社保流動性障礙成因及破解之道

◎房連泉

社會保險（簡稱“社保”）是一種為喪失勞動能力、暫時失去勞動崗位或因健康原因造成損失的人口提供收入或補償的一種社會和經濟制度。但目前其屬地化管理、轉移接續難等問題直接影響著我國勞動力的自由流動和勞動力市場的開放程度。2019年12月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》指出，破除勞動力和人才全國性流動的體制機制約束是下一步改革的重點。今年9月，國家醫療保障局、財政部等部門聯合發布《關于加強和改進基本醫療保險參保工作的指導意見》，提出深入實施全民參保計劃，自2021年參保年度起，全國參保信息實現互聯互通、動態更新、實時查詢；同月，國務院常務會議提出，今年年底前實現養老保險關系轉移接續、學歷公證等58項事項異地辦理。黨的十九屆五中全會提出，要健全多層次社會保障體系。破解社保跨地流動障礙，亟需在統一社保制度，提高統籌層次和全國一體化經辦服務網絡等方面入手，建立流動便利的社保體系。

當前社保面臨的屬地流動障礙及其成因

我國社保制度建立于20世紀90年代，在城鎮主要為“五險”（養老、醫療、失業、工傷和生育保險），覆蓋各類就業人員；在農村則主要為居民養老保險和醫療保險。但由于制度設計不統一、統籌層次低等原因，導致不同地區政策存在差別、待遇不同以及難以接續等問題十分突出。

1.問題

（1）各險種均存在跨地轉移難題。目前，我國各項社保待遇權利均存在一定的屬地化特征，如退休金水平與當地社會平均工資掛鉤，醫療、生育和工傷等保險待遇與參保地的醫療服務有關等。在勞動者異地就業時，養老保險存在著跨地區參保年限累計、待遇整合計算、關系轉移接續等方面的不便；醫保、生育和工傷等項目也有異地報銷費用和津貼申領方面的阻礙。

（2）各群體間社保權益銜接不暢。從覆蓋人群上劃分，社保參保對象分為城鎮企業職工、機關事業單位人員和城鄉居民三類群體。參保人員在身份發生變化時，會因為戶籍、地域等限制，權益整合出現銜接困難。如農民工既可參加城鄉居民保險，也可在城鎮就業時參加城鎮職工保險，但兩項權益很難合并；大量以“個體”身份參保的靈活就業者在異地工作時，通常受到戶籍限制而不能參保。同時，由于制度設置重復、統籌管理層次低等原因，全國存在大量重復參保和斷保人口。

（3）企業跨地用工與社保屬地化經辦存在矛盾。目前，企業跨地經營和用工以及人員調動外派等已成常態。《中國企業社保白皮書2019》數據顯示，2019年全國跨省企業占比為45.70%，有13.80%的企業員工分布在全國10個以上城市。但城鎮職工社會保險以勞動關系為基礎，社保事務經辦要以在參保地設立市場主體為前提條件。在實踐中，既存在著單一市場主體（全國一家公司）在各地設置分支機構（非獨立主體）雇用員工的行為，也存在一家集團公司在全國設有多家分公司（多個市場主體），各分公司職工頻繁流動的情況。由于社保參保有屬地化的要求，導致上述情形中跨地用工關系和社保管理局面混亂。

（4）多重用工關系與傳統參保方式產生沖突。隨著就業方式的多樣化，勞動力市場日趨靈活，同一勞動者可與多個用工主體產生勞動關系。在這種情況下，由于社保關系具有唯一性，只能由一家用工主體代為繳費，并且具有最低繳費門檻和年限上的要求，在實踐中也造成了用工關系多重性與社保單一性上的矛盾。

（5）“三新”就業人員參保率較低。“三新”經濟是新產業、新業態、新商業模式生產活動的集合，這一領域人群就業形態靈活，不受工作場所和地域限制，參保比率較低。特別是在互聯網條件下的平臺經濟從業者體現更為明顯。中國勞動和社會保障科學研究院調查數據顯示，以流動人口為主體的平臺經濟就業人員參加城鎮參保職工保險的比例不足三成，他們中的大部分參加城鄉居民保險，或者是購買商業保險。

2.主要成因

（1）社保負擔重，參保政策僵化。社保的地域流動難題，最根本的一個原因在于社保體系改革滯后于經濟和就業形勢的變化，制度設計不能很好地適應現代勞動力市場的高流動性需求。社保制度設立之初，保障對象以與國有企業簽訂正規勞動就業合同的員工為主體，部分項目帶有福利色彩，導致社保整體繳費負擔較重。隨著社保覆蓋面的擴展，各類民營企業員工和靈活就業人員逐步加入到社保體系里，但由于沒有雇主，他們很難享受生育和失業等保險待遇。

（2）管理體系建設滯后，各地政策不統一。目前我國社保為地方管理，其中養老保險為省級統籌，醫療保險主要為市級統籌。加之全國統一的社保信息管理網絡尚未形成，使得參保人群在異地就業時，不僅需要轉移就業和社保關系，還要通過平臺結算繳費基金（以養老保險為例）。由于社保經辦為屬地化管理體系，各地的繳費規定、福利待遇不統一，經辦體系業務流程和經辦標準不一致，信息化平臺和網絡建設分散，造成參保信息無法暢聯暢通，社保關系轉移接續存在著政策障礙和時滯等問題。

建議

隨著生產生活方式的變化以及勞動力市場流動性的增強，個體參保意識普遍提高，并對社保流動性的要求也隨之增高。同時，很多城市將買車買房、子女入學、積分落戶等公共服務政策與社保掛鉤。在這種形勢下，解決其跨地區流動問題已迫在眉睫。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（簡稱《建議》）提出，要健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系。從根本上解決社保跨地流動難題，需要從頂層設計上加以突破，從管理服務手段上進行落實，采取一攬子的綜合解決方案。

1.簡化社保制度設計，消除地域政策壁壘

《建議》提出，要推進社保轉移接續，健全基本養老、基本醫療保險籌資和待遇調整機制。實現基本養老保險全國統籌，實施漸進式延遲法定退休年齡。現代就業市場的基本特點是勞動力實現了不限職業、戶籍和地域的自由流動，而且新業態下的非傳統就業占比越來越高，對以勞動雇傭關系為基礎的社保體系提出嚴峻挑戰。為適應流動性需求，建議進一步簡化制度設計，降低繳費負擔和參保門檻，增強社保便攜性。如在養老保險待遇計算中取消與各地社會平均工資掛鉤的限制，出臺與個人收入相關聯的養老金繳費和領取辦法，使得參保者無論在何地參保、何地退休，繳費標準和計算出的待遇都相同。同時統一政策，在社保繳費、記賬管理和待遇領取等方面，執行全國統一的社保政策，消除各地差異。在社保收支方面，“十四五”期間應加快建立基本養老、基本醫療等社保項目的統一籌資和待遇調整機制，實現社保制度參數的統一。

■ 歲歲秋來 樊甲山/攝

2.提高統籌層次，便利化社保轉移接續

《建議》提出，發展多層次、多支柱養老保險體系。推動基本醫療保險、失業保險、工傷保險省級統籌，健全重大疾病醫療保險和救助制度，落實異地就醫結算，穩步建立長期護理保險制度，積極發展商業醫療保險。提高社保統籌層次的核心是合理劃分中央與地方事權，打破地方利益禁錮，建立全國統一的社保管理體制。在養老保險方面，建議采取漸進式推進策略，在今年全面實現省級統籌的基礎上，“十四五”期間逐年提高4-6個百分點的統收統支比例，最終在2025年前，實現養老保險全國統籌。在醫療保險方面，應以建立統一的國家醫療保障參保信息平臺和完善全國性的異地結算系統為手段，增強異地就醫的便捷性。

3.以信息化建設為抓手，整合全國社保經辦體系

《建議》提出，要完善全國統一的社會保險公共服務平臺。社保經辦作為一項基本公共服務，應實現全民覆蓋，全國統一經辦的基本目標。為解決社保經辦存在的統籌層次低、分散管理等問題，可將社保信息化事權上升到國家層面，由中央統一規劃和建設全國社保公共服務平臺，由中央進行垂直管理，地方機構負責具體經辦，健全全國一體化的經辦信息網絡，實現參保信息的即時查詢和跨區域轉移接續手續的便捷辦理。

4.利用市場化的第三方服務，解決中小微企業和流動群體的參保問題

《建議》提出，要健全靈活就業人員社保制度。這也是“十四五”時期社保擴大覆蓋面的一個重要渠道。目前，社保第三方代理服務已成為我國人力資源服務業的一個新興領域，其業務主要面向中小微企業、個體靈活就業人員，因此，在實踐中，應盡快針對社保個稅代理第三方服務立法立規，在政策上進行合理約束的同時給予相應的支持。