構(gòu)建兒童友好型社會(huì)的思考

◎彭福偉

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對(duì)兒童工作作出一系列重要指示批示，為新時(shí)代兒童福利工作指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循。黨的十九屆五中全會(huì)提出，保障婦女兒童合法權(quán)益。“十四五”時(shí)期是開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年。兒童工作要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步提升兒童優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略定位，發(fā)展適度普惠的兒童福利體系，推動(dòng)建設(shè)兒童友好型社會(huì)。

意義

1.從人口規(guī)模來看

我國(guó)是一個(gè)兒童大國(guó)，據(jù)測(cè)算，目前我國(guó)少年兒童約有2.7億人，約占總?cè)丝诘?/5，兒童人口數(shù)量位居世界第二。兒童的安全、健康、教育、救助和成長(zhǎng)等是人民群眾對(duì)美好生活向往的重要組成部分。因此，兒童發(fā)展應(yīng)當(dāng)成為公共政策關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域。

2.從個(gè)體成長(zhǎng)來看

兒童時(shí)期是人生發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。哈佛大學(xué)兒童發(fā)展中心的研究顯示，在生命最初的幾年里，兒童的大腦以驚人的速度發(fā)育，每秒能夠建立超過100萬個(gè)神經(jīng)元連接，這是此后任一階段都無法再現(xiàn)的速度。可見，這一時(shí)期是兒童身心發(fā)育、認(rèn)知發(fā)展的關(guān)鍵階段，提供必要的生存、發(fā)展、受保護(hù)和參與的機(jī)會(huì)和條件，將為兒童一生的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.從國(guó)家發(fā)展來看

積極的兒童福利政策能夠有效降低貧困，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展。對(duì)我國(guó)而言，2020年出生的嬰兒，到2035年，將逐步進(jìn)入青春期階段，到2050年，將進(jìn)入而立之年，成為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要生力軍，更是中華民族偉大復(fù)興所依托的高質(zhì)量人力資本。因此，一個(gè)國(guó)家的兒童關(guān)愛保護(hù)水平體現(xiàn)了國(guó)家的文明程度和發(fā)展水平。“十四五”時(shí)期，要從國(guó)家發(fā)展和人民幸福的高度，把兒童發(fā)展置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局統(tǒng)籌考慮，系統(tǒng)推進(jìn)。

兒童工作面臨的形勢(shì)

“十四五”時(shí)期是開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年。研究“十四五”時(shí)期，兒童工作干什么、怎么干，就一定要把兒童發(fā)展放在大的時(shí)代背景下去考察。總的來看，“十四五”時(shí)期兒童工作面臨的形勢(shì)可以概括為“四減四增”：

1.經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率降低，民生保障支出壓力增大

“十四五”時(shí)期，支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)的傳統(tǒng)動(dòng)能減弱，由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。全球范圍暴發(fā)的新冠肺炎疫情加劇了百年未有之大變局的演變，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，世界進(jìn)入動(dòng)蕩變革期。未來五年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)外部環(huán)境日趨復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率面臨下行壓力，財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩，基本民生保障支出壓力增大。同時(shí)，平等享有基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府義不容辭的重要職責(zé)，是保障社會(huì)公平正義的基石，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的必然要求。因此，“十四五”時(shí)期，民生保障面臨較多的困難，但是兒童關(guān)愛保護(hù)依然是政府需要持續(xù)投入、持續(xù)關(guān)注的領(lǐng)域。

2.兒童人口規(guī)模減小，關(guān)愛保護(hù)質(zhì)量要求增加

自1982年以來，我國(guó)兒童人口規(guī)模和占總?cè)丝诒戎夭粩嘞陆怠ｎA(yù)計(jì)“十四五”時(shí)期，兒童人口規(guī)模下降的趨勢(shì)不會(huì)發(fā)生改變。但是，孤兒棄嬰、流浪兒童、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童等人群仍然需要國(guó)家為其提供最基本的保障和救助，困境兒童、農(nóng)村留守兒童需要更加精準(zhǔn)的關(guān)愛保護(hù)。傳統(tǒng)的兒童福利院也面臨新的轉(zhuǎn)型，不僅是要為住院兒童提供安置、養(yǎng)護(hù)和治療等基本服務(wù)，還將承擔(dān)兒童教育、康復(fù)，以及殘疾兒童家庭支持和培訓(xùn)等社會(huì)化職能。

3.補(bǔ)缺型需求減少，普惠性需求增加

當(dāng)前，我國(guó)兒童福利事業(yè)的發(fā)展，由以養(yǎng)育棄嬰為主的救濟(jì)型階段，逐步發(fā)展到以孤兒收養(yǎng)為主的補(bǔ)缺型階段。“十四五”時(shí)期，隨著我國(guó)綜合國(guó)力不斷提升，居民收入不斷提高，公共服務(wù)體系不斷健全，家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任不斷強(qiáng)化，困境兒童、農(nóng)村留守兒童的數(shù)量將從源頭上不斷減少。可以預(yù)見，傳統(tǒng)補(bǔ)缺型政策在“十四五”時(shí)期的空間將進(jìn)一步縮小。但與此同時(shí)，隨著現(xiàn)代家庭結(jié)構(gòu)變化，新生代父母普遍重視子女培養(yǎng)，兒童教育、健康、文化娛樂和素質(zhì)能力養(yǎng)成等服務(wù)需求持續(xù)增長(zhǎng)，兒童發(fā)展政策將進(jìn)一步從“補(bǔ)缺”向“適度普惠”轉(zhuǎn)型。

4.農(nóng)村保障壓力減小，城市保障壓力提升

一方面，鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活和公共服務(wù)大幅改善，就地、就近的創(chuàng)業(yè)和務(wù)工人口增多，農(nóng)村家庭發(fā)展能力增強(qiáng)，農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)問題趨于緩解。另一方面，城鎮(zhèn)化仍然處于比較快速的發(fā)展階段，并呈現(xiàn)由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)換特征，人口進(jìn)城的大趨勢(shì)仍然沒有改變。這意味著大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，隨遷兒童增加，客觀上會(huì)增加城市困境兒童、殘疾兒童等兒童保護(hù)的對(duì)象。人口在城市間遷移持續(xù)深化，留守兒童問題從農(nóng)村向城市蔓延，也給城市兒童福利和保護(hù)工作提出了新的要求。新市民家庭特別是兒童如何更加順暢地融入社區(qū)也將成為迫切需要關(guān)注的問題。

面臨的問題

改革開放以來，我國(guó)兒童福利與保護(hù)制度體系完成了從兜底保障向分類保障、從補(bǔ)缺向適度普惠、從物質(zhì)保障向“物質(zhì)保障+服務(wù)保障”的轉(zhuǎn)型升級(jí)，兒童福利、兒童保護(hù)、兒童健康和兒童教育四個(gè)方面均進(jìn)展顯著。但是，面對(duì)新形勢(shì)、新要求和新任務(wù)，兒童發(fā)展還面臨一些突出問題亟需破解。

1.管理職能分散化、碎片化影響兒童發(fā)展政策形成整體合力

兒童管理涉及多個(gè)部門，職能交叉。民政部門負(fù)責(zé)留守兒童關(guān)愛、困境兒童救助，教育部門負(fù)責(zé)兒童教育，健康部門負(fù)責(zé)兒童衛(wèi)生保健，全國(guó)婦聯(lián)、共青團(tuán)和殘聯(lián)等又分別負(fù)責(zé)不同的兒童福利事項(xiàng)，管理職能較為分散。兒童政策主要也是從教育、健康、社會(huì)福利以及未成年人保護(hù)等方面分別規(guī)定兒童權(quán)利，散落在各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)難度大，保障對(duì)象、實(shí)施主體、資金來源和標(biāo)準(zhǔn)水平等缺少系統(tǒng)性規(guī)范，內(nèi)容呈現(xiàn)碎片化，政策實(shí)施缺乏統(tǒng)一集中性。

2.面向兒童發(fā)展的高質(zhì)量公共服務(wù)供給體系不健全不完善

育幼服務(wù)供給不足。據(jù)測(cè)算，目前我國(guó)3歲以下嬰幼兒有5000萬人左右，以30%的入托率目標(biāo)測(cè)算，托位缺口約為1300萬個(gè)；截至2018年底，全國(guó)仍有接近1/5適齡兒童未能入園。部分集中連片特困地區(qū)毛入園率僅為50%左右。醫(yī)療服務(wù)發(fā)展滯后，兒童醫(yī)院占比低，床位、醫(yī)務(wù)人員短缺，截至2018年，我國(guó)共有兒童醫(yī)院129家，占專科醫(yī)院總數(shù)1.63%，兒科床位數(shù)占醫(yī)院總床位的5.32%，與占出院總?cè)藬?shù)8.52%的兒科年出院人數(shù)比例不相協(xié)調(diào)，兒童醫(yī)院醫(yī)師日均擔(dān)負(fù)診療13.1人次，遠(yuǎn)高于綜合醫(yī)院7.1人次水平。家政服務(wù)質(zhì)量不高，2018年母嬰護(hù)理已成為家政服務(wù)業(yè)市場(chǎng)份額最大業(yè)態(tài)，占比達(dá)31.4%，但同時(shí)存在規(guī)模化程度低、服務(wù)人員資質(zhì)認(rèn)定不健全等問題，全國(guó)規(guī)模以上家政服務(wù)企業(yè)只占家政服務(wù)企業(yè)總數(shù)的22%，員工制企業(yè)僅占不到3%，穩(wěn)定工作時(shí)間超過1年以上的雇員不足20%，“毒保姆”虐童等事件時(shí)有發(fā)生。

3.兒童發(fā)展政策體系仍處于補(bǔ)缺型階段

從關(guān)愛農(nóng)村留守兒童的政策實(shí)踐看，目前主要局限在物質(zhì)補(bǔ)缺層面，忽視心理輔導(dǎo)與行為矯治較為普遍。農(nóng)村留守兒童首次觸網(wǎng)年齡在10歲以下的比例高達(dá)91.8%，無人陪伴極易導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)游戲沉溺上癮。相對(duì)而言，城市流動(dòng)兒童受戶籍限制，流入地政府限于財(cái)力、人力等條件，只能在優(yōu)先滿足戶籍兒童需要前提下，為流動(dòng)兒童提供相對(duì)低水平的公共服務(wù)。此外，現(xiàn)代城市一定程度擠壓了兒童身心成長(zhǎng)空間。城市建設(shè)中，多數(shù)城市街區(qū)、道路和社區(qū)建設(shè)未充分考慮兒童活動(dòng)空間需求，配套設(shè)施不盡完善。高密度的城市建筑空間布局忽視了兒童天性發(fā)展需求，減少了兒童與自然接觸的機(jī)會(huì)，大中小各類城市普遍缺乏寓教于樂的兒童活動(dòng)公共設(shè)施。人工化、模式化的城市兒童成長(zhǎng)環(huán)境，不同程度阻礙了兒童的自然認(rèn)知、肢體發(fā)展。

對(duì)策建議

“十四五”時(shí)期，兒童工作要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步提升兒童優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略定位，發(fā)展適度普惠的兒童福利體系，推動(dòng)建設(shè)兒童友好型社會(huì)。

1.提高兒童優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略定位

建議將兒童優(yōu)先發(fā)展納入國(guó)家戰(zhàn)略體系，在制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中優(yōu)先考慮，在財(cái)政資金投入上優(yōu)先保障，在公共資源配置上優(yōu)先滿足兒童權(quán)利、福利和發(fā)展需求。對(duì)接脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、科教興國(guó)、健康中國(guó)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)兒童優(yōu)先發(fā)展融入所有政策，在完善法律、制定政策、編制規(guī)劃和部署工作各個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)兒童優(yōu)先發(fā)展要求。

2.構(gòu)建兒童優(yōu)先發(fā)展綜合政策體系

建議建立綜合部門牽頭統(tǒng)籌相關(guān)部門按職責(zé)參與的兒童政策協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化兒童政策的綜合性、整體性，在政策統(tǒng)籌、資金投入和項(xiàng)目實(shí)施等方面形成對(duì)兒童發(fā)展優(yōu)先支持的合力。系統(tǒng)梳理兒童發(fā)展存在的發(fā)展不平衡不充分問題，以實(shí)現(xiàn)兒童美好生活、開創(chuàng)兒童美好未來為目標(biāo)，研究制定關(guān)于推進(jìn)兒童優(yōu)先發(fā)展的普惠性政策。同時(shí)，健全兒童優(yōu)先發(fā)展統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

3.完善兒童優(yōu)先發(fā)展公共服務(wù)體系

結(jié)合推進(jìn)公共服務(wù)補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、提質(zhì)量，在托育、教育、醫(yī)療、文化和體育等方面更加關(guān)注兒童群體特殊性，體現(xiàn)兒童發(fā)展需求，促進(jìn)公共資源向兒童傾斜，提升服務(wù)質(zhì)量水平。健全困境兒童、病殘兒童、留守兒童與流動(dòng)兒童優(yōu)先享有公共服務(wù)制度，適度提高相關(guān)服務(wù)和保障標(biāo)準(zhǔn)。探索建立針對(duì)特殊兒童群體、特定兒童疾病的醫(yī)藥費(fèi)豁免制度，有針對(duì)性地免除醫(yī)保支付目錄、支付限額和用藥量等限制性條款。

4.加強(qiáng)兒童友好城市和社區(qū)建設(shè)

結(jié)合推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，選擇一批基礎(chǔ)較好、改革意愿強(qiáng)的城市，試點(diǎn)建設(shè)兒童友好城市，加強(qiáng)兒童友好社區(qū)建設(shè)，努力使城市規(guī)劃建設(shè)適應(yīng)兒童成長(zhǎng)發(fā)展需要，提升兒童社區(qū)生活成長(zhǎng)環(huán)境。分類制定建設(shè)指引，合理改造公園、學(xué)校、醫(yī)院、街區(qū)、廣場(chǎng)、道路、綠地和兒童中心，為兒童娛樂活動(dòng)、交通出行及自然教育提供更多安全和綠色的室內(nèi)外公共空間。調(diào)動(dòng)社會(huì)資源積極參與，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)托育、學(xué)前教育、家政服務(wù)和體育健身資源進(jìn)社區(qū)。開展“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)兒童友好城市交流，以兒童友好促進(jìn)民心相通。