金融風險和財政風險間的“反饋循環”

馬恩濤

(山東財經大學，山東 濟南 250014)

一、引言與文獻綜述

2008年以來的全球金融危機和歐洲債務危機給整個世界經濟帶來了前所未有的影響。從各國應對金融危機的實踐來看，盡管銀行“太大而不能倒閉”這一傳統原則遭到前所未有的質疑和挑戰，但一個普遍的事實是，當一國銀行系統出現問題時，各國政府還是競相對其采取外部救助措施，而這會給政府帶來巨額的政府債務和財政成本，使得金融風險轉移到財政領域，導致政府的財政風險甚至是財政危機。與此相反，部分國家地方政府旺盛的融資和投資需求以及地方財力供給的相對有限性，導致其不得不更多依賴金融(包括融資平臺及PPP)來融資，加之名目繁多的金融產品與金融工具創新也為這種依賴提供了可能，使得財政風險逐步向商業銀行乃至其他金融實體(如證券公司、保險公司和基金公司)蔓延，金融風險或金融危機有進一步加劇的趨勢。

全球金融危機后，許多經濟體陷入財政風險和金融風險交替出現的困境，財政風險和金融風險的交互關系吸引了越來越多政府和學者的關注。就國外文獻而言，部分研究機構和學者側重于金融風險乃至金融危機對政府債務或財政成本的影響，如Deutsche Bank通過考察1980—2011年間發生的銀行危機，發現危機后政府債務規模的中位數超過了GDP的14%[1]。Jessica et al.估計，2008—2012年間，歐盟對金融部門的國家援助產生了大約6000億歐元的財政成本，這占到歐盟28成員國GDP的5%[2]。Laeven和Valencia認為，金融危機給美國帶來的財政成本約占GDP的4.5%[3]。有部分學者強調政府債務風險和銀行風險間的交互作用，如Acharya et al.的研究表明，歐洲政府債券和銀行信貸違約掉期(CDS)價格盡管在危機前沒有相關性，但在危機期間卻表現出顯著的交互作用[4]。當政府和銀行資產負債表緊密相連時，它們的違約概率也變得高度相關。Thukral使用具有滯后回歸量的面板數據框架來研究金融部門變量在確定主權CDS利差方面的作用[5]，他使用銀行CDS利差構建銀行風險指數，發現即使包含財政變量，該指數也是主權債務風險溢價的顯著決定因素，他進而將金融風險描繪為政府債務風險的重要來源。Broner et al.認為，隨著外國投資者因希臘政府債務危機而撤出，銀行逐漸成為政府債務的主要持有人，而接連的主權信用評級降低以及其后的政府債務重組導致了希臘銀行部門的崩潰[6]。Magkonis和Tsopanakis也指出，金融壓力與財政壓力之間存在密切的聯系，不可持續的財政狀況也會影響到銀行系統，甚至會通過金融財政聯動進一步傳播到整個經濟領域[7]。

就國內文獻而言，多數學者側重于從金融風險與財政風險共生性特征分析兩者之間的關系，如李偉認為財政資金和金融資金的直接關系是風險聯動的邏輯起點，我國市場機制的不完善使財政與金融的職能存在諸多相互交叉和重疊，兩者之間的職責劃分不夠明確將導致財政與金融職能的錯位與越位[8]，他通過財政風險和金融風險聯動機制的博弈模型試圖從制度設計上找出風險反饋和膨脹的根源。王金龍也認為財政與金融工作是統籌規劃而又相互交織的，二者表現形式的相關性更加密切[9]。一方面，財政風險間接地表現為銀行業風險；另一方面，也有許多銀行業風險常常以政府債務風險的形式釋放，比如對國有商業銀行注資、債權轉股權、中央銀行貸款損失、地方財政的額外支付、中央財政償付被關閉金融機構的外債等。劉蓉則以有效的風險分攤本質原則在于依據不同為切入點，認為銀行與政府之間合理分攤風險是必要的且應該依據責任主體的風險偏好程度，由更合適的主體承擔對單一個體而言過于集中的風險，具體路徑是由風險厭惡者向風險偏好者轉移[10]。

通過考察國內外文獻，我們發現，無論是其所側重的金融風險向財政風險的轉嫁(金融風險財政化)，還是財政風險向金融風險的轉嫁(財政風險金融化)，強調的往往是財政和金融之間彼此聯動且各自存在一個相反的因果發展方向。然而，從另外一個角度來看，財政和金融之間的彼此聯動也可能進入一個同向的“反饋循環”或“封閉回路”中，財政和金融二者中任何一個出現問題，就可能被二者的聯動關系以及負面影響所放大。因此，財政風險和金融風險在當今社會越來越表現出“孿生性”特征。這要求我們必須從財政與金融聯動共生的視角上把握這兩個領域風險之間的關系，監控財政風險和金融風險之間的相互轉化，避免兩者之間的彼此惡化。

二、金融風險和財政風險之間“反饋循環”的作用機理

(一)“反饋循環”的界定

對于無論是金融風險的財政化還是財政風險的金融化，理論界以前所強調的往往是財政風險和金融風險之間的單向關系。一般來說，金融機構出現問題會對政府財政境況產生顯著的影響(如圖1中右側箭頭所示)，這一傳導的發生可以通過兩個途徑。一是政府為金融機構所提供的越來越多的“安全網”會直接增加與金融機構破產相關的或有債務，而在金融危機中，政府不得不承擔相當大比例的銀行債務，進而會影響政府自身的償付能力。二是金融風險對政府財政風險的傳導也可能間接發生。作為一國主要金融中介的金融機構，其所具有的關鍵作用意味著金融機構一旦出現問題，就會影響到整個宏觀經濟形勢，進而導致政府財政境況惡化，政府財政部門和金融機構之間的聯動也可能朝相反的方向發展，如圖1中左側箭頭所示。對看似與金融體系毫不相關的政府財政穩健性的懷疑，也可能影響金融行業的績效，在政府債務違約的極端情形下，因銀行持有政府發行債券而產生的損失會威脅到銀行的償付能力。同樣地，因政府財政陷入困境而導致的債務利息上升，對銀行來說也意味著融資成本上升，進而影響到其盈利能力。在一些情形下，政府財政困境對銀行融資成本的影響對那些被市場認為“太大不能倒”的銀行來說更嚴重，那些獲得政府支持的銀行在其能力受到投資者懷疑時，其融資成本要比其他銀行上升更大。

圖1 財政風險與金融風險間的“雙向傳導” 圖2 財政風險與金融風險間的“反饋循環”

然而，通過對金融危機前后各國財政金融狀況的考察，我們發現這些深受金融危機影響的國家或經濟體，其財政風險和金融風險并不是僅僅停留在這種“雙向傳導”關系上，更多的是陷入一種財政風險和金融風險交互螺旋式上升狀態，即一國金融機構出現風險會引發其財政狀況惡化，而其財政狀況惡化又會進一步導致金融風險的累積甚至出現金融危機。也就是說，財政風險與金融風險之間形成一個單一方向的“封閉回路”或“反饋循環”(見圖2)。這一“反饋循環”與“雙向傳導”最大的區別是：在“雙向傳導”下，財政風險向金融風險的轉移一定程度上能夠減輕財政風險，而金融風險向財政風險的轉移也一定程度上能夠降低金融風險，即財政風險和金融風險在某種程度上存在著“此消彼長”的關系。而在“反饋循環”下，財政風險和金融風險彼此惡化，彼此積聚，迅速滑向財政金融全面危機。以愛爾蘭為例，2010年在其政府救助本國金融體系時，出現了和平時期前所未有的32%赤字率[11]。在國有銀行虧損的重壓下，愛爾蘭于2010年11月被迫向國際貨幣基金組織和歐盟尋求財政支持，這使得市場開始擔心政府救助規模龐大的且無力償債的銀行系統所承擔的政府債務，悲觀性的預期使得投資者紛紛撤離，進一步惡化了愛爾蘭的金融狀況。

(二)金融風險向財政風險的傳導

前面我們只是簡單地闡述了財政風險和金融風險的“雙向傳導”和“反饋循環”，實際上，無論是金融風險向財政風險的傳導還是財政風險向金融風險的傳導都有多種途徑，情況也比較復雜。為了更好地理解兩種風險之間的關系，有必要討論一下金融風險和財政風險相互傳導的渠道。我們首先看一下金融風險向財政風險的傳導。Reinhart 和Rogoff的研究表明，銀行業危機通常緊跟著或同時伴隨著政府債務危機[12]。由于銀行處于支付體系中的核心地位，這一領域的衰退很容易通過經濟中的其他領域或部門傳播出去，殃及其他私人部門和公共部門，因此政府有強烈的意愿來避免銀行或金融系統出現問題。歐洲債務危機就是政府最大程度救助銀行的典型案例，這也使得金融部門問題傾向于變成財政部門問題，故銀行業危機通常為政府財政危機埋下了伏筆。正如2008年愛爾蘭和2012年西班牙發生的銀行業危機所揭示，銀行業的流動性和償付能力問題會被迅速轉變成財政負擔，而這些負擔又是如此之大，以至于會引發政府債務危機并需要通過外部援助才能應對。

一般來說，金融風險轉化成財政風險有兩條傳導路徑。第一條傳導路徑與政府作為金融系統“安全網”的提供者有關，這會導致政府或有債務的存在；第二條傳導路徑與金融危機期間現有的國內結構性宏觀經濟條件有關。對于第一條傳導路徑來說，政府主要通過三種機制來實現對銀行體系“安全網”作用的發揮。首先，政府通過對銀行債務提供顯性或隱性擔保來兌現其支持銀行業的承諾，會使其承擔大量來自銀行的債務，從而導致財政脆弱性。例如，歐盟27個成員國在2008年第一季度到2012年第三季度共批準規模總計達2011年歐盟GDP的30%的銀行債務擔保。其次，在這些國家之間，就擔保價值而言又存在顯著的差異，如愛爾蘭提供的擔保達到占2011年該國GDP的250%[11]。如同Acharya et al.所強調，愛爾蘭于2008年9月30日對其6個最大銀行儲蓄的一攬子擔保，導致銀行的信用違約互換CDS點差迅速下降而政府的信用違約互換點差迅速上升，在接下來的6個月期間，點差從100上升到400[4]。愛爾蘭主權CDS點差的迅速逆轉，揭示了由政府對銀行部門提供的擔保導致銀行部門風險向財政風險的轉移，最終導致愛爾蘭在2010年對外申請援助。其次，政府對銀行的救助也會降低政府財政可持續性。銀行部門債務社會化程度的大小，以及被轉嫁到納稅人身上的多少主要取決于對困境銀行的解決機制[13]，而用以解決資不抵債金融機構相關機制的缺失可能導致銀行部門對政府產生巨大的或有債務。因此，政府經常采取廣泛的支持措施，包括資本重組、資產減持和流動性措施而不僅僅是提供擔保。例如，從2008年第一季度開始到2012年第三季度，被歐盟成員國所批準采取的不同形式的政府救助累計達到5萬億歐元，占到2011年歐盟GDP的40%。此外，由銀行部門持有的政府債券往往占據了相當一部分的銀行總資產，這可能因政府在銀行業危機期間采取逆向資產價格策略而加大政府的救助成本。對銀行部門的救助會降低政府債券價格，那些持有政府債券的銀行資產負債表的惡化會導致范圍更廣、代價更大的政府救助，甚至是政府債務違約。

對于第二條傳導路徑來說，首先，如同Kaminsky和Reinhart所討論，銀行危機通常先于貨幣危機[14]。因此，承擔外幣債務的政府或銀行，其風險暴露會弱化政府作為銀行部門“安全網”的實施能力，增加銀行問題引發政府債務危機的可能。其次，銀行危機一般會導致弱化政府財政境況的嚴重經濟衰退，因為銀行危機會導致對企業信貸配額的收縮和更高的借款成本。例如，規模較大的生產性企業在銀行危機后也許不得不改變它們的融資來源并更多利用債券市場，而這一轉變對中小企業來說是不可能的，特別是在危機期間，故這些中小企業將不得不更加依賴于其他非金融企業更高的融資資本。稅收收入的驟降和源于自動穩定器的公共支出的增加通常伴以政府債務的上升以及主權信用評級的下降。Laeven和Valencia揭示了在發達經濟體中，銀行危機所導致的產出損失和政府債務傾向于更大[3]。有趣的是，他們還發現，對銀行危機進行救助所導致的與GDP或金融系統資產相比的財政成本，在發展中國家更大，因為發展中國家的財政支出主要與銀行業救助相關。而在發達國家，這些財政成本僅代表了公共債務增長的一小部分，相機抉擇的財政政策和自動的財政穩定器所導致的財政支出構成了財政成本的最大部分。

(三)財政風險向金融風險的傳導

除了金融風險或金融危機會向財政風險或財政危機傳導，財政風險或財政危機也會向金融風險或金融危機傳導，其傳導途徑主要有兩條。第一條傳導路徑主要源于財政風險對銀行償付能力的削弱，第二條傳導路徑主要是財政風險對銀行融資成本的推高。兩條傳導路徑最終都會導致銀行面臨更大的風險甚至陷入危機。財政風險對銀行償付能力最直接的傳導路徑源于銀行對政府債券的持有。當然，銀行持有政府債券可能出于不同的原因，在一些國家，政府債券是銀行可獲得的最具流動性的資產，銀行通常使用這些資產來進行流動性儲備以備儲蓄贖回之需。銀行持有政府債券也可能是出于投資目的，銀行監管者傳統上認為政府債券比企業債券風險更低，因此允許銀行用資金投資一個較低比例水平的政府債券，并且銀行有時也使用政府債券來為融資交易(如回購協議)提供擔保。相似地，政府債券也被在衍生品交易中作為抵押品，甚至一些銀行在其資產負債表中保持一定的政府債券，作為在政府債券市場進行市場開拓的表現，一旦發行政府債券的政府陷入困境，政府債務的違約可能導致銀行的損失。實際上，這一類型的銀行損失無論是在新興經濟體還是在發達經濟體的政府債務危機中都非常普遍，以2010年歐洲債務危機為例，在這次危機之前或期間，很多歐洲國家銀行集聚了大量由深陷債務危機國家發行的政府債券[15]，而隨著危機不斷深化以及這些國家(如希臘等)對其政府債務的重構，那些在其資產負債表中擁有這類債券的銀行必然會產生重大損失。

理論上說，在政府債券償還違約發生時，銀行部門的償付能力會因其持有政府債券而受到嚴重影響，然而在財政困境期間(不包括違約或重構)，銀行持有政府債券到底會對其產生什么樣的影響，經驗上的分析結論卻有所差異。有學者研究發現，在政府財政困境嚴重期間，銀行持有政府債券與其股票價格，以及CDS點差之間存在著顯著的關系[16]。但也有學者發現，當集中于主權評級事件時，銀行持有政府債券對其股票收益的影響比較弱。如Correa et al.等學者通過使用參與2011年歐盟范圍壓力測試的銀行樣本，驗證了持有更多政府債券的銀行在其主權債務評級改變后股票回報的反應[17]。他們發現，在一國評級宣布前后一天的窗口期內，債務違約的銀行，其回報與評級改變并沒有顯著的負相關。這些不同的分析結論可能是源于政府債券的特殊性，因為政府債券作為與中央銀行交易的抵押品，可以被用于多數情況。這樣，在流動性壓力期間，銀行還能使用其持有的政府債券作為抵押品為中央銀行融資并能生存下來[18]。

就第二條傳導路徑而言，財政風險向金融風險的傳導不僅僅局限于政府債券違約事件中銀行所面臨的潛在損失，即使持有政府債券沒有導致銀行資產負債表損失，銀行的融資成本也可能會上升。理論上說，至少存在三個與政府財政緊密相關的渠道(抵押品渠道、政府債券信用評級渠道、政府支持渠道)會影響銀行的融資成本。抵押品渠道是指因銀行持有的抵押品質量變化而導致的銀行融資條件的改變。銀行融資的一個重要來源是通過有擔保的交易(如回購協議或債券)贖回，而通常被用于這些交易的主要抵押品就是政府債券。在政府債券贖回交易中，銀行靠債券組合能借到的資金數量依賴于抵押品的信用狀況和流動性狀況。在政府財政困境期間，那些依賴于政府債券作為抵押品來實施融資交易的銀行會面臨明顯的融資約束。一般來說，政府抵押品價值的惡化最容易影響那些處于政府財政困境發生國境內的銀行，但也能影響處于財政困境發生國境外持有該國政府債券的銀行，進而將這種融資沖擊進行跨境傳導。

評級渠道是指因評級機構對銀行所在國政府債券信用評級的降低或提高而引發的銀行融資成本和融資路徑的改變。通常，評級機構在對東道國政府債券信用評級調整后，也會相應調整企業債券的評級。一些評級機構將對政府債券的評級作為評級天花板，這也決定了它們能對銀行外幣債券的最高評級。政府債券評級的改變緊跟著銀行評級的改變，而銀行評級的改變會影響其股票，進而影響銀行的融資成本。當然，政府債券評級的改變對銀行的影響也可能來自政府債券利息的上升及其對銀行借款成本的影響。Black et al.揭示了在最近的歐元區政府債務危機中，歐元區政府債券風險溢價很好地解釋了歐洲銀行系統性風險[19]，這顯然是因為政府債券風險溢價被定價到銀行融資成本中。雖然從經驗上來說，很難理清那些由政府債券評級所解釋的銀行融資成本改變，以及由政府債券利息實際改變所解釋的銀行融資成本改變，但政府債券信用評級對銀行融資成本有重要影響是非常明確的。

財政風險和銀行融資成本之間的最后傳導渠道為政府支持渠道。一般來說，獲得國內政府支持的金融機構具有融資成本優勢，這一政府支持允許銀行在資本市場以相比于沒有獲得政府支持的金融機構更低的利率來融資。政府對銀行的支持依賴于三個因素：政府支持銀行的意愿，政府提供這一支持的能力或財力，銀行的規模。從短期或中期來說，政府支持銀行的意愿和銀行的規模、結構是相對固定的因素，因此短期內政府支持和銀行融資之間的聯系主要受政府對銀行提供支持的能力或財力改變影響。在財政出現風險或陷入財政困境時，政府對銀行提供支持財力明顯減弱，而這會降低市場對政府支持銀行的預期并提高銀行的融資成本。政府財力減弱對融資成本的影響不僅僅限于對銀行發行債券成本的影響，還可能影響到銀行的整個資本結構組成(包括股權成本)，并且這種影響在一國之內因銀行不同而不同。那些被認為過多受到政府支持的金融機構，其融資成本會增加更多。這些金融機構一般規模巨大，其股份部分或全部由政府擁有，隨著它們融資成本的上升，銀行將不得不調整它們的資產負債表以應對日益增加的融資成本。

三、打破金融風險和財政風險間的“反饋循環”

財政風險和金融風險之間的“反饋循環”是后金融危機時代的客觀現象，反映了財政和金融之間日益緊密的聯系和交互影響。對這一現象的認識，實際上也是對傳統上財政風險和金融風險間“雙向傳導”關系的拓展和延伸，這意味著傳統上對財政風險和金融風險的應對措施可能不再適用。例如，傳統上我們認為財政風險和金融風險的“雙向傳導”相當程度上是政府的一種無奈選擇，因為作為防范“公共風險”的主體，政府面臨著在不同風險之間的主動權衡，為了防止金融風險或財政風險積聚到爆發危機的程度，政府會有意識地將風險由某一種形式向另外一種形式轉移。金融風險的財政化可以暫時抑制金融風險，財政風險的金融化也會暫時抑制財政風險。然而，財政風險和金融風險之間的“反饋循環”告訴我們，金融風險轉化為財政風險后會進一步加劇金融風險，也就是我們前面所說的交互螺旋式上升。近年來，我國債務風險雖然在一系列管理政策的出臺下有所緩解，但前景仍不樂觀，特別是新冠肺炎疫情發生后，各級政府的財政壓力凸顯。盡管我國特有的高儲蓄、經常賬戶盈余、外債規模不大以及各種政策緩沖可以幫助緩解一定的短期風險，但如果不加以解決，這些金融風險和財政風險就不會消除，而是在相互反饋的路徑上擴張。因此，需要采取果斷的政策措施來遏制金融風險與財政風險之間“反饋循環”，遏制信貸過度供應和償債能力惡化之間的“反饋循環”。

(一)通過財政和金融報告披露金融和財政風險

在財政報告中披露金融風險和在金融報告中披露財政風險，是應對金融風險和財政風險“反饋循環”的有力舉措，因為這種信息披露非常有助于財政和金融部門及其利益相關者及早關注和預防財政金融風險之間的相互轉嫁。當然，這種信息的整理和編制比較復雜，特別是財政風險向金融風險的傳導，對風險識別技術要求比較高。按照先易后難的原則，我們可以先在財政報告中對金融風險進行披露，披露的內容應該包括任何有關金融部門造成的財政風險的信息，包括金融部門問題導致或加劇經濟衰退的可能性，以及政府提供的存款保險等明確擔保所帶來的風險。盡管政府對金融的“隱性擔保”不像顯性擔保那樣可以明確地列出來，是最難描述的風險，但其披露所包含的內容可能與典型的顯性擔保報告相似。在顯性擔保的情況下，政府通常會披露擔保債務的數額作為政府風險的警示。關于金融部門穩定性的詳細報告，通常包括衡量銀行盈利能力、杠桿率和流動性的許多指標，并可能包括壓力測試的結果①(1)①這些壓力測試可以估算出銀行是否能夠承受各種沖擊。。在財政報告中，甚至還可以討論政府對自身信用風險的估計，如果政府債務和赤字適度，而其債券的收益率或主權信用評級不佳，這可能是政府有大量未確認負債的信號，其中就可能包括政府財政對金融部門的隱性擔保。在此基礎上，在金融報告中我們再加強對財政風險及其對金融影響的披露。

(二)對金融“安全網”進行系統性重構

“安全網”通常是由政府保護一國金融基礎設施免于系統事件而提供的顯性或隱性擔保，最普遍的形式是存款保險計劃，即試圖在銀行破產時給儲戶提供擔保，而其他的擔保一般是隱性的或僅在系統性壓力期間實施。對于大范圍的銀行破產事件，這些隱性擔保有可能變成顯性的，進而導致政府財政狀況惡化。考慮到當前金融“安全網”的特征和其對政府的影響，我們面臨的問題是：如何最小化銀行危機對一國宏觀經濟的影響，同時減少給政府帶來的財政成本。假設銀行危機能在沒有任何宏觀經濟影響下解決是不切實際的，然而，“安全網”的一些方面如果沒有得到很好的設計，也許會通過對政府財政的影響而加劇這些危機。一般來說，至少存在三個對“安全網”的調整能最小化財政金融反饋回路的影響：一是設立良好且公開透明的銀行危機解決機制，二是最優定價的存款保險計劃，三是降低銀行破產概率的資本充足率要求。目前，歐盟已經采取了一些措施以應對自歐洲債務危機后的財政困境。甚至有人建議成立包括一個單一監督者、一個良好界定的解決機制和整個歐盟地區統一的存款保險計劃在內的歐盟“銀聯”。雖然在“安全網”問題上已經取得一些進展并減輕了銀行融資的壓力，但仍存在一些不得不對“安全網”的調整以打破財政金融間的“反饋循環”。

對“安全網”的調整首先是建立一個銀行處置機制。目前，一些國家已經在歐洲債務危機后通過規則設計建立起了比較容易處置大規模銀行破產的機制，從而朝著這一方向邁出了實質性一步。一個設計良好的處置機制，有可能包括次級債甚至一些優先債的自救條款，也有加強市場紀律的額外收益。隨著政府越來越依賴于這一工具而不是通過注資或其他途徑救助來解決銀行業危機，投資者將在對銀行債券定價時考慮每一機構所導致的信貸風險，減少所謂的“太大不能倒閉”財政支持。另一個對“安全網”的調整是設計一個良好的存款保險計劃。一個設計不好的存款保險計劃，會導致金融不穩定甚至在銀行破產時顯著增加財政成本。為限制危機事件中的政府財政成本，存款保險計劃應該是顯性的，應該清晰地界定所涵蓋的金融機構和存款人，而且為限制銀行從事冒險行為的激勵，存款保險費的定價應該對每一個金融機構自身的風險具有敏感性。

(三)提高金融業對外部沖擊的彈性

為了提高銀行自我救助和抵御風險的能力，政府可以針對金融部門出臺限制政策，包括限制銀行的杠桿作用，旨在確保銀行能夠承受損失；政府可以要求銀行擁有一些或有債務資本，當其股價低于閾值時自動轉換為股權；政府對高資本充足率要求的設立，被認為是對大銀行破產所產生的外部性進行內部化的機制；政府可以制定確保銀行能夠度過臨時流動性危機的政策，例如最低準備金率或短期大規模使用資金的限制；政府可以制定限制銀行操作風險的政策，例如可以向任何單一借款人或部門貸款的限制，以及提高抵押貸款的價值占抵押財產價值的比例；政府可以制定一些不是為了降低銀行倒閉風險，而是減少金融部門破產給政府帶來問題的風險政策，例如增加對銀行規模、破產清算的限制，以及將零售銀行和支付服務與其他活動的強制性分離。或者參考歐盟“巴塞爾協議III”等做法，在“巴塞爾協議II”已經實施的最低風險加權資產的8%之上，引入2.5%的風險加權資產資本保護緩沖區，以提高銀行應該留出的資本質量和數量，使銀行能夠承受壓力期的損失。