完善貴州省建設項目使用林地管理的思路分析

楊婷 韓鄲

摘要? ? 本文介紹了我國建設項目使用林地管理政策的建立情況，分析了貴州省建設項目使用林地管理制度的發展現狀，并提出了完善貴州省林地管理的思路及建議，如提升建設單位和基層林業部門林地保護知識水平、建立林地審核審批聯席機制、適當放寬使用林地審核審批條件、加大林地審核審批權限下放、加強事中事后監管等，以供行業管理人員參考。

關鍵詞? ? 林地管理;現狀;發展建議;貴州省

中圖分類號? ? F326.2? ? ? ? 文獻標識碼? ? A

文章編號? ?1007-5739（2020）14-0133-01

林地是國家重要的自然資源和戰略資源，是森林賴以生存與發展的根基。林地管理是森林資源管理的重要組成部分，加強林地保護管理是林業部門的首要職能，林地管理的核心制度是建設項目使用林地審核審批制度[1]。近年來，貴州省經濟社會發展速度不斷加快，取得了令人矚目的成就，交通、水利、勘探、開采礦藏、電網、通信、城市開發等基礎設施建設項目數量急劇增加，建設規模越來越大，建設項目使用林地處于高峰階段。如何在社會高速發展的新背景下，緊抓國家建設項目使用林地政策，切實加強建設項目使用林地管理，保護森林資源，防止違法占用林地行為發生，同時加快項目建設使用林地手續的辦理，落實監管監督體系，保障建設項目的順利實施，提高林地審核審批效率，構建嚴謹、合理、長效的使用林地審核審批管理體系是林業主管部門重要而緊迫的研究內容。

1? ? 我國建設項目使用林地管理政策的建立

國家高度重視林地資源的保護和建設，始終對有限的林地資源進行集約化使用和管理，杜絕一切形式的浪費，最優配置林地資源，最大程度發揮其資源屬性效能。林地政策中征占用地林地審核審批及定額管理是林地管理的核心內容，需在定額使用林地資源時以保護為前提、以集約節約使用林地為根本任務[2]。

1986年，我國首次在《中華人民共和國森林法實施細則》中提出了建設項目占用國有林地和征用集體林地的相關規定。1988年，原國家林業部與國家土地管理局聯合下文提出建設單位用地須征得林業主管部門的書面意見。1992年，國辦轉發林業、土地等四部門聯合下發的通知，要求對征用占用林地征收各項補償費用。2001年，為規范建設單位使用林地，完善林地使用管理制度，國家林業局出臺《占用征用林地審核審批管理辦法》，并于2003年出臺了《占用征用林地審核審批管理規范》，從法律法規的層面嚴格規范了使用林地審核審批的權利范圍和程序流程，占用征收林地審核審批制度得以確立，林地審核審批管理工作逐漸步入正軌。2010年，《全國林地保護利用規劃綱要（2010—2020年）》經國務院常務會議審議通過并印發，要求堅持嚴格保護、積極發展、科學經營、持續利用的方針，統籌協調林地保護與利用的關系。2015年，國家林業局修改出臺《建設項目使用林地審核審批管理辦法》和《建設項目使用林地審核審批管理規定》，根據建設項目的性質確定可以使用的林地保護等級，實現更精準的林地分級管理。

2? ? 貴州省使用林地管理制度的發展現狀

2.1? ? 規范法律操作，完善林地管理規定

2000年，貴州省人民政府頒布《貴州省征占用林地補償費用管理辦法》，對建設項目征占用林地相關補償費用作出規定。2003年，為加強貴州林地的保護和管理，合理利用林地資源，出臺了《貴州省林地管理條例》。2008年，為規范貴州省建設項目占用征用林地的審核審批工作，出臺《貴州省占用征用林地審核審批管理規范》。2016年，修訂出臺《貴州省建設項目使用林地審核審批管理規定》。

2.2? ? 深化“放管服”改革，簡化項目審批流程

使用林地審核審批的主旨，既要服務辦事單位（個人）、保障建設項目的順利實施，促進經濟快速發展，又要對森林資源的節約集約使用和保護性利用實行林地定額管理[3]。自2011年起，為了簡化審批流程、減少審批成本、提高審批效率，貴州省將部分面積的林地審核審批權限委托給市、縣級單位。2017年，貴州省開展“農村‘組組通硬化路三年大決戰”，出臺了《省林業廳關于委托息烽林業局等98個單位辦理“組組通”公路等建設項目使用林地審核審批事項的通知》等系列政策措施，將“組組通”硬化路審核審批事項全面委托到縣級林業主管部門辦理，進一步簡化了項目林地占用和林木采伐辦理流程，提高了審核效率，有力保障了項目的推進，支撐了貴州交通的快速發展。

2.3? ? 加強主動服務意識，推進項目進程

“十三五”期間是貴州省自中華人民共和國成立后發展速度最快的5年，工程項目建設數量多、規模大，征占用林地審批項目逐年遞增，特別是國家級、省級重點項目顯著增加，貴州省林業主管部門成立建設項目林業手續辦理工作專班，主動與交通、水利、能源、電網等相關部門加強聯絡，普及建設項目辦理使用林地手續，加快申報材料審核速度。同時，對急于開工建設的國家或省級重點基礎設施項目，可以先辦理控制性單體工程和配套工程先行使用林地手續，有效地推進了項目進程。對于深度貧困地區，經省級林業主管部門備案后，可以邊建邊辦。

3? ? 完善貴州省使用林地管理的思路及建議

3.1? ? 提升建設單位和基層林業部門林地保護知識水平

針對占用林地較頻繁的行業應定期舉辦使用林地手續培訓班，使貴州省基礎設施建設領域干部職工能夠了解林業法律法規知識，認清當前林業保護發展形勢，結合項目建設推進過程中存在的問題，更好地在法律許可范圍內完善林地手續，加快項目建設的推進速度。在培訓中要切實提高對林業相關法律法規的理解深度、運用能力和水平;要強化責任意識，加強林地保護，正確處理好項目建設與加強林地保護利用的關系，增強依法保護林地的責任感，強化依法使用林地的意識。審核部門工作人員要落實現場查驗制度，提高業務能力，掌握專業技術，保證使用林地情況與審核審批情況相符[4]。各建設單位要主動與當地林業部門溝通協調，邀請當地林業部門參與項目論證、方案審查，充分征求林業部門意見。另外，在省林業局每年組織1次林地審批管理業務培訓的基礎上，市、縣級同時組織針對相關中介服務機構和個人以及相關業務人員的培訓，進一步提高使用林地現狀調查報告（調查表）質量和審批服務質量[5]。

3.2? ? 建立項目審核審批聯席機制

林地征占涉及的管理部門較多，要加強各個政府職能部門的協調溝通和配合，互通信息，建立聯合工作機制[6]。一是對外與發改、交通、水利、能源等有關行業建立聯席會議機制，不定期召開聯席會議，就項目建設中遇到的突出問題加強聯動，力爭在聯席會議層面及時溝通、及時解決。二是對內針對建設項目涉及自然保護區、風景名勝區、濕地、森林公園等涉林重要生態區位，內部實行聯合審查、并聯審批，避免業主單位多次申請、申報資料重復提交，達到涉林手續一次性辦理的目的。

3.3? ? 適當放寬使用林地審核審批條件

對于小型的農村基礎設施建設、為助推脫貧攻堅的小型養殖業等涉及民生的工程，應適當放寬審核審批條件，降低立項批準文件要求，只要是行業主管部門或者鄉（鎮）批準都可作為項目立項批準文件。對符合自然保護地規劃的建設項目的證明材料，由林業部門主管的，不應要求申請人提供，通過部門之間征求意見解決。對省級重大項目配套工程先行使用林地、深度貧困縣允許邊建邊辦等，政策雖好，由于申報材料要求與正常項目幾乎無異，申報的項目較少，尤其是后者，應從程序和要求上放寬條件，真正把便民、惠民政策用好。

3.4? ? 加大林地審核審批權限下放

按照現行林地審核審批權限規定，長期使用林地實行兩級（國家和省級）審核制度，臨時占用林地實行三級（省、市、縣）審批制度。2016—2019年，貴州審批臨時用地項目共1 174個，其中由市、縣2級審批的項目為289個，占總項目數量的25%，所占比例較小。隨著經濟的發展，林地項目逐漸增多，在簡政放權的大背景下，主管部門要做好“裁判員”角色，給予下級部門更多管理、審核權限[7]。這樣一方面能加快林地手續的辦理，提高審批效率，另一方面有利于避免項目分拆報批、未批先占行為發生。特別是在農村范圍內，對用于村間及林地上，以服務于農村農林業生產為主要用途的農村道路不再納入林地審批范圍，切實將簡政放權落到實處[8]。

3.5? ? 加強事中事后監管

目前，貴州省林地審核審批主要監管方式有每年開展的森林保護“六個嚴禁”執行專項行動、“雙隨機、一公開”以及全省林業資源保護和造林綠化工作檢查等，雖取得一定的成效，但建設單位違法使用林地的現象時有發生。因此，要強化林地審核審批事前準入與事中事后監管機制，在林地報批使用及監管過程中需要設計單位、林地主管部門及施工單位密切合作、嚴格把關，防止在建設用地過程中出現違規使用林地的現象[9]。對既有的監管方式應整合優化，互為補充，形成監管合力，更應積極聯合其他監管部門，健全完善聯合懲戒機制。

4? ? 參考文獻

[1] 胡長茹.生態文明視角下審核審批林地政策探究[J].國家林業局管理干部學院學報，2018，17（1）：32-35.

[2] 梁少華.生態文明視角下審核審批林地政策探究[J].林業勘查設計，2019（1）：14-16.

[3] 王小東.關于“互聯網+政務服務”的研究和建議：以安徽省建設項目使用林地審核審批為例[J].安徽林業科技，2019，45（5）：46-48.

[4] 張博，艾卓，韓琳峰，等.建設項目使用林地審核審批管理辦法研究[J].山西農經，2019（10）：130.

[5] 梁毅.麗水市林地審批現狀分析與保護管理建議[J].華東森林經理，2018，32（2）：41-45.

[6] 曾偉雄.完善征占用林地管理的對策：以韶關市為例[J].內蒙古林業調查設計，2018，41（4）：5-6.

[7] 張博，艾卓，韓琳峰，等.建設項目使用林地審核審批管理辦法研究[J].山西農經，2019（10）：130.

[8] 楊海炳.諸暨市林地征占用中存在問題及對策探討[J].華東森林經理，2016，30（4）：14-17.

[9] 王乾，張鵬，艾卓，等.建設項目使用林地管理保障措施研究[J].鄉村科技，2019（10）：70-71.