政策(如2017年國家發(fā)改委發(fā)布的《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》)[27]，供水企業(yè)的價格基準為：

(8)

其中，c+δF/∑Q表示單位運營成本(邊際成本)與單位固定資產物理折舊之和(3)規(guī)制經濟學通常假定壟斷企業(yè)的規(guī)模報酬不變，企業(yè)的不變邊際成本實際等于單位運營成本[14]。，在ROR規(guī)制下，這兩項往往構成定價成本并可通過《中國城市供水統(tǒng)計年鑒》查到每家供水企業(yè)的定價成本；rF表示企業(yè)的合理利潤，r為長期貸款利率(通常為8%)，F(xiàn)為供水企業(yè)固定資產凈值并從《中國城市供水統(tǒng)計年鑒》中獲得。根據(jù)“價差法”，居民與非居民價格扭曲分別為：

(9)

(10)

根據(jù)(9)、(10)式，計算得到中國城市自來水行業(yè)居民與非居民價格扭曲大部分為正(若僅存在交叉補貼，則distort1應為正、distort2應為負)，說明居民與非居民價格扭曲不僅受到交叉補貼的影響，還受到其他因素(如水平補貼)的影響。我們將水平補貼定義為企業(yè)通過銷售價格無差異地賦予所有消費者的額外福利，并分別以Sub1和Sub2表示水平補貼和交叉補貼。企業(yè)向居民消費者提供交叉補貼Sub2，需相應地提高非居民消費者的價格(額度為Sub2*q1/q2)。于是，我們得到：

distort1=Sub1+Sub2

(11)

(12)

五、回歸估計結果及分析

通過對消費者剩余和企業(yè)利潤的回歸分析，我們發(fā)現(xiàn)樣本期內中國城市自來水行業(yè)的分類定價超出了合理交叉補貼的范圍。對比現(xiàn)實中分類定價的特征與合理的交叉補貼基準后(見圖1所示)，進一步發(fā)現(xiàn)社會福利損失的根源在于政府價格調整滯后而迫使壟斷廠商扭曲價格結構。

(一)回歸結果與討論

對居民消費者剩余、非居民消費者剩余和供水企業(yè)利潤分別進行回歸分析(如表3所示)，發(fā)現(xiàn)水平補貼顯著增加居民消費者剩余，顯著減少供水企業(yè)利潤，但對非居民消費者剩余的影響不顯著；交叉補貼顯著增加居民消費者剩余，但二次項的系數(shù)符號表明增加幅度逐漸收窄，顯著減少非居民消費者剩余，且二次項的系數(shù)符號表明減少幅度不斷擴大；交叉補貼增加了供水企業(yè)的利潤。

表3 城市供水消費者剩余和企業(yè)利潤的回歸結果

根據(jù)命題1的結論，若分類定價結構合理，那么非居民消費者剩余變化應與居民消費者剩余類似，呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢，即交叉補貼的一次項系數(shù)顯著為正、二次項系數(shù)顯著為負。此外，企業(yè)利潤不隨交叉補貼的變化而改變，即交叉補貼的系數(shù)不顯著，體現(xiàn)了ROR規(guī)制下Faulhaber范式的特征。然而，回歸結果顯示非居民消費者剩余的交叉補貼一次項系數(shù)顯著為負、企業(yè)利潤的交叉補貼系數(shù)顯著為正，由此可判斷樣本期內中國城市自來水行業(yè)的分類定價不符合帕累托改進原則。

(二)進一步討論

為更加清晰地展示分類定價對社會福利的影響，我們將前文的理論及實證結果繪制成圖。圖1(a)反映的是ROR規(guī)制下Faulhaber范式的特征，圖1(b)反映的是表3的回歸結果(即中國城市自來水行業(yè)分類定價對社會福利的影響)。與Faulhaber范式相比，居民消費者剩余保持在合理狀態(tài)時的水平，而非居民消費者剩余和企業(yè)利潤卻出現(xiàn)了背離。因此，分類定價中的交叉補貼是低效率的，危害社會總福利。

圖1 交叉補貼對社會福利的影響

與圖1(a)相比，圖1(b)的企業(yè)利潤由水平線變?yōu)橄蛏蟽A斜，說明企業(yè)利潤原本不受分類定價的影響，但實際情況是分類定價增加了企業(yè)利潤。一方面，通過交叉補貼，企業(yè)彌補水平補貼造成的損失；另一方面，交叉補貼缺乏有效監(jiān)督，企業(yè)在實施過程中可利用信息不對稱謀取租金。在中國公用事業(yè)的價格規(guī)制中，居民價格的制定遵循規(guī)范的程序，而非居民價格的制定既缺乏可行的方案，也很少受到嚴格監(jiān)督。一般地，非居民價格由企業(yè)根據(jù)自身情況核算，上報價格主管部門備案即可，且價格遠高于合理利潤率的水平。同時，非居民消費者剩余并非倒U型結構，而是呈現(xiàn)加速下降的特征，表明交叉補貼從未使非居民消費者享受固定成本被攤薄而改善的福利。一方面，非居民消費者開始也享有水平補貼，而交叉補貼政策降低了補貼的水平；另一方面，居民價格的制定程序嚴謹，而非居民價格的制定程序缺乏有效監(jiān)督，企業(yè)通常選擇提高非居民價格來彌補利潤損失。

在嚴格的ROR規(guī)制下，企業(yè)利潤僅受固定資產凈值和合理利潤率的影響。然而，由于政府定價調整滯后于企業(yè)成本的上漲，企業(yè)利潤通常達不到合理利潤率的水平(約占樣本總數(shù)的91.2%)。由于居民價格不能隨意變動，定價初期居民價格尚能不低于邊際成本，但經歷一定時期后(如企業(yè)投資和維護固定資產及物價上漲)，居民價格會低于邊際成本。根據(jù)命題1的結論，若居民價格低于邊際成本(pk

六、結論與展望

中國公用事業(yè)的分類定價屬于交叉補貼，由非居民消費者承擔高價，居民消費者得到補貼而享受低價。比較靜態(tài)分析的結果顯示，此舉必然扭曲市場績效，但考慮動態(tài)福利后則存在例外。由于共同成本的存在，在不改變原有消費者價格的基礎上，以低價吸引更多居民消費者分擔共同成本，有利于增加社會福利。將Faulhaber范式擴展至ROR規(guī)制，本文發(fā)現(xiàn)合理的交叉補貼增加所有消費者的福利，而企業(yè)利潤保持不變。來自城市自來水行業(yè)的證據(jù)表明，中國現(xiàn)行的分類定價不僅受交叉補貼的影響，也因價格調整滯后而時常出現(xiàn)補貼后的價格低于單位新增成本的情況。為彌補損失，被規(guī)制企業(yè)不得不扭曲合理的價格結構，從而導致對非居民消費者的過度壓榨。

未來，中國公用事業(yè)的政策調整可從兩方面著手：一方面，增加價格調整的靈活性，避免由企業(yè)承擔額外的水平補貼；另一方面，規(guī)制部門可根據(jù)企業(yè)定價成本結構制定并保證居民價格不低于單位運營成本。2018年，國家發(fā)改委發(fā)布的《關于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》(以下簡稱《意見》)提出，“逐步將居民用戶價格調整至不低于成本水平，非居民用戶價格調整至補償成本并合理盈利水平”。在該《意見》的基礎上，本文的研究可進一步明確居民消費者價格應不低于單位運營成本，而非包含固定資產折舊在內的定價成本。此外，基于SAC和IC測試的實證方法還可為地方價格部門的定價工作提供有益的借鑒。