不確定性視角下的PPP項目績效管理研究

陳少強(qiáng) 郭 驪

一、引言

《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》(財金〔2020〕13號)(以下簡稱《指引》)的出臺是我國PPP項目管理發(fā)展歷程的重要事件，業(yè)界對其在規(guī)范PPP項目全生命周期績效管理、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率以及保障合作各方合法權(quán)益方面給予厚望。筆者認(rèn)為，《指引》在規(guī)范PPP項目績效管理方面有很大突破，但同時應(yīng)高度關(guān)注PPP項目管理的不確定性及其風(fēng)險問題。

自2014年以來我國正式提出并大力推進(jìn)PPP融資模式，PPP項目無論是項目數(shù)還是投資規(guī)模都增長很快。從2014年到2020年2月末，全國累計入庫項目9 459個、投資額為14.4萬億元；累計落地項目6 420個、投資額為10.1萬億元，落地率為67.9%；累計開工項目3 764個、投資額為5.7萬億元，開工率為58.6%(1)資料來源：財政部政府和社會資本合作中心：《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2020年2月報》，2020-03-31，http://www.cpppc.org/ptgg/1611.jhtml。。這些項目覆蓋全國31個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，項目涵蓋能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等19個一級行業(yè)，這些項目分別處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行等階段。

隨著PPP項目的大規(guī)模增加，PPP項目質(zhì)量成為社會各界關(guān)注的話題。為提升PPP項目管理效果，國家有關(guān)部委相繼對PPP項目績效管理工作提出指導(dǎo)性意見。國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號)強(qiáng)調(diào)，鼓勵推進(jìn)第三方評價，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評價，評價結(jié)果向社會公示，作為價費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財政補(bǔ)貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)；……