地方政府債務風險的形成機理研究：基于顯性債務和隱性債務的異質性分析

李 升 陸琛怡

一、引言

隨著我國城鎮化進程加快，地方政府具有潛在的基礎設施投融資的強烈需求，而且在2008年世界性金融危機的深刻影響下地方政府開始大規模通過城投債等形式舉借政府性債務進行基礎設施建設。2014年開始，國家逐漸推行政府投融資領域的深刻改革，新《預算法》允許地方在限額內舉債，PPP模式也獲得蓬勃發展，地方投融資方式逐步走向規范化，并且在此過程中通過多種制度加強了債務風險管控，地方政府顯性債務與隱性債務之間也有了明確的界限。從二者的范圍界定上，顯性債務主要是地方政府在市場上公開發行的政府債務，包括部分置換債和新增發行的地方債券；隱性債務是地方政府在法定債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違規提供擔保等方式形成的債務，主要包括：2014年年底經甄別后未納入地方政府存量債務，但仍有可能由地方政府負有償還責任或救助責任的債務；2015年以來新成立事業單位、融資平臺公司的非市場化債務(毛捷和徐軍偉，2016[1])。

由于顯性債務和隱性債務在債務性質、管理制度等方面均有較大差異，中央政府對于顯性債務進行嚴格的限額管理，其配額、發行、償還和風險管理均具有一套相對嚴格且市場化的方式；隱性債務的存在方式千差萬別，產生根源、用途和還款等方面也不存在統一模式，其識別和管理機制還有待進一步完善，但是隱性債務在地方政府層面卻承擔著部分基礎設施投融資的功能，因此地方政府易將其作為顯性債務的替代品。……