具體行政行為和抽象行政行為的交叉地帶及其法律思考

盧 航，楊崢嶸

(1.湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410006；2.湖南工商大學 法學與公共管理學院，湖南 長沙 410205)

具體行政行為和抽象行政行為是我國法學理論和法律實踐中關于行政行為最重要和最有操作性的分類之一。依據我國行政法學界的通說“全部公法行為說”，行政行為包括全部有公法意義的行為，既包括抽象行政行為，也包括具體行政行為。[1](P150)抽象行政行為是針對不特定的對象作出的行為，其針對的對象不可數，包括不特定的人和事；具體行政行為是針對特定的對象作出的行為，不能反復適用。[2](P96)現實中具體行政行為和抽象行政行為之間存在著交叉地帶，我國法學理論和立法對這一地帶尚未深入研究。

一、關于具體行政行為和抽象行政行為的界定

1989年出臺的《行政訴訟法》首次將“具體行政行為”由學術概念變成了立法概念，其第2條規定行政訴訟案件的受案范圍限于“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益”。1991年出臺的《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》對具體行政行為進行了定義，明確了“特定的人和事”等認定標準，但該定義在后來新出臺的司法解釋中被刪除。1999年出臺的《行政復議法》沿用了“具體行政行為”這一表述，其第2條規定：行政復議的受案范圍限于“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益”。2014年修訂的《行政訴訟法》第2條、第12條將原《行政訴訟法》第2條、第11條中的“具體行政行為”修改為“行政行為”，為今后將抽象行政行為納入司法審查作了鋪墊。筆者認為新法并未采納某些學者關于取消具體行政行為和抽象行政行為分類的觀點，理由為：第一，新法的受案范圍基本未發生改變。其第44條第1款仍規定“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向行政機關申請復議，對復議決定不服的，再向人民法院提起訴訟，也可以直接向人民法院提起訴訟”，即行政訴訟的受案范圍仍與《行政復議法》的規定基本一致。第二，新法出于與《行政復議法》有關規定保持一致的考量，有條件地將規范性文件納入了司法審查范圍。《行政復議法》第7條規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的國務院部門的規定、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定和鄉、鎮人民政府的規定不合法，在申請行政復議時可一并申請對該規定進行審查。新法新增加的第53條作了類似規定，但法院的審查權限與行政復議機關有明顯區別，其作為審查機關無權對被審查的規范性文件作出處理決定，僅能提出處理建議，即沒有完整意義上的審查權。

抽象行政行為可分為兩部分，即行政立法行為、其他規范性文件。[3](P37)《行政訴訟法》第13條第2項規定：人民法院不受理公民、法人或者其他組織對“行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令”提起的訴訟。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號)第2條第2款規定：行政訴訟法第13條第2項規定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的“規范性文件”。可見，《行政訴訟法》也將抽象行政行為劃分為行政立法和行政規范性文件兩種類型(為表述方便，下文將“行政規范性文件”簡稱為“規范性文件”)。根據《立法法》第2條規定，行政立法包括行政法規、國務院部門規章和地方政府規章的制定、修改和廢止。行政立法數量相對不多，且一般以制定機關的“令”發布，其作為抽象行政行為與具體行政行為的界定是比較容易的，因此不納入本文考察范圍。關于規范性文件，目前全國31個省一級政府已出臺規范性文件管理方面的規章，這些立法均對規范性文件進行了定義。2018年，國務院辦公廳印發《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》(國辦發〔2018〕37號)，首次在國家層面上對規范性文件進行了定義：“行政規范性文件是除國務院的行政法規、決定、命令以及部門規章和地方政府規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織(以下統稱“行政機關”)依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。”

應該說，經過數十年理論研究和立法實踐，我國法學理論和立法上對于具體行政行為和抽象行政行為的界定是較為明確的。一些知名學者認為抽象行政行為和具體行政行為的區分以相對人是否特定為標準，當行為針對數個或眾多的對象時，則以數量是否可具體統計作為兩者的界定標準。[1](P245-247)這種觀點無疑是正確的，但行政行為具有多樣性，在復雜情況下相對人是否特定有時難以判斷，筆者認為應當結合另外兩個標準來界定:一是是否可以反復適用。具體行政行為在其作出的時間點發生效力，對之前或之后的人或事不發生效力。抽象行政行為僅對其作出后的人或事發生效力(為維護相對人的合法權益等作出有溯及力規定的除外)，可反復適用。多數地方立法還規定，規范性文件一般在發布30日后施行。如，《浙江省行政規范性文件管理辦法》 (浙江省人民政府令第372號)第20條規定：“行政規范性文件應當自公布之日起30日后施行，載明具體施行日期，但因保障公共安全、社會穩定和其他重大公共利益需要，或者公布后不立即施行將有礙行政規范性文件執行的除外。”二是是否直接影響相對人的權利義務。抽象行政行為不直接對相對人的權利義務產生影響，而通過以其為依據作出的具體行政行為間接產生影響，特殊情況下通過第三方的民事行為產生影響；具體行政行為則直接對相對人的權利義務產生影響。

二、具體行政行為和抽象行政行為之間的交叉地帶

具體行政行為和抽象行政行為之間的交叉地帶，主要有文件的同一內容針對特定對象和不特定對象分別構成不同性質的行政行為、同一文件的不同內容分別構成不同的行政行為、文件實施地域范圍的大小或調整對象數量的多少與調整對象是否特定之間相矛盾等情形。

(一)文件同一內容中特定調整對象與不特定調整對象并存

多數情況下，行政行為的調整對象是否特定是明確的，但是現實中存在復雜情況。以價格主管部門關于政府定價目錄中單個具體商品或服務價格標準的批復為例：根據《黨政機關公文處理工作條例》規定，發布規范性文件的公文種類一般是“通知”，其“主送機關”是發文機關的下級機關(本地域范圍內的文件執行機關，數量較多)，通過文件設立權利義務的對象是“相對人”；而價格主管部門關于價格或收費標準批復的“主送機關”是某個執行收費的單位，其公文種類一般是“函”或“批復”。在批復行政性收費標準的情況下，因文件的“主送機關”是行政機關或法律法規授權組織，該收費行為的性質屬于具體行政行為，這一點是沒有爭議的。如，湖南省物價局、省財政廳對湖南省公安廳的《關于明確出入境管理部分收費項目及標準的復函》規定：全省各地出入境管理機構辦理出入境業務時，對臺灣居民口岸一次有效來往大陸簽注每件收費100元，對大陸居民往來臺灣地區通行證加注每項次收費20元；收費為行政性收費，收費收入列入財政預算。然而，在批復政府定價目錄中的單個具體商品或服務價格標準的情況下，文件的“主送機關”一般為第三方企業或組織，如有關水、電、氣、熱和景區門票等商品或服務價格標準的批復。同時，該收費行為是民事行為，收費者和消費者之間形成的是民事法律關系而不是行政法律關系。在此情形下，價格主管部門行政行為的調整對象就出現了特定調整對象(文件的“主送機關”)與不特定調整對象(交費者)并存的情況：一是該行政行為對于文件的“主送機關”(收費者)屬具體行政行為，其對批復的收費主體、收費標準、收費方式等有異議可提起行政復議或行政訴訟；二是該行政行為對于設立了權利義務的不特定對象(交費者)則屬抽象行政行為，其對收費的合法性、合理性等有異議可根據有關地方立法申請對規范性文件進行合法性審查。

(二)反復適用的時間跨度標準難以統一

反復適用的時間跨度多長才能界定為抽象行政行為(規范性文件)，目前學術界和立法上尚無統一的意見。以禁漁期方面的文件為例，《農業農村部關于長江流域重點水域禁捕范圍和時間的通告》(農業農村部通告〔2019〕4號)規定：“長江干流和重要支流除水生生物自然保護區和水產種質資源保護區以外的天然水域，最遲自2021年1月1日0時起實行暫定為期10年的常年禁捕，期間禁止天然漁業資源的生產性捕撈。”而饒河縣政府網站發布的《2019年禁漁期通告》、瀘水市政府網站發布的《關于實行禁漁期制度的通告》規定的禁漁期分別只有20天和3個月。在時間短的情況下，被禁漁的對象可能是特定的，這就導致對上述3個文件的法律性質難以作出統一的界定。現實中文件反復適用的時間跨度還存在其他復雜情況：第一，時間跨度雖然較長，但調整對象是特定的。如，安慶市《關于安慶九一六學校學費、住宿費收費標準的批復》(安發改辦〔2019〕221號)明確高中學費每生每學期6 000元、初中學費每生每學期4 800元，住校生住宿費、午休生住宿費每生每學期分別為850元和260元，并規定“本批復從2019年秋季開學起執行，暫定一年”。該文件適用期雖長達一年，但兩個學期僅交費兩次，其交費對象(在讀學生)和收費主體(學校)顯然都是特定的。第二，時間跨度短，但調整對象是不特定的。2006年郝勁松購買了漲價列車車票一張，漲價依據是鐵道部《2006年春運部分旅客列車實行政府指導價的通知》。郝勁松為此以鐵道部為被告、以北京鐵路局為第三人提起了行政訴訟，一、二審法院均判決郝勁松敗訴。[4](P57-58)該案中文件的調整對象漲價的執行者北京鐵路局是特定的，這一點沒有爭議。但是，盡管春運時間較短(只有幾天)，在文件作出的時間點另一調整對象旅客的數量卻是不能具體統計的(相關公民是否出行及其行程安排在該時間點具有不確定性)，即這一調整對象是不特定的，該文件對于旅客郝勁松而言應屬規范性文件，法院將鐵道部文件作為針對郝勁松的具體行政行為而受理本案是值得商榷的。

值得指出的是，少數地方立法明確了規范性文件反復適用期的時間要求。2000年發布的《深圳市行政機關規范性文件管理規定》(深圳市人民政府令第94號)第2條規定：“本規定所稱規范性文件是指市政府及其工作部門、各區政府根據法律、法規、規章和上級行政機關的命令、決定，在其法定權限內制定，規范行政管理事務，具有普遍約束力，且生效時間超過六個月的文件。”但2018年該規章修訂時刪除了“六個月”的規定。此外，部分省級政府的地方立法對規范性文件的有效期進行了規制。《上海市行政規范性文件管理規定》(上海市人民政府令第17號)第34條規定：制定機關應當規定規范性文件的有效期，有效期屆滿未明確延續的，規范性文件自動失效；規范性文件的有效期自施行之日起一般不超過5年；本市為實施法律、法規、規章或者國家政策制定的規范性文件，有效期需要超過5年的，制定機關應當在起草說明中載明理由，但有效期最長不得超過10年，未明確有效期的其有效期為5年；規范性文件的名稱冠以“暫行”、“試行”的，有效期自施行之日起不超過2年，未明確有效期的其有效期為2年。

(三)同一文件的不同內容分別構成不同的行政行為

因提高行政管理效率的需要，出現了同一文件的不同內容分別構成具體行政行為、抽象行政行為、內部行政行為、行政指導行為的情況。如，《佛坪縣人民政府關于開展城區及周邊戶外廣告和招牌專項整治的通告》(佛政發〔2018〕22號)規定“在縣城規劃區和鎮規劃區設置大型戶外廣告設施必須經城市管理行政主管部門許可，未經許可不得設置；國道、省道、縣道側邊設置大型戶外廣告必須經道路交通管理部門審查同意，未經同意不得設置。招牌設置必須符合城市管理行政主管部門確定的招牌設置技術規范和具體設置要求，否則，不得設置”，這部分內容的調整對象在作出行政行為的時間點尚不特定(有關經營者今后是否設置廣告具有不確定性)，應屬抽象行政行為。該文件還規定“現有戶外廣告設置者自本通告發布之日30日內向所在縣城市管理執法部門提交相關設置資料進行登記，自覺接受執法部門監督檢查，按整治和設置要求自行整改或清理拆除，逾期未整改或整改不達標的，由執法部門依法處罰直至強制拆除”，這部分內容的調整對象(現有戶外廣告設置者)是特定的，應屬具體行政行為。又如，蘆溪縣衛健委發布的《蘆溪縣醫療亂象專項整治行動實施方案》(蘆衛字〔2019〕72號)規定成立醫療亂象專項整治行動領導小組，公布了12名領導干部(小組成員)的名單，并對6個相關部門的職責作了分工，這部分內容屬內部行政行為。該文件還規定：文件的實施范圍是“全縣各級各類醫療機構”；對違反診療常規、誘導醫療和過度醫療，特別是術中加價等嚴重違規行為，納入醫療機構不良執業行為記分和信用體系管理，并向社會公布；將醫療機構發布違法醫療廣告和虛假信息情況納入醫療機構校驗管理，加大處罰力度。這部分內容的調整對象是不特定的，屬抽象行政行為。文件末尾規定“要大力宣傳衛生健康部門凈化行業環境、促進行業規范有序發展的有力舉措，為專項整治行動順利開展營造良好的輿論氛圍”，這部分內容則構成對相對人權利義務沒有實質性影響的行政指導行為。

(四)以內部文件對相對人設立權利義務

少數行政機關違反公文管理規定制發文件，利用內部文件監管制度尚不完備的漏洞規避監督。如，某市政府在關于某建設項目的常務會議紀要中，規定了對拆遷戶的征收補償標準，這部分內容顯然構成了具體行政行為(征收公告發布時該項目的被征收對象是特定的)；某市政府出于招商引資考慮向政務服務窗口工作人員印發沒有文號的內部文件，規定了若干與上位法和國家上位政策相抵觸的減免費政策，以規避WTO規則以及規范性文件的合法性審查及“三統一”制度(統一登記、統一編號、統一公布)。又如，行政機關對本系統印發的工作規程、辦事指南、執法文書格式，有的內容涉及相對人辦事的條件、程序和應提交的資料等權利義務；上級行政機關對下級行政機關就某一普遍性事項的法律法規適用問題的請示作出的答復，對整個行政區域同類事項都可能適用。筆者認為盡管這些行政行為的形式載體(內部公文)與內容(外部性質行政行為)不一致，但在這些文件直接適用于相對人且對其設定了義務的情況下，應根據文件的相應內容來界定該行政行為的性質，并以規范性文件管理制度(合法性審查和統一公布)對其進行規制。

(五)文件實施地域范圍的大小或調整對象數量的多少與調整對象是否特定之間存在矛盾

一般情況下，文件在制定機關的整個管轄地域范圍內發生效力。有的學者將行政行為效力范圍的寬泛性作為判斷兩種行政行為的標準之一。[5](P12)筆者認為這一觀點值得斟酌，因為雖然地域范圍小可能導致調整對象特定(如某個小區)，但很多時候調整對象是否特定與發生效力的地域范圍沒有直接關系，在某些情況下文件實施地域范圍的大小與其調整對象是否特定還存在矛盾：第一，調整對象特定，但在整個管轄地域范圍內發生效力。如，《2019年臨泉縣非煤礦山專項整治工作方案》規定：“1.辦公室及工人宿舍一律不得用鐵皮板房、簡易房。2.廠內必須安裝電瓶車充電樁。3.電工、鏟車操作人員必須持證上崗。4.攪拌、破碎、切割等設備要安裝防護圍欄和明顯標志。5.電線不得亂搭亂接及存在破損現象。6.脫硫塔上必須安裝避雷針。7.廠區四周建設不低于2米的磚混圍墻，最多留2處大門。”該文件在全縣范圍內發生效力，但是該文件出臺時其調整對象(全縣被整治的非煤礦山)是特定和可統計的，應屬具體行政行為。第二，調整對象不特定，但僅在該機關管轄域地域的很小一部分區域內發生效力。如，前述的《佛坪縣人民政府關于開展城區及周邊戶外廣告和招牌專項整治的通告》第1條規定整治范圍限于“西漢高速佛坪出入口至熊貓谷景區G108國道沿線100米以內可視范圍，沿線各鎮辦和縣城規劃區”，因該文件很多內容的調整對象是不特定的，即使其實施的地域范圍小，這部分內容也應界定為抽象行政行為。第三，對象特定，但數量眾多。如，長沙市芙蓉區人民政府發布的《蔡鍔中路兩廂棚戶區改造項目房屋征收決定公告》(芙政征字〔2016〕第6-5號)的附件《蔡鍔中路兩廂棚戶區改造項目房屋征收的補償方案》對被征收人的補償項目、評估和補償方式等作了規定，該公告實施的地域范圍為“東起建湘北路，西至黃興路，南臨五一大道，北達中山路”，調整對象達上萬人，但公告發布時其調整對象是可具體統計的，因而應屬具體行政行為。

(六)調整對象特定與文件具有反復適用性并存

在調整對象特定的情況下，行政行為一般不具有反復適用性，即調整對象特定與文件反復適用不能同時并存，但也有特殊情形。如，2019年5月，海南省發改委向中國有線電視網絡有限公司海南分公司發出《海南省發展和改革委員會關于規范有線電視服務收費有關事項的通知》(瓊發改價管〔2019〕666號)，嚴格規范了有線電視服務的收費標準等事項。海南省發改委文件就收費者中國有線電視網絡有限公司海南分公司而言，其調整對象是特定的，但該文件內容(收費標準等)卻可以反復適用。筆者認為，“調整對象是否特定”、“是否可以反復適用”、“是否直接影響相對人的權利義務”這三個標準的適用應有先后順序：在調整對象是否特定無法確定的情況下，才適用“是否可以反復適用”的標準；在適用前兩個標準均無法確定的情況下，才能適用“是否直接影響相對人的權利義務”的標準。

三、解決具體行政行為和抽象行政行為界定難問題的有關建議

一些學者認為兩種行政行為劃分存在邏輯上的錯誤,且劃分標準難以統一,造成實踐中識別困難,建議立法上取消這種劃分,將抽象行政行為直接納入訴訟審查；或者以其他的分類替代這兩種行政行為的劃分。[6](P3-6)我們不認同這種觀點。現行《行政訴訟法》受案范圍的設計思路是立足我國現實國情，妥善處理納入司法監督的必要性與可行性的關系，將具體行政行為納入司法審查、規范性文件有條件地納入了司法審查， 并逐步擴大受案范圍。筆者認為，即使抽象行政行為今后被納入受案范圍，立法上和法學理論上關于這兩種行為的劃分仍不應取消。理由是：第一，學術理論和立法上兩種行政行為的劃分是比較清晰的；第二，兩種行為的劃分并不妨礙立法今后將抽象行政行為納入受案范圍；第三，現實中兩種行為的行政程序、作出主體及其監管有著明顯的差別，需設計不同的規制手段(如針對規范性文件的統一登記制度、統一公布制度、備案審查制度和針對具體行政行為的行政執法全過程記錄制度等)，對兩者劃分是進行相應規制的基礎;第四，對兩者進行劃分，有利于將抽象行政行為主體與具體行政行為主體分離，并對抽象行政行為職能與具體行政行為職能進行劃分[7](P8-10)：省一級以上行政機關側重于制度建設，行政執法活動則主要由基層行政機關實施。 因此，解決兩者界定難的問題不能通過取消它們的劃分來實現，而應通過出臺全國統一適用的、操作性強的規范性文件管理方面的立法，細化和補充司法解釋的相關規定，以及嚴格執行相關監管制度等途徑來解決。

(一)國務院出臺《行政規范性文件管理條例》

《立法法》和《行政法規制定程序條例 》《規章制定程序條例》等對行政立法行為進行了規制。規范具體行政行為的立法則更加完備，主要有《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》《治安管理處罰法》《國有土地上房屋征收與補償條例》和各地方制定的行政執法條例、行政程序規定等。規范性文件(抽象行政行為)涉及眾多不特定相對人的權利義務，是具體行政行為的依據，其不合法的危害性比具體行政行為更大。但是，目前國家層面尚無立法對規范性文件進行系統、統一的規制，國務院也未對省一級政府的規范性文件實施備案審查制度。從國家層面看，一些零碎的規范性文件管理制度僅散見于個別規定。如，國務院《優化營商環境條例》第64條、《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》以及《國務院辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》(國辦發〔2018〕115號)等。此外，省一級地方立法雖對規范性文件的管理作了規定，但這些立法效力階位低，對規范性文件的定義不統一，某些重要制度如申請審查制度的操作性不強。因此，國務院應制定全國統一適用的《行政規范性文件管理條例》，對規范性文件的定義、制定主體、制定與公布程序、備案審查和異議審查程序以及有效期制度等作出具體明確的統一規定，并建立和實施國務院對省一級政府規范性文件的備案審查制度。

(二)最高人民法院細化、補充司法解釋的相關規定

對兩種行政行為的界定是行政權的一部分，如同人民法院不能直接代替行政機關作出行政處罰一樣，筆者認為對兩種行為的認定首先應由相關行政機關作出，具有認定權的主體包括行政行為的作出機關、具體行政行為的復議機關和規范性文件的備案審查機關等。但是，人民法院在行政訴訟過程中可對行政機關的認定進行判斷并將該判斷作為審理依據。最高人民法院先后出臺了《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》(已廢止)、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(已廢止)、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(已廢止)和《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》等司法解釋。除已廢止的第一個司法解釋對具體行政行為作了定義外，其余解釋均未涉及具體行政行為和規范性文件(抽象行政行為)的界定問題，這導致一些地方法院作出了對行政行為性質認定不準確的裁判文書。2001年，河北律師喬占祥購買了春運期間的漲價火車票，漲價依據是鐵道部《關于2001年春運期間部分旅客列車票價上浮的通知》。喬占祥申請行政復議，鐵道部作出了行政復議決定，認定票價上浮不違法。他隨后以鐵道部為被告，北京鐵路局、上海鐵路局、廣州鐵路(集團)公司為第三人提起行政訴訟，北京市一中院審理后未支持喬占祥撤銷鐵道部具體行政行為的請求；喬占祥隨后上訴，二審法院維持了一審判決。[8](P128)原告喬占祥相對于鐵道部票價上浮的通知而言應屬不特定調整對象，但該案中鐵道部通知被作為針對喬占祥的具體行政行為立案受理并作出判決，顯然是值得商榷的。另一方面，新《行政訴訟法》第25條 第1款規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”但對于何種情況下構成利害關系，司法解釋未作出具體規定。筆者認為，與具體行政行為的利害關系可通過與具體行政行為直接指向對象發生的行政行為或民事行為形成。如，公安機關對毆打乙的甲行政拘留5天，乙有權以處罰過輕為由提起行政訴訟，即乙通過與甲的損害賠償民事法律關系與被訴行政行為形成了利害關系；前述湖南省物價局、省財政廳《關于明確出入境管理部分收費項目及標準的復函》是針對湖南省公安廳的具體行政行為，但辦理出入境手續的公民通過省公安廳行政收費的具體行政行為，與該復函形成了利害關系；鐵道部下發的票價上浮通知是僅針對特定對象北京鐵路局等單位的具體行政行為，但是喬占祥購買漲價車票后，其就通過購票這一民事法律行為與該具體行政行為形成了利害關系。因此，最高人民法院應當細化和補充相關司法解釋，對兩種行政行為特別是具體行政行為的界定以及利害關系的形成作出具體的可操作規定。

(三)嚴格執行兩種行政行為的相關監管制度

重點是執行具體行政行為的行政執法“三項制度”、告知相對人訴權制度以及規范性文件的制定、“三統一”制度、備案審查制度，即在作出行政行為時明示該行為的法律性質，從源頭上規范兩者的界定和管理。第一，嚴格執行《黨政機關公文處理工作條例》。規范性文件一般只能以通知、通告形式等發布，批復、意見、函、會議紀要不得包含規范性文件內容。第二，實施規范性文件“三統一”制度(統一登記、統一編號、統一公布)。中共中央國務院《法治政府建設實施綱要(2015～2020年)》第12條規定：“涉及公民、法人和其他組織權利義務的規范性文件，應當按照法定要求和程序予以公布，未經公布的不得作為行政管理依據。”《山東省行政程序規定》(山東省人民政府令第238號)和《湖南省行政程序規定》等地方立法規定：制定規范性文件實行統一登記、統一編制登記號、統一公布制度；未經統一登記、統一編制登記號、統一公布的規范性文件無效，不得作為行政管理的依據。第三，嚴格執行行政執法“三項制度”。為強化對具體行政行為的監管，國務院辦公廳印發了《關于全面推行行政執法公示制度 執法全過程記錄制度 重大執法決定法制審核制度的指導意見》(國辦發〔2018〕118號)，對推行行政執法的公示制度、行政執法全過程的記錄制度、重大執法決定的法制審核制度提出了明確要求。各地要認真落實相關要求，推進嚴格、規范、公正、文明執法，切實維護人民群眾的合法權益。