國土空間規劃體系下的城鄉總體規劃課程教學探討

禹懷亮 羅國娜 魏玉靜

摘要2019年下半年以來，自然資源部陸續發行了一系列關于國土空間規劃編制的行業規章（均為試行），在2020年年底，要基本完成市縣層面的國土空間總體規劃編制工作。在規劃體系和內容變更之后，高校的城鄉規劃專業也面臨一定的改革，尤其是城鄉總體規劃課程，在國土空間總體規劃編制的大背景下，如何進行課程教學重點、知識點的改革，關乎人才培養的適用性。本文從國土空間規劃的提出與發展，國土空間總體規劃與城鄉總體規劃的內容比較為出發點，并以地級城市規劃內容為例，對兩者之間的差異進行了比較，內容發生了巨大的變化。分析得出在規劃理念，農業、生態等要素及各個要素之間的組合效應。因此，相關城鄉總體規劃課程內容未來需要在規劃理念，農業、生態等知識領域需補充豐富和拓展。

關鍵詞 國土空間規劃 城鄉總體規劃 課程改革

中圖分類號：G424文獻標識碼：ADOI：10.16400/j.cnki.kjdk.2021.23.044

Discussion on the Teaching of Urban and Rural Master Planning under the System of Land and Space Planning

——Take the municipal administrative region as an example

YU Huailiang， LUO Guona， WEI Yjing

（School of Water Conservancy and Construction Engineering， Tarim University， Alar， Xinjiang 843300）

AbstractSincethe secondhalfof2019，theMinistry of NaturalResourceshassuccessively issueda seriesofindustry regulations on the preparation of territorial and spatial planning（all for trial implementation）. By the end of 2020， the compilation of the overall territorial and spatial planning at the city and county level will be basically completed. After the changes in the planning system and content， the urban and rural planning majors in colleges and universities are also facing certain reforms， especially the urban and rural master planning courses. Under the background of the preparation of territorial and spatial master plans， how to reform the key teaching and knowledge points of the courses is related to applicability of cultivation. This article starts from the proposal and development of territorial and spatial planning， and the content comparison between territorial and spatial master planning and urban-rural master planning， and takes prefecture-level city planning as an example to compare the differences between the two. The content has undergone tremendous changes. The analysis results in the planning concept， agriculture， ecology and other elements and the combined effect of each element. Therefore， the content of relevant urban and rural master planning courses needs to be enriched and expanded in the future in planning concepts， and knowledge fields such as agriculture and ecology need to be enriched and expanded.

Keywordsterritorial and spatial planning； urban and rural overall planning； curriculum reform

1國土空間規劃提出的時代背景與戰略意義

自黨的十八大以來，生態文明建設提高到一個很高的高度，生態、經濟、社會的發展應該相互協調，逐漸成為社會的共識。前些年隨之而來的是“多規合一”技術的興起，一張藍圖，一個數據庫，一個項目庫，已成為規劃行業新的成果標準。[1-2]《生態文明體制改革總體方案》提出尊重自然、順應自然、保護自然的理念，需遵循發展和保護相統一的理念，綠水青山就是金山銀山的理念，體現出經濟發展與生態保護相互不可分割。中央城市工作會議又再次強調，城市的發展是各方面因素綜合的結果，不能單就城市論城市。黨的十九大召開，對生態保護紅線、城鎮開發邊界線、永久基本保護線的劃定提出了明確要求，并要求優化生產、生活、生態“三生”空間。2018年3月中共中央《深化黨和國家機構改革方案》提出成立自然資源部以及“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”的要求和使命。標志著我國國土空間管制從各部門分管分治走向了統一管制。至此，從國家層面完成了在一個規劃體系下對生態、建設、農業的統籌規劃設計，并隸屬于一個部門主導的新型規劃體系。

2019年5月，自然資源部印發《市縣國土空間規劃分區與用途分類指南》（試行，送審稿），對市縣級實施國土空間總體規劃的管制分區和用地分類等，做了可實踐性的指導。2019年6月，自然資源部發布《市縣國土空間總體規劃編制指南》（試行，征求意見稿），在規劃術語，基礎資料研究，規劃內容，規劃成果，規劃報批等方面對國土空間總體規劃進行了詳細的指導。2020年8月，自然資源部發布《市級國土空間總體規劃編制指南》（試行，征求意見稿），對市級國土空間規劃的編制要求，編制原則，編制內容和編制成果做了規定，對國土空間總體規劃的編制起到了較大的引導作用。從自然資源部成立以來，從政策導向到具體規范標準（均為試行）的制定與發布，對國土空間總體規劃的編制、傳導起到了巨大的作用。國土空間總體規劃的編制逐漸走向完善和成熟。

2國土空間總體規劃與城鄉總體規劃的編制內容認識

在國土空間規劃體系逐漸成熟，國土空間總體規劃在市縣層面在2020年編制完成的形勢下，高校的城鄉規劃專業相關課程，要如何補充國土空間規劃體系內容，使學生在實踐中發揮較大的作用。讓學生在學習理論知識后能夠了解國土空間總體規劃，在知識拓展的基礎上，畢業之后能夠參與到國土空間總體規劃的編制工作中去，這也是城鄉規劃專業課程改革需要思考的重要問題。

國土空間總體規劃在一定層次上，將多項成果集中形成“多規合一”并在一張圖平臺中的綜合體現，其核心成果是集經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“三規合一”。[3]城鄉總體規劃是國土空間總體規劃的有機組成部分，本文從國土空間總體規劃編制的內容出發，并與城鄉總體規劃的內容進行對比，通過在城鄉總體規劃課程改革中加入新的內容，使學生畢業之后能夠滿足更好地發揮國土空間規劃體系下的專業技術人才。

國土空間是資源、環境、人口和社會經濟交互作用形成的地域空間復合系統，實現國土空間的合理開發與綜合利用是后續規劃的重要內容之一。[4]國土空間總體規劃是對行政轄區內國土空間保護開發利用修復的總體部署和統籌安排，是各類開發保護建設活動的基本依據，是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎。[5]城市總體規劃是對一定時期內城市性質、發展目標、發展規模、土地利用、城市空間布局以及各項建設的綜合部署和實施措施。探討市級城市國土空間總體規劃和市級城市總體規劃有助于認識從城市總體規劃到國土空間總體規劃編制過程中知識體系發生的變化，能夠在目前城鄉總體規劃的教學中增減相關內容，使教學更能夠貼合規劃實際，以達到教育部門對專業教育中供給側改革的要求。

國土空間總體規劃在規劃體系、規劃對象、規劃內容、規劃傳導和管控方式以及規劃思維方面，相較于城鄉總體規劃而言，都發生了較大的轉變。[6]在規劃內容上，國土空間規劃旨在未來20年，甚至更長的時間段實現國家的發展戰略，通過國土整治、生態修復、城鄉建設等手段實現規劃區域內生態、生產、建設的均衡發展。在規劃對象上，國土空間規劃是對全域全要素全行動方略的整體管控。通過保護、開發、利用、修復、治理對規劃區域范圍內的山水林田湖草灘漠海島等自然空間要素和城、鎮、村等人工環境要素進行空間使用上的安排。更加關注對山水林田湖草等自然要素的保護與修復，關注各要素之間的相互關系及組合的綜合效應。在規劃傳導和管控方式上，城鄉規劃屬于“藍圖式”“結果式”的管控和傳導，而國土空間規劃是從整個區域的效益最大化出發，逐級進行指標的傳導和管控，下級規劃對本級規劃的承續和深化且不能突破本級規劃的剛性邊界，更不能對本級規劃目標的實現造成負面的影響。在規劃涉及內容思維方面，城鄉規劃在城鄉建設區范圍以外的地區，關注程度極少，臨近非規劃內容往往以農林用地等背景色彩或遙感影像所代替，表現出城鄉建設區域以外的“空”置。而國土空間規劃對荒漠、灘涂、沙漠、森林、水系等非建設用地和城鄉建設用地的關注度是一致的，其空間規劃實現的是一種土地利用方式轉換為另一種土地利用方式的結果，追求整個區域系統內能否帶來的效益增加。這是一種全域“滿”載的規劃思想。

從地級市城鄉總體規劃和國土空間總體規劃的差異來看，國土空間總體規劃的規劃重點、規劃理念、規劃內容等相較于城市總體規劃而言，發生了較大的變化。尤其對農業資源、生態資源等自然資源的關注度空前提高。真正實現了農業、生態、建設一體化發展。

3新時期城鄉總體規劃教學改革探討

3.1規劃思維，規劃理念的教學轉變

城鄉總體規劃注重增量發展，從人口新增計算建設用地增量，再進行其他相關要素規劃。國土空間總體規劃注重存量發展，城市現狀用地的更新與再利用是其主要目標。規劃是基于上級規劃所定的指標進行用地之間的轉換，而不是城鄉總體規劃將原有的非建設用地轉換為建設用地。建設用地和非建設用地對于區域的發展處于同等重要的作用，規劃思想也有原來城鄉總體規劃的“空”變化為國土空間總體的“滿”。規劃理念的轉變是未來城鄉總體規劃教學的重點內容之一，新時代新型規劃是對原來城鄉規劃體系的融合和改革，因此，規劃理念轉變的教育是城鄉總體課程需要轉變的重要內容之一。

3.2生態學、農業學、自然資源學等基礎知識的擴容

生態保護對于城市發展、區域生態系統多樣性和穩定性的作用尤其明顯，農業更是城市發展的基礎條件之一，水系和礦產等自然資源更會對城市的初期發展起重要的導向作用。山水林田湖草灘漠海島等要素是區域非建設要素的重點內容，其管控與利用安排是國土空間總體規劃非常重要的內容。因此，這些因素之間的相互關系及組合的綜合效應是今后城鄉總體規劃課程教學中需要深入研究和拓展的內容。各因素之間的協調性和不同要素的組合對整個區域的效應是科學研究中的重點，更是城鄉總體規劃課程教學急需增加的內容。

3.3相關規劃技術手段的更新

城鄉規劃和國土空間規劃均是國家戰略實施的重要保障，都具有縱向管理和橫向管理相結合的特點。從戰略型規劃到可實施性規劃，城鄉總體規劃和國土空間總體規劃在規劃傳導方面具有一定的差別。城鄉總體規劃是通過“城鎮體系規劃—總體規劃—（分區規劃）—詳細規劃”的規劃體系，進行要素傳導，落實資源要素“布局”的控制。[7]國土空間總體規劃是通過國家—省（自治區、直轄市）—市—縣—鄉鎮五級規劃體系進行“規劃指標+分區（用途）+控制線+名錄”的傳導。[8]國土空間總體規劃更加注重區域的協調發展，國家級更加注重國家戰略在省域或者跨省域層面的布局，省級注重國家級和市縣級的規劃協調，市縣級注重上級規劃的落實。在教學過程中，上級規劃的建設用地、基本農田、生態建設指標分解，本級規劃如何落實，并進行“控制線”的劃定和“保護名錄”的劃定保護，并保證下一級規劃的落實實施，將是城鄉總體規劃課程在教學過程中要進行更新的技術手段。遙感和GIS等空間信息的獲取和處理，“大數據”的獲取與處理等新型技術，是未來規劃重要的技術支撐，在未來城鄉總體規劃課程教學中，也應該結合具體案例進行講解。

城鄉規劃專業在國土空間規劃體系中扮演了極其重要的角色。其中的城鄉總體規劃內容也為國土空間總體規劃提供了重要的技術支撐。城市中土地、資源、場所為核心的城市空間產品的生產與供應，仍然是城鄉總體規劃發揮重要支撐作用的著力點。[9]在國土空間總體規劃的城市邊界線以內，城鄉總體規劃仍然會發揮原來的開發導向，城市資源配置，空間結構劃分等關鍵作用。在未來的課程教學中，或者通過相關課程的教學，我們要使學生在城市開發邊界線外的區域能有發揮的地方。就需要學習生態、農業等相關規劃知識，并對山水林田湖草灘涂海島等要素的不同組合對區域的效應進行研究，進而在保護、開發、利用、修復、治理土地的過程中落實國家發展戰略，實現國土空間總體規劃的發展目標。

*通訊作者：羅國娜

基金項目：阿拉爾市建設發展與生態保護相結合的關鍵性技術研究（2018XX03）

參考文獻

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