論“違憲”與“不適當(dāng)”的邏輯關(guān)系

饒龍飛

(井岡山大學(xué)，江西 吉安 343009)

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)《憲法》第62條第(十二)項(xiàng)規(guī)定全國(guó)人大有權(quán)改變或者撤銷全國(guó)人大常委會(huì)“不適當(dāng)”的決定，第67條第(七)第(八)項(xiàng)則授予全國(guó)人大常委會(huì)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸(即“違憲、違法”)的行政法規(guī)、決定和命令以及撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議的職權(quán)。并且，如下文所引，“不適當(dāng)”“同憲法相抵觸”之類的表述在其他憲法條款、法律條文中亦有體現(xiàn)。

那么，我國(guó)憲法、法律條文中的“違憲”與“不適當(dāng)”這兩個(gè)概念間存在何種邏輯關(guān)系呢？是相容抑或不相容？①(1)①概念外延間的相容關(guān)系是指兩概念的外延至少有部分重合的關(guān)系，不相容關(guān)系則指兩概念的外延沒(méi)有任何部分重合的關(guān)系，前者可進(jìn)一步分為同一關(guān)系、包含關(guān)系和交叉關(guān)系，而后者則可細(xì)分為全異關(guān)系、矛盾關(guān)系和反對(duì)關(guān)系。對(duì)此，學(xué)者們作出了不同的回答：

“不相容論”。該論認(rèn)為，現(xiàn)行《憲法》和《立法法》將“抵觸”與“不適當(dāng)”作為并列的概念，說(shuō)明兩個(gè)概念有著可以相互區(qū)別的內(nèi)涵和外延。“抵觸”是指“不法”或者“違憲”，違反的是國(guó)家權(quán)力規(guī)范、公民的自由權(quán)規(guī)范等憲法消極規(guī)范；“不適當(dāng)”則是指不合理，不是“最佳”，其背離的是國(guó)家政策條款、公民的社會(huì)權(quán)條款等憲法積極規(guī)范。[1]②(2)②然從該文的具體論述中我們無(wú)法得知“違憲”與“不適當(dāng)”的各自外延及其“屬概念”為何，故此不能確定這兩個(gè)概念之間究竟是何種不相容關(guān)系。

“相容(包含)論”。有的學(xué)者為了論證地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)“事實(shí)上也都負(fù)有一定的合憲性審查責(zé)任”這一命題，在援引了《憲法》第99條、第104條等條款之后認(rèn)為：“這些‘不適當(dāng)’，都理所當(dāng)然包括不合憲的情況。”[2]而這種主張“不適當(dāng)”包含了“違憲”“不合憲”或“與憲法相抵觸”的含義的觀點(diǎn)亦得到其他學(xué)者的贊同。[3]可見(jiàn)，依這些學(xué)者看來(lái)，“違憲”和“不適當(dāng)”兩個(gè)概念外延間的邏輯關(guān)系是相容關(guān)系，或更準(zhǔn)確一點(diǎn)說(shuō)是“包含關(guān)系”。

上述有關(guān)“違憲”與“不適當(dāng)”邏輯關(guān)系的不同學(xué)術(shù)主張業(yè)已說(shuō)明了對(duì)二者的區(qū)別和聯(lián)系問(wèn)題進(jìn)行探討的理論意義。并且，這一問(wèn)題還關(guān)涉到我國(guó)的合憲性審查體制，[4]以及備案審查乃至合憲性審查工作的順利有效推進(jìn)。因此，該問(wèn)題的實(shí)踐價(jià)值也不言而喻。不過(guò)，要解答和明確“違憲”與“不適當(dāng)”二者間的邏輯關(guān)系，首先得明晰這兩個(gè)概念各自的內(nèi)涵與外延。故此，我們的分析便從解釋“違憲”與“不適當(dāng)”開(kāi)始。

二、“違憲”概念略釋

對(duì)于違憲概念的內(nèi)涵，我國(guó)學(xué)者有不同的論述或表達(dá)。如有的學(xué)者認(rèn)為：“違憲是違反憲法的簡(jiǎn)稱，是與憲法的原則、精神及具體規(guī)定相抵觸。”[5]有的學(xué)者提出：“違憲是指我國(guó)一切國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、各政黨、各社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位，以及公民個(gè)人實(shí)施的公務(wù)行為或非公務(wù)行為違反了我國(guó)的憲法或憲法性法律中可以追究違憲者憲法責(zé)任規(guī)定的行為及其結(jié)果。”[6]有的論者主張：“違憲是指國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)組織及國(guó)家公職人員采取的行為違反了其憲法上特定的權(quán)利義務(wù)或國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件同國(guó)家的憲法發(fā)生了抵觸和沖突，它具有國(guó)家性、后果的嚴(yán)重性和制裁的最高性的特點(diǎn)。”[7]另有學(xué)者則言道：“所謂違憲行為是指國(guó)家機(jī)關(guān)、特定人員違反憲法或與憲法相關(guān)法的行為以及國(guó)家機(jī)關(guān)因?yàn)E用權(quán)力而造成公民基本權(quán)利受侵害，而后者又得不到有效的普通救濟(jì)的行為。”[8]

從以上所列違憲概念定義的各種觀點(diǎn)來(lái)看，我們可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者間有關(guān)違憲概念內(nèi)涵的解說(shuō)主要分歧之處在于對(duì)違憲主體的范圍(如公民是否能成為違憲主體)和違憲之“憲”的范圍(如憲法性法律是否屬于“違憲”之“憲”)具有不同的認(rèn)識(shí)。但同下文將要論述的“不適當(dāng)”涵義的比較而言，這些主張的分歧并不能影響確定兩個(gè)概念間存在何種邏輯關(guān)系的結(jié)論。比如對(duì)于違反比例原則的要求是屬于“違憲”還是“不適當(dāng)”，上引違憲概念的定義式界說(shuō)就無(wú)法向我們提供有用的信息或明確的指引。

不過(guò)，基于兩個(gè)概念間的邏輯關(guān)系主要指概念外延間的邏輯關(guān)系，因此，我們可通過(guò)審視違憲概念的外延來(lái)獲取更多的有助于其與“不適當(dāng)”比較的信息。瀏覽現(xiàn)有的學(xué)術(shù)研究成果，違憲概念的外延主要是以對(duì)違憲類型的劃分或違憲的分類來(lái)體現(xiàn)的。廣義違憲和狹義違憲、直接違憲和間接違憲、作為違憲和不作為違憲、良性違憲和惡性違憲、故意違憲和過(guò)失違憲、抽象行為(文件)違憲和具體行為(行為)違憲、程序違憲和實(shí)體違憲、原始性違憲和演變性違憲、“大違憲”“中違憲”和“小違憲”、形式性違憲和實(shí)質(zhì)性違憲等，是目前學(xué)者提出的主要違憲類型。但遍觀這些違憲類型的具體內(nèi)容，我們依然無(wú)法得到明晰“違憲”與“不適當(dāng)”邏輯關(guān)系的有價(jià)值指引。

既然已有的有關(guān)違憲概念內(nèi)涵和外延的學(xué)術(shù)研究成果無(wú)法給出直接有效的指引，那么，與“違憲”緊密相關(guān)的合憲性審查或違憲審查的理論研究或者域外的合憲性審查實(shí)踐或理論言說(shuō)是否能提供間接的指導(dǎo)呢？有學(xué)者認(rèn)為，法律或立法行為的合憲性審查的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括形式合憲性審查(如審查立法行為是否超越立法權(quán)限與是否違反立法程序)以及實(shí)質(zhì)合憲性審查(如審查立法行為是否侵犯了公民的基本權(quán)利；立法是否有助于憲法序言和總綱中的國(guó)家目標(biāo)、國(guó)家任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，是否有助于保護(hù)國(guó)家象征等)。[9]而據(jù)伯陽(yáng)先生的考察，在德國(guó)，干預(yù)基本權(quán)利的法律除了需具備“被干預(yù)的基本權(quán)利必須是有受限制可能性”這一條件之外，還必須具備如下兩項(xiàng)條件才符合憲法，即法律的形式合憲性(該法遵守了有關(guān)立法權(quán)限與立法程序的規(guī)定)與法律的實(shí)質(zhì)合憲性(該法符合確定性原則、比例原則、重要內(nèi)容保障等原則的要求)。[10]

從上述所引的“間接”論說(shuō)來(lái)看，法律或立法行為的違憲至少可劃分為形式違憲(如立法行為超越憲法規(guī)定的立法權(quán)限、違背憲定的立法程序)和實(shí)質(zhì)違憲(如立法行為違反比例原則、確定性原則等原則要求)。①(3)①這一對(duì)形式違憲和實(shí)質(zhì)違憲的解說(shuō)與有些學(xué)者的既有主張并不相同。如有的學(xué)者認(rèn)為違反憲法具體規(guī)定的行為是為“形式性違憲”，而違反憲法原則、精神的行為則是“實(shí)質(zhì)性違憲”；有的學(xué)者則主張“實(shí)質(zhì)違憲”是指違反了憲法所規(guī)定的規(guī)范權(quán)力與保障權(quán)利的內(nèi)容要求；“形式違憲”則是指違反了憲法所規(guī)定的規(guī)范權(quán)力與保障權(quán)利的程序要求。由此可見(jiàn)，違憲的一項(xiàng)重要理由或表現(xiàn)形式之一便是立法行為或其他公權(quán)力行為違反比例原則的要求。這一點(diǎn)不僅可獲得德國(guó)憲法審查實(shí)踐的證明(我國(guó)學(xué)者在分析公民基本權(quán)利限制的合憲性時(shí)也較多采用比例原則即“目的-手段”的分析框架)，在美國(guó)這一“采用比例原則作為憲法裁決主要支柱”的“唯一例外”的國(guó)家也能找到相應(yīng)的證據(jù)(盡管美國(guó)不把這些要求概稱為“比例原則”)予以證實(shí)。[11]如在格里斯沃爾德訴康涅狄格州一案(1965年)中，道格拉斯法官陳述的法院意見(jiàn)認(rèn)為：“本案涉及的一條法律是禁止使用避孕藥而不是管理避孕藥的生產(chǎn)或銷售，試圖用對(duì)那種關(guān)系具有最大破壞性影響的手段達(dá)到其目的。按照本院經(jīng)常使用的那個(gè)熟悉的原則，即‘政府不得使用打擊面過(guò)大從而侵入各項(xiàng)受保護(hù)自由的領(lǐng)域的手段來(lái)達(dá)到它控制或制止根據(jù)憲法屬于州管轄的活動(dòng)的目的’，這樣一條法律是站不住腳的。”[12]這一法院意見(jiàn)，如果換用德國(guó)比例原則的話語(yǔ)來(lái)表述，我們就可以說(shuō)該案所涉的法律(合憲性審查對(duì)象)違反了比例原則的必要性(“最小侵害性”)要求。

三、“不適當(dāng)”的解讀

對(duì)我國(guó)憲法或法律條款中“不適當(dāng)”及其對(duì)立概念“適當(dāng)(性)”的學(xué)理解釋同樣是歧見(jiàn)紛呈。根據(jù)其對(duì)“不適當(dāng)”概念所界定的廣狹程度，可以將這些學(xué)理解釋大致區(qū)分為以下四種層次：

一是最狹義解釋。有的學(xué)者主張“適當(dāng)性”僅僅是比例原則的要求之一(其他兩項(xiàng)要求分別為必要性和均衡性)，并且還認(rèn)為這種理解“已被廣為接受”。[13]根據(jù)這種觀點(diǎn)，“不適當(dāng)”則可被理解為僅僅違反了比例原則的“適當(dāng)性”要求。

二是狹義解釋。有的論者認(rèn)為，規(guī)范性文件的適當(dāng)性審查(“合理性審查”或者“合目的性審查”)的內(nèi)容包括：過(guò)度禁止(主要用于判斷侵益性立法的合理性)、不足禁止(主要用于判斷授益性立法的合理性)和恣意禁止(主要用于立法是否違反平等原則的判斷)等三項(xiàng)。但是這三項(xiàng)內(nèi)容“最終都走向了比例原則的判斷，由此可以說(shuō)，違反比例原則就構(gòu)成了不適當(dāng)”。[9]據(jù)此，這種觀點(diǎn)便將“不適當(dāng)”解釋為違反比例原則的所有要求(目的正當(dāng)性、適當(dāng)性、必要性和均衡性四項(xiàng)要求)，而不僅僅是“最狹義解釋”所主張的“適當(dāng)性”要求。

三是廣義解釋。有的學(xué)者認(rèn)為，規(guī)范性文件審查的適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)是由“合法性要求與合理性要求”共同構(gòu)成的，而合法性要求具體包括職權(quán)合法、程序合法與內(nèi)容合法三個(gè)方面，合理性要求則包括形式合理性、工具合理性與價(jià)值合理性。[14]②(4)②形式合理性主要包括法律規(guī)定內(nèi)部不得自相矛盾、前后規(guī)定應(yīng)能保持一致、內(nèi)在精神需要融貫自洽等要求；工具合理性則意指比照行政法上的比例原則或比照法經(jīng)濟(jì)學(xué)上的成本收益進(jìn)行分析；價(jià)值合理性要求與上位法的原則或精神相比較。從該文的具體論述來(lái)看，我們尚無(wú)法發(fā)現(xiàn)“不適當(dāng)”包含“違憲”(或者說(shuō)“適當(dāng)性審查”包含“合憲性審查”)的明確表達(dá)。在這種解釋之下，“不適當(dāng)”就具有了兩種情形：“不合法”以及“合法但不合理”。并且，從合理性要求來(lái)看，“不適當(dāng)”并不僅僅限于違反工具合理性(如比例原則)的要求，還包括違反形式合理性和價(jià)值合理性的要求。

四是最廣義解釋。《監(jiān)督法》第30條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷具有下列情形之一的下一級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和本級(jí)政府發(fā)布的決議、決定或命令：(一)超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；(二)同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；(三)有其他不適當(dāng)?shù)那樾危瑧?yīng)當(dāng)予以撤銷的。有的學(xué)者認(rèn)為，該條第(三)項(xiàng)“其他不適當(dāng)?shù)那樾巍敝饕侵敢?guī)范性文件與憲法相抵觸、與上位規(guī)章相抵觸、與某些“軟法”相抵觸、與行政法基本原則相抵觸以及自身規(guī)定不科學(xué)等。[15]因此，結(jié)合該條第(一)(二)項(xiàng)的內(nèi)容，根據(jù)這一觀點(diǎn)，“不適當(dāng)”就包括了三種情形：不合法、不合理與不合憲。

對(duì)“不適當(dāng)”的不同解釋不僅給規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)的理解和運(yùn)用帶來(lái)困惑與混亂，且足以影響對(duì)“不適當(dāng)”和“違憲”兩個(gè)概念邏輯關(guān)系的正確解答。我們認(rèn)為，將“不適當(dāng)”和“違憲”作為學(xué)術(shù)概念使用時(shí)學(xué)者們基于研究的需要和立場(chǎng)的不同自可作出不同的界定和選擇，盡管如此處理將阻礙學(xué)術(shù)見(jiàn)解的順暢交流和學(xué)術(shù)本身的發(fā)展繁榮；但在對(duì)憲法、法律條文中作為法律概念出現(xiàn)的“不適當(dāng)”和“違憲”進(jìn)行學(xué)理解釋時(shí)卻應(yīng)該遵守基本的憲法和法律解釋原則，運(yùn)用憲法和法律解釋方法，作出較為合理和具有說(shuō)服力的解讀。有鑒于此，本文試對(duì)《憲法》《立法法》等法律條文中的“不適當(dāng)”作以下初步解釋，并以這些解釋結(jié)論為基礎(chǔ)，探求我國(guó)憲法、法律文本中的“不適當(dāng)”和“違憲”之間的邏輯關(guān)系。

第一，不同文本、不同條款中的相同概念不宜強(qiáng)求作“同一解釋”，而應(yīng)“具體情況具體分析”。

在憲法和法律解釋中，相同概念作同一解釋是一條基本的解釋規(guī)則，因?yàn)檫@是確保法治統(tǒng)一、法律體系和諧一致的客觀要求。但同一解釋規(guī)則并不是不可打破的鐵律，因?yàn)椤巴晃淖钟胁煌暮投鄻拥暮x，須根據(jù)上下文來(lái)確定句中文字準(zhǔn)確的含義”[16]。

“不適當(dāng)”僅指“不合理”，不含“不合法(或違法)”之義。我國(guó)《行政復(fù)議法》第1條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。”而按我國(guó)行政法學(xué)界通說(shuō)，行政復(fù)議與行政訴訟的一個(gè)非常重要的區(qū)別在于行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為可進(jìn)行合法性和合理性審查，但人民法院依據(jù)《行政訴訟法》第6條的規(guī)定對(duì)行政行為原則上只能進(jìn)行合法性審查而不能作合理性審查。因此，結(jié)合《行政復(fù)議法》第1條將“違法”和“不當(dāng)”作并列表述和行政法學(xué)界的通說(shuō)，我們可以認(rèn)為，該條中的“不當(dāng)”不應(yīng)包括“不合法”或“違法”之義，僅指“不合理”。這種“不合理”，根據(jù)學(xué)者的解釋，主要是指違背比例原則、正當(dāng)裁量原則和平等對(duì)待原則。[17]這種學(xué)理解釋可以得到國(guó)務(wù)院于2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(國(guó)發(fā)[2004]10號(hào))中關(guān)于“合理行政”要求的印證。

《行政強(qiáng)制法》第5條規(guī)定：“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。”而據(jù)相關(guān)釋義書的解釋，行政強(qiáng)制領(lǐng)域中適當(dāng)原則就是比例原則，該原則“是指行政機(jī)關(guān)在可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)某一行政目的的情況下，應(yīng)當(dāng)采用對(duì)當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式，這樣做才是適當(dāng)和合理的”。[18]按照這種釋義，行政強(qiáng)制行為的“不適當(dāng)”就是指違背了比例原則的要求。至于該條中的“適當(dāng)”是否還包括正當(dāng)裁量原則和平等對(duì)待原則的要求，從上述釋義中還無(wú)法明確得知。但如果根據(jù)適用于所有行政領(lǐng)域、所有行政行為的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》有關(guān)“合理行政”的要求，行政強(qiáng)制行為除應(yīng)符合比例原則的要求之外，無(wú)可置疑地也應(yīng)遵守正當(dāng)裁量和平等對(duì)待的要求。因此，我們可以認(rèn)為，《行政強(qiáng)制法》和《行政復(fù)議法》有關(guān)“適當(dāng)”和“不當(dāng)”(“適當(dāng)”的對(duì)立面)可以作相同理解，即“適當(dāng)”即“合理”，“不適當(dāng)”即“不合理”，均不含“合法(或不合法)”之義。

“不適當(dāng)”包含“不合法”與“不合理”兩種意涵。如前所引，從整個(gè)條文表述來(lái)看，我國(guó)《監(jiān)督法》第30條中的“不適當(dāng)”包括了不合法(如超越法定權(quán)限、同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸等)和不合理(如有其他不適當(dāng)?shù)那樾?兩種意涵。[19]

《立法法》第97條第(三)(四)(五)(六)項(xiàng)規(guī)定：國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章；省級(jí)人大有權(quán)改變或者撤銷它的常委會(huì)制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)；地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章；省級(jí)政府有權(quán)改變或者撤銷下一級(jí)政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。相關(guān)法律釋義書在解釋此條中的“不適當(dāng)”時(shí)認(rèn)為：“關(guān)于什么是‘不適當(dāng)’，本條沒(méi)有明確規(guī)定，一般認(rèn)為，不適當(dāng)就是不合理、不公平。”[20]①(5)①該釋義書認(rèn)為，以下幾種情況可以視為不適當(dāng)：(1)要求公民、法人和其他組織執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)或者遵守的措施明顯脫離實(shí)際的；(2)要求公民、法人和其他組織履行的義務(wù)與其所享有的權(quán)利明顯不平衡的；(3)賦予國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與要求與其承擔(dān)的義務(wù)明顯不平衡的；(4)對(duì)某種行為的處罰與該行為所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任明顯不平衡，違反比例原則的。根據(jù)這種釋義及其所列舉的幾種具體的“不適當(dāng)”情形來(lái)看，《立法法》第97條中的“不適當(dāng)”的含義就僅限于不合理，而不涵蓋“不合法”在內(nèi)。但是，如果我們結(jié)合《立法法》第96條的規(guī)定進(jìn)行系統(tǒng)解讀，應(yīng)該會(huì)得出不同的結(jié)論。

《立法法》第96條規(guī)定，法律、法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件如有下列情形之一的，可由有權(quán)機(jī)關(guān)予以改變或者撤銷：超越權(quán)限的；下位法違反上位法規(guī)定的；規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的；規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的；違背法定程序的。以部門規(guī)章為例，如果某項(xiàng)部門規(guī)章具有“超越權(quán)限”這一種情形，國(guó)務(wù)院便可依據(jù)第96條的規(guī)定予以改變或撤銷。但如果根據(jù)上述釋義，第97條的“不適當(dāng)”僅指不合理、不公平，而“超越權(quán)限”顯然屬于“不合法”而不屬于“不合理”范疇，則國(guó)務(wù)院改變或撤銷“超越權(quán)限”的部門規(guī)章便與該條規(guī)定相抵觸。顯然這種推論是不成立的，甚至是荒謬的。故此，《立法法》第97條第(三)(四)(五)(六)項(xiàng)中的“不適當(dāng)”應(yīng)該包括第96條規(guī)定的可予以“改變或撤銷”或“撤銷”的所有情形，即“不適當(dāng)”具有“不合法”與“不合理”雙重意蘊(yùn)。

“不適當(dāng)”包含“不合憲”“不合法”與“不合理”三種情形。前引《憲法》第62條第(十二)項(xiàng)規(guī)定全國(guó)人大有權(quán)改變或撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，而《立法法》第97條第(一)項(xiàng)也規(guī)定全國(guó)人大有權(quán)改變或撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)姆伞６鴵?jù)相關(guān)釋義，“全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律、人事任免、對(duì)條約的批準(zhǔn)和廢除等作出的一切決定，全國(guó)人大只要認(rèn)為‘不適當(dāng)’，而不管是否違反憲法和法律，都可以改變或者撤銷。”[21]201顯然，在這種釋義看來(lái)，此項(xiàng)中的“不適當(dāng)”不僅包括違反憲法、違反法律，還應(yīng)該包括其他不適當(dāng)或者說(shuō)不合理的情形。事實(shí)上，鑒于全國(guó)人大的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)地位及其與全國(guó)人大常委會(huì)之間的權(quán)力關(guān)系(后者乃前者的常設(shè)機(jī)關(guān)，受前者的監(jiān)督)，以及依據(jù)《憲法》第62條第(二)項(xiàng)(全國(guó)人大有權(quán)監(jiān)督憲法的實(shí)施)與第5條第3款(一切法律不得與憲法相抵觸)的規(guī)定，第62條第(十二)項(xiàng)中的“不適當(dāng)”應(yīng)該包含“違憲”之義。

第二，法律概念的解釋不純粹是一個(gè)技術(shù)性問(wèn)題，解釋“法言法語(yǔ)”時(shí)還應(yīng)關(guān)注文本之后隱藏或體現(xiàn)的國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)、功能及相互關(guān)系等體制性問(wèn)題。

之所以要對(duì)不同法律文本或同一文本不同條款中的“不適當(dāng)”作同一或相異的解釋，主要原因不僅在于該術(shù)語(yǔ)的字面意義及其在整部法律或法律體系中的“相位”，更在于其所反映出來(lái)的國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)、功能及其相互間的權(quán)力關(guān)系。筆者一再?gòu)?qiáng)調(diào)，我國(guó)《憲法》條款中僅有第62條第(十二)項(xiàng)中的“不適當(dāng)”可以包含違憲之義，而其他條款中的“不適當(dāng)”〔如《憲法》第89條第(十三)(十四)項(xiàng)、第99條第2款第2分句、第104條第1款第3、4分句以及第108條〕不具有“違憲”的意義，從中更不能推論出有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)享有合憲性審查權(quán)，[4]主要的緣由就在于：如果將這些款項(xiàng)中的“不適當(dāng)”確定含有違憲之義并以此推論國(guó)務(wù)院、地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)乃至縣級(jí)以上地方人民政府具有合憲性審查權(quán)，不僅無(wú)助于合憲性審查重要目標(biāo)即社會(huì)主義法治統(tǒng)一的實(shí)現(xiàn)，更會(huì)使得憲法意義“政出多門”從而損害憲法的最高權(quán)威、最高地位和最高效力。并且，國(guó)務(wù)院、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的行政機(jī)關(guān)性質(zhì)、地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的“地方”屬性也使得其不適合承擔(dān)合憲性審查這種關(guān)涉法治統(tǒng)一和國(guó)家統(tǒng)一的工作；如果“強(qiáng)人所難”，反而不符合國(guó)家權(quán)力配置的“功能適當(dāng)性”原則。

此外，即使不同條款中“不適當(dāng)”指稱的意義大致相同，但其所蘊(yùn)含的審查強(qiáng)度是不一致的，也不應(yīng)該是一致的，這亦歸因于審查機(jī)關(guān)和被審查機(jī)關(guān)的各自性質(zhì)和相互之間的權(quán)力關(guān)系。如《憲法》第104條第1款第3、4分句規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，有權(quán)撤銷下一級(jí)人大的不適當(dāng)?shù)臎Q議；第108條規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。同樣是“不適當(dāng)”的審查標(biāo)準(zhǔn)，但這兩個(gè)條款暗含的審查強(qiáng)度是不相同的。

首先，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)和下一級(jí)人民代表大會(huì)均是權(quán)力機(jī)關(guān)，它們之間是監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系而非上下級(jí)間的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。如果從(間接)選舉的角度看，下一級(jí)人大反而是上一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)合法權(quán)威來(lái)源的正當(dāng)性基礎(chǔ)。因此，再加上發(fā)揮地方主動(dòng)性和積極性的考慮，上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)不能對(duì)下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)干預(yù)太多、太深。這一點(diǎn)可以得到一段修憲史料的間接證明：我國(guó)1954年《憲法》第31條第(七)項(xiàng)規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)改變或者撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q議；而1982年《憲法》第67條第(八)項(xiàng)將“不適當(dāng)”改變?yōu)椤巴瑧椃ā⒎珊托姓ㄒ?guī)相抵觸”。對(duì)這一變化，相關(guān)釋義書作出了如下解釋：“這樣修改同1954年憲法規(guī)定的相比，是對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)此項(xiàng)職權(quán)更嚴(yán)格的限制。其目的是為了遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性……同行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議由全國(guó)人大常委會(huì)撤銷而不由國(guó)務(wù)院撤銷，其目的是為了更慎重地行使此項(xiàng)職權(quán)，更好地保護(hù)地方的自主權(quán)。”[21]213很明顯，憲法修改的原意便在于提醒全國(guó)人大常委會(huì)雖然具有監(jiān)督省級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，但也不能“挾中央自重”，更不能“越俎代庖”，在行使撤銷權(quán)時(shí)應(yīng)該兼顧《憲法》第3條第4款規(guī)定的處理中央與地方關(guān)系的“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，不能以自己的判斷恣意地取代地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的判斷。

其次，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)和本級(jí)人民政府分別是權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，盡管《憲法》第3條第3款規(guī)定行政機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對(duì)后者負(fù)責(zé)受后者監(jiān)督，但基于對(duì)行政自主性、專業(yè)性等予以尊重的考慮，權(quán)力機(jī)關(guān)不宜也不能用自己對(duì)“適當(dāng)性”的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷。

再次，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府與其所屬部門之間、與下級(jí)人民政府之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。基于上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的這種行政隸屬關(guān)系，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件、作出的具體行政決定可以進(jìn)行全方位、深入徹底的審查，可以自己的判斷替代下級(jí)的判斷。

可見(jiàn)，即使審查標(biāo)準(zhǔn)均為“不適當(dāng)”，但基于審查者和被審查者的不同性質(zhì)及其引致的不同權(quán)力關(guān)系，也應(yīng)該作強(qiáng)弱不同的理解、解釋和運(yùn)用。

四、邏輯關(guān)系：交叉關(guān)系(原則)與包含關(guān)系(例外)

行文至此，我們便可對(duì)我國(guó)憲法、法律文本中的“違憲”和“不適當(dāng)”兩個(gè)概念外延間的邏輯關(guān)系確定如下：原則上而言，兩者是“交叉關(guān)系”(如均包含違反比例原則要求的情形)；但在例外情形下，二者是“包含關(guān)系”，具體而言乃“不適當(dāng)‘包含’違憲”。以下就對(duì)這些邏輯關(guān)系的具體內(nèi)容及其所蘊(yùn)含的“違憲”與“不適當(dāng)”的區(qū)別和聯(lián)系稍加闡述。

其一，從以上所論述的“違憲”與“不適當(dāng)”的各自含義或表現(xiàn)形態(tài)來(lái)看，除卻《憲法》第62條第(十二)項(xiàng)中的“不適當(dāng)”之外，《憲法》其他條款中的“不適當(dāng)”以及《立法法》《監(jiān)督法》相關(guān)條款中的“不適當(dāng)”均含有“不合法”和“不合理”兩種情形：“不合法”主要表現(xiàn)為超越權(quán)限、違背法定程序等；“不合理”則主要表現(xiàn)為不符合比例原則的要求。而“違憲”既包括形式違憲，也包含實(shí)質(zhì)違憲：前者主要的形態(tài)也有超越(立法)權(quán)限、違背(立法)程序等；后者則主要指與比例原則的要求或精神相背反。就此而言，“違憲”與“不適當(dāng)”二者的內(nèi)涵與外延確有重合之處。①(6)①即使是《行政復(fù)議法》《行政強(qiáng)制法》中的“不適當(dāng)”僅具“不合理”之義，其與“違憲”的關(guān)系也屬于交叉關(guān)系，即在違背比例原則的要求或精神等方面二者存在重合。

但是，這種重合并不代表“違憲”和“不適當(dāng)”的邏輯關(guān)系乃同一關(guān)系，二者可以相互替換使用。正如前引“不相容論”所主張的，“違憲”與“不適當(dāng)”是兩個(gè)相互獨(dú)立的概念。從相關(guān)憲法條款及法律條文的規(guī)定來(lái)看，“不適當(dāng)”僅僅是一種審查標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論是縣級(jí)以上地方人民政府、地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)還是國(guó)務(wù)院，均可依法以“不適當(dāng)”為由改變或撤銷受審查的規(guī)范性文件。“不適當(dāng)”本身并不暗含授權(quán)性內(nèi)容，即相關(guān)主體并不能僅憑“不適當(dāng)”規(guī)定主張自己享有何種權(quán)力，其權(quán)力內(nèi)容和范圍還需憲法或法律的明確授權(quán)。然而，“違憲”或“同憲法相抵觸”的規(guī)定卻并不僅僅是一項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)具有授權(quán)性意涵，相關(guān)主體可根據(jù)此種規(guī)定主張或行使合憲性審查權(quán)。此外，“違憲”概念尚蘊(yùn)含著“憲法至上”“高級(jí)法”“限權(quán)法”等價(jià)值意義，其強(qiáng)調(diào)了憲法的最高法律效力、法律地位和法律權(quán)威，即使是一國(guó)最具民意代表性、在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中居于最高地位的代議機(jī)關(guān)(如我國(guó)的全國(guó)人大)也必須遵守憲法和執(zhí)行憲法，否則，憲法的權(quán)威將受到極大的挑戰(zhàn)。

故此，“違憲”和“不適當(dāng)”的不同性質(zhì)與意涵，以及二者在具體表現(xiàn)形態(tài)方面的部分重合，決定了這兩個(gè)獨(dú)立概念外延間的邏輯關(guān)系乃交叉關(guān)系。

其二，無(wú)論是合憲性審查還是適當(dāng)性審查，審查主體均應(yīng)在個(gè)案中視不同情形、考慮不同因素而選擇強(qiáng)弱不同的審查強(qiáng)度。但鑒于全國(guó)人大及其常委會(huì)是我國(guó)的唯一合憲性審查機(jī)關(guān)，因此，其在采取強(qiáng)弱不同的審查強(qiáng)度時(shí)更偏重考慮的是國(guó)家機(jī)關(guān)所負(fù)憲法義務(wù)的性質(zhì)和內(nèi)容。例如，相對(duì)于公民基本權(quán)利，國(guó)家機(jī)關(guān)所承擔(dān)的憲法義務(wù)主要表現(xiàn)為尊重、保護(hù)和促進(jìn)。尊重的義務(wù)意味著國(guó)家機(jī)關(guān)不得采取侵益性措施，如若采取，則不僅要獲得法律授權(quán)(法律保留)，而且還應(yīng)該符合目的正當(dāng)性、適當(dāng)性、必要性和均衡性等比例精神。保護(hù)的義務(wù)要求國(guó)家機(jī)關(guān)采取有效措施(如建章立制、整備設(shè)施)保護(hù)公民基本權(quán)利不受第三者的侵犯，但是否有效、是完全有效還是部分有效，主要依賴于國(guó)家機(jī)關(guān)的自我裁量，而非審查機(jī)關(guān)的主觀判斷。至于促進(jìn)的義務(wù)，由于考慮到國(guó)家財(cái)政的充足度、財(cái)政分配的隨機(jī)性，憲法審查機(jī)關(guān)對(duì)相應(yīng)增進(jìn)措施很難作出違憲判斷，只有增進(jìn)措施根本無(wú)法滿足最低限度的公民生存需要時(shí)才可能得出違憲結(jié)論。據(jù)此，尊重、保護(hù)和促進(jìn)的憲法義務(wù)蘊(yùn)含的合憲性審查強(qiáng)度是依次遞減的。②(7)②于此需要回應(yīng)的是，前引劉連泰先生認(rèn)為違背公民自由權(quán)等憲法消極規(guī)范才是“違憲”，而背離公民社會(huì)權(quán)等憲法積極規(guī)范則是“不適當(dāng)”，我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是不甚妥當(dāng)?shù)摹o(wú)論是自由權(quán)還是社會(huì)權(quán)，其對(duì)應(yīng)的國(guó)家義務(wù)形態(tài)均包括尊重、保護(hù)和促進(jìn)，只不過(guò)自由權(quán)更側(cè)重于尊重而社會(huì)權(quán)更側(cè)重于促進(jìn)而已。國(guó)家權(quán)力等公權(quán)力在無(wú)正當(dāng)化事由的前提下侵犯自由權(quán)或者無(wú)法為社會(huì)權(quán)的促進(jìn)提供最低限度的條件，均可視為“違憲”。

至于適當(dāng)性審查，由于審查機(jī)關(guān)和受審查者之間的權(quán)力關(guān)系多種多樣，既有地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其常設(shè)機(jī)關(guān)、地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)下一級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，也存在地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)地方政府、行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬部門和下一級(jí)行政機(jī)關(guān)，因此審查機(jī)關(guān)在拿捏適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)的審查強(qiáng)度時(shí)，既需要考慮受審查規(guī)范性文件或行為的效果(如是侵益還是授益)和對(duì)象(如是人格尊嚴(yán)還是財(cái)產(chǎn)權(quán))，也應(yīng)側(cè)重考慮相互之間的權(quán)力關(guān)系，以避免導(dǎo)致不必要的機(jī)關(guān)沖突和對(duì)抗，避免僵化的“適當(dāng)性”束縛或阻礙社會(huì)的前進(jìn)和發(fā)展。

其三，如前所述，《憲法》第62條第(十二)項(xiàng)的“不適當(dāng)”具有違憲、不合法和不合理三種意涵，因此，可以說(shuō)在例外情形之下“不適當(dāng)”和“違憲”的邏輯關(guān)系是包含關(guān)系：前者包含后者。如此，就像有的學(xué)者所言，全國(guó)人大可以適當(dāng)性審查“變相”地對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)所制定的法律、作出的決定進(jìn)行合憲性審查了。[9]③(8)③其實(shí)《憲法》第62條已經(jīng)賦予了全國(guó)人大的監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力，它根本不必要運(yùn)用“不適當(dāng)”規(guī)定來(lái)“變相”地(完全可以“正大光明”地)實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的立法或決定進(jìn)行合憲性審查。