協調運轉＋統分結合：統籌疫情防控和經濟社會發展的國家治理策略

摘要：“統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展”是當前國家治理的緊迫議題，關鍵在于科學和政策。在科學維度，疫情防控要從醫療系統的專業性和復雜性出發，建立醫療與決策、商業和社會系統的依賴共存關系，實現系統之間的協調運轉;在政策維度，企業復工復產和脫貧攻堅要突出地方治理的經驗、特色和優勢，堅持統分結合，健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制，發揮地方治理效能。在堅持中央集中統一領導下，四大系統協調運轉，奠基于法理型組織建設，形成國家治理的新方略;中央與地方統分結合，形塑于兩大核心理念，形成國家治理的新動力。二者相輔相成，共同作用，為統籌推進疫情防控和經濟社會發展保駕護航。

關鍵詞：疫情防控;經濟社會發展;統籌推進;公共管理;中國之治

中圖分類號：D63? 文獻標志碼：A? 文章編號：1007-9092（2020）03-0042-010

一、引? 言

自新冠肺炎疫情發生以來，中共中央政治局常務委員會共召開9次專題會議。①。從“堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策”16字疫情防控方針到“突出重點、統籌兼顧，分類指導、分區施策”工作指南，疫情防控策略從“外防輸入、內防擴散”到“外防輸入、內防反彈”，整體重心從單一防控疫情向常態化疫情防控與全面推進復工復產“兩手抓”轉變，統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展成為當前國家治理的緊迫議題。截止目前，中國知網關于“新冠肺炎疫情”研究主要集中在疫情防控的網絡輿情、傳播渠道、擴散特征、風險評估、社區治理以及疫情對經濟社會產生何種影響等方面;而根據最近連續5次中共中央政治局常務委員會召開會議的主題以及3月29日至4月1日習近平在浙江考察時的重要講話，都將統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作放到了前所未有的高度。那么，統籌推進這兩項工作需要堅持什么樣的治理思維？省級治理主體在中央“全國一盤棋”發展格局中又有何作為？下一步可以采取哪些合理的策略從而規避治理風險、提升治理效能？這些應當成為學術界思考的方向，也是本文著力回答的問題。

這次疫情是對我國治理體系和治理能力的一次大考，我們一定要總結經驗、吸取教訓。《中共中央政治局常務委員會召開會議 研究加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作 中共中央總書記習近平主持會議》，中國共產黨新聞網，2020年02月03日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2020/0203/c64094-31569257.html.統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作首先需要促進醫療與決策、商業和社會四大系統協調運轉，其次需要健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制，中央和地方有統有分、統分結合。所謂協調運轉，就是要把醫療系統不再作為單一孤立項看待，醫療與決策、商業和社會四大系統高度相關，醫療系統的高、精、尖作用發揮，離不開政治決策系統的領導，離不開商業系統的支持，離不開社會系統的信任。所謂統分結合，就是要把中央集中統一領導與地方靈活自主執行的制度優勢發揮出來，用統的思維克服散、亂、雜的局面，用統的方法解決治亂循環的困局;用分的思維尊重地方的首創精神，用分的方法提升治理效能。其中，一是要“科學專業”，這是由新冠肺炎疫情的醫學、醫療性質決定的，精準性、復雜性均依賴于科學的判斷、研發和醫治;尤其是從緊急的非常規狀態下的疫情防控轉為常態化疫情防控、防止反彈之后，仍然要堅持科學原則。二是在于“有力執行”，“集中力量辦大事”的舉國體制優勢必須依靠地方的有力執行才能實現，圍繞統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作，奮力實現今年經濟社會發展目標任務，省級治理主體從本區域經濟社會發展的實際出發，精準施策、有力執行尤為關鍵。

二、醫療、決策、商業和社會：“四大系統”的協調運轉

醫療系統有三大機構和職能體系：一是地區之間不同層次和級別的公立與私立醫院;二是流行性疾病專業研究、監測和預防的中心機構;三是自上而下的醫療衛生事業政府管理機構。此次新冠肺炎疫情對新組建的國家衛生健康委員會實施和推動健康中國戰略是一次大考;對預防控制流行性疾病的人才、組織和管理體系是一次大考;對所有從事醫治、醫護工作人員的職業水平、職業精神是一次大考。

醫療系統內部三大體系在疫情應對中的基本邏輯是：醫院體系的作用主要是“治已病”，在疫情救治方面發揮主要作用，但是治已病的缺陷是只能專注于高、精、尖的醫療救治工作，一旦面對高危突發、傳播速度快、傳播范圍廣的流行性疾病，病人數量和病情發展速度超過醫院接收和救治病人的承載能力，醫院體系的救治功能便會出現超負荷失靈。例如，在新冠肺炎疫情高峰期，湖北省和武漢市醫院無法收治疑似和確診病人，只能選擇居家（多為百平米左右的住房）隔離，造成更快速度的傳染和更大規模的社會恐慌，其后建立方艙醫院和火神山、雷神山醫院后才能夠化解危機。疾控體系的職責是“治未病”，在疫情發生早期以及疫情發生后的表現均以失職來評價中國科學院院士陳國強等人指出，新型冠狀病毒感染疫情下存在10個方面的問題和短板，其中擺在第一和第二位的分別是國家重大公共衛生疫情向公眾報告不夠及時有度，初期科學防控預案缺乏;公共衛生和疾病防控體系建設與經濟發展不相適應，這兩條均與我國疾控體系息息相關。全文請見：丁蕾、蔡偉、丁健青等：《新型冠狀病毒感染疫情下的思考》，《中國科學： 生命科學》，2020年第3期。早前也有一項研究指出，面對經濟社會的快速發展和人民群眾健康需求的不斷增長，我國疾病預防控制在突發公共衛生事件應急能力、健康危害因素監測等方面仍不適應發展要求，疾控體系建設還面臨投入機制不健全、人才隊伍總量和結構不合理的現實困境。詳情請見：郝模、陳政、李程躍：《中國疾控體系短板不容忽視》，《中國衛生》，2015年第6期。。疫情發生早期，疾控體系專家將先批抵達武漢進行調查研究的成果發表在國外期刊上，而沒有將疫情送達中央決策機構;疫情發生后，疾控體系多次表示疫苗研發優勢以及攻克病毒信心，但是未見其進展和成效。對于國家衛生健康委來說，配合中央指導組進駐武漢開展工作的力度以及隨后開展的一系列信息公開和披露機制是健全和完善的，對于有人指責的前期疫情瞞報以及決策不力則是綜合系統導致的結果。

醫療系統表面上看是一道單選題，實則牽涉到疫情爆發下的政治決策議題，亦與商業和社會息息相關，是一道多項選擇題。面臨這樣一道多選題，我們需要把新冠肺炎疫情這個看似只與醫療、醫學相關的問題，重新對其單一性的科學診斷和專業救治所關聯的政治、經濟和社會因素進行統合性思考，正如筆者在一項有關環境抗爭引發地方政府非常規政策變遷研究中所指出的，“環境抗爭不是在真空中發生，而是在特定的治理結構中產生，既有的治理因素影響著環境抗爭行動，而環境抗爭又反過來對自上而下的治理結構，尤其是地方治理體系產生沖擊。”楊志軍：《環境抗爭引發非常規政策變遷的影響因素與治理之道》，《浙江社會科學》，2018年第3期。換言之，任何疾病診斷、救治、控制和預防工作都不是在真空環境中進行的，科學專業原則持續受到政治決策、商業文明和社會心理的影響，不能獨善其身。

首先，醫療系統對疫情信息的反饋和提供對政治決策系統存在遲滯效應。從信息、決策與執行三要素建立健全新冠肺炎疫情防控中的公共治理機制高翔、郁建興：《新冠肺炎疫情防控中的公共治理機制：信息、決策與執行》，《治理研究》，2020年第2期。來看，醫療系統作為決策系統的信息輸入方，由于官僚科層，必然存在著信息遲滯和信息失真。信息遲滯是科層制的層級結構導致，任何及時的信息都要逐層上報，達到決策中樞系統之時很可能已經錯過最佳時機。信息失真是科層制的漏斗效應，趨利避害是人和組織的本質，任何真實的信息到達中樞決策系統之時，必經過雜質過濾，而這些雜質中就有最真實的信息。信息的遲滯和失真還在于，下級向上級匯報工作或上報信息，一般不會出現只反映問題的情況，即使是單一上報問題也要有方案在手，給上級領導出選擇題而非判斷題，成為科層秘籍;如果只有嚴重的問題反應，沒有可行解決方案，科層制的緊箍咒就會念響。造成信息遲滯和失真的緣由有很多，但是由信息遲滯和失真所帶來的決策問題卻是一個世界性難題，最后形成的共識是有限理性決策行為。公共選擇學派將決策者的有限理性行為所帶來的后果稱之為“政府失靈”（government failure）。實際上，由包括信息遲滯、失真的非對稱性所帶來的決策問題不能全然歸結為政府失靈或失敗，有很大一部分是決策延緩公共選擇學派將決策失誤作為政府失敗的首要因素，這方面在實踐中確實能夠找出很多例子，但是現實情況要更復雜一些。有些決策只是在信息遲滯和失真情況下延緩了決策行為，而非導致決策完全失敗，并且事后決策系統依然能夠敏銳對事態發生發展進行感知和掌握，依然作出了科學英明的決策，這樣就不是決策失誤所能包含的了。。“間斷-平衡”框架提出者瓊斯和鮑姆加特納就將政策變遷過程概括為漸進平衡和突發間斷兩種行為，有一部分決策確實帶來了重大政策變遷，但是絕大部分決策都是在漸進的持續的改進中得到發展。正是由于存在激勵、信息、摩擦、集權四個要素的匹配度失衡問題，所以決策系統才會出現間斷行為Bryan D. Jones， Derek A. Epp and Frank R. Baumgartner. Democracy， Authoritarianism， and Policy Punctuations， International Review of Public Policy. 2019， 1：7-26.。因此，由于信息遲滯、失真帶來的政治決策延緩而非失敗或失靈問題亦與不同體制中的激勵和信息、摩擦和集權要素不匹配相關，不是一種體制一種結果的特定組合因素。

其次，醫療系統功能發揮是對商業系統原生文明秩序不足的消解。源于其私營和逐利性質，現代社會中商業系統最接近于原始叢林法則，國家現代化建設和治理一方面需要依靠商業系統的力量，但另一方面又要提防商業系統的負熵效應。商業系統的主體是企業，舞臺在市場，自由和競爭能夠激活土地、資本、勞動、科技、信息，提供物質生產資料，創造財富。順應國家從站起來到富起來再到強起來的發展邏輯，老百姓從吃飽飯到吃好飯再到要享受，商業系統和人民生活兩種發展邏輯高度一致，國家現代化建設出現同心圓。商業系統在盈利驅動下，充分發掘市場機會，撬動資源體系，把生產制造的實體經濟和信息科技的虛擬經濟結合起來，本身不會去考慮人的需求無限性與資源的有限性和環境可承載力之間的緊張關系，更何況商業系統的生產、制造和銷售行為，也是滿足老百姓吃飽吃好和享受好的需求。然須知，當商業系統不去考慮自身發展使命，不去建立商業文明秩序，人口的飽和超過物質資源和自然環境的承載閾值，必然釋放出新的矛盾，這個矛盾習慣性的以某種流行性疾病作為標志。在此次新冠肺炎發生發展和肆虐爆發以及全球擴散的過程中，醫療系統在根源上承載了商業文明秩序不足的問題消解者。因為潘多拉魔盒的釋放來自于不可知的病毒，雖然人類與細菌和病毒相伴而來，但是一種猛烈的不可知的病毒釋放在根源上來自于人類的行為，就像氣候變暖導致冰川消融、海平面上升一樣。人類的行為在理性和非理性之間搖擺，必然要付出代價。醫療系統在疫情中扮演救火隊員角色，只能短時間內消除疫情，不能避免也很難根治疫情。原本可以通過商業系統的可持續生產制造行為來重塑人類的消費行為，從而避免重大公共衛生危機，但事實卻恰好相反，所以商業系統遵循市場法則所形成的供給和需求基本關系在此次疫情之后要反思、討論和重新定位。

再次，社會系統需要醫療系統的看護，醫療系統需要社會系統的信任。醫者仁心，魯迅先生筆下中國人的國族陋習和心性弱點，依然照耀著現代新型社會人格理想的塑造前程。見諸于現實空間和報端的醫患醫鬧，固然有偶發突發及不可預料性，但應該去思考中國人的文化心理。任何一種心理習慣都是在長時間的社會文化傳統中浸潤而成。醫生和病人的關系在現代社會日趨緊張，矛盾在于人們生了病不得不去醫院，而去了醫院就一定要治好。現實情況是去了醫院，很多人的疾病依然無法治愈，諸如醫生冰冷、高收費、機械性檢查等中間因素又加速了關系緊張和心理扭曲。近代以來一大批有識之士意識到現代社會理想人格缺失的治理傳統，但未來得及作出改變。將醫生看作懸壺濟世、妙手回春的英雄，認為每個醫生都是萬能之士，能藥到病除，是傳統文化中的“樂觀人性論”訴諸于“圣賢之治”的一種社會心理。這種把醫生當成圣人與把官員當成青天的文化心理一脈相承、一以貫之，延續至今，土壤甚厚。在新冠肺炎疫情突發猖獗之際，一方面呼喚文化人類學的現代社會人格再造，另一方面還要克服社會心理學的大眾盲從聽信之風。醫療系統的功能主要是預防控制疾病、診斷救治病人，但如前所述，其功能發揮不是單向而為，與政治經濟社會等因素息息相關。在社會心理層面，面對疫情所形成的集體無意識恐慌和謠言傳播，甚若惶惶。以疫情重災區湖北武漢為軸心，來觀察這種集體無意識的社會心理有二：一是國內其他地區對武漢及湖北人民的“一刀切式”恐慌、“恐鄂”心態;二是國際對中國和中國人的污名化（包括祭出“中國是真正的亞洲病夫”大旗和拋出“中國病毒”言論）。在人類命運共同體面前，社會心理不分國界，現代社會理想人格塑造不僅僅是一國之事，強調人格獨立、道德進步，推崇抗爭、自省、真誠等品格意識，是現代國家和社會的共同責任。

新冠肺炎疫情，看出的是人心，反應的是系統，映射的是功能，觀照的是前程。醫療系統的專業性和科學性功能發揮，離不開政治決策系統的英明領導，離不開商業系統的文明內生，離不開社會系統的信任互賴。醫療系統與三大系統是一個支持聯盟，絕不可能在真空世界中獨自運轉。在快速決策上，醫療系統與教育、交通、科技、環保、能源等其他系統一起作為政府管理體系，不是單獨存在，其對于流行性疾病的預防、發現、響應和處置需要其它政府管理部門甚至軍隊系統協同聯動，與高層決策息息相關。從根源上來看，醫療系統的重要性與現代社會商業文明的失序失范緊密相連，生產制造失去了應有的價值文明，自然環境和資源承載一擊即碎，不可預知性病毒產生流行性疾病，醫療系統只能救火滅火。社會系統承載著國家危難、民族重創的傷痛，中國人歷經一個多世紀的晦暗風雨，至今仍在現代社會人格塑造的泥濘道路上艱難前行。

三、統分結合：中央集中統一領導下的地方治理經驗

從新冠肺炎疫情的世界性治理經驗來看，凡是能夠第一時間反應、快速采取措施遏制疫情擴散的國家，都很好地堅持了中央和地方協同配合、統分結合的原則。從湖北武漢發生疫情到全國一盤棋、有計劃、有步驟地開展疫情防控，再到現在統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作兩手抓，其中的一條重要經驗就是堅持在中央集中統一領導下開展地方治理活動，有統有分、統分結合。除武漢作為疫情發源地和湖北作為防控重點區域所采取的治理措施可觀可查之外，我們選取了浙江、上海、廣東、貴州四個省級治理主體作為典型，在統籌推進疫情防控和經濟社會發展方面所展現的思路和采取的舉措，能夠看到中央集中統一領導下的地方治理經驗。

（一）浙江：把“浙江速度”作為“浙江模式”的驅動力

浙江省在統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作中以非凡的“浙江速度”構建起了精密的“浙江模式”。一是反應速度。新冠疫情一暴發，浙江省就率先作出積極應對，包括先于湖北成立防控領導小組（1月21日）、啟動重大公共衛生事件一級響應（1月23日）、舉行第一次新聞發布會（1月27日）等《浙江省疾病預防控制中心團隊跑出浙江抗疫速度》，浙江在線，2020年2月25日，http：//zjnews.zjol.com.cn/zjnews/zjxw/202002/t20200225_11708748.shtml.。二是防控速度。2月14日推出“一圖一碼一指數（疫情五色圖，健康碼，精密智控指數）”的防控舉措，3天共發放健康碼1498.9萬張，綠碼率達94.7%，實施精準、嚴密、智慧的“點穴式”管控《浙江“精密智控”疫情：一圖一碼一指數》，浙江人民政府網，2019年2月14日，http：//www.zj.gov.cn/art/2020/2/14/art_1554467_41918028.html.。三是復工復產速度。2月9日，制定和頒布一系列復工復產的政策和措施，尤其是以包車接回務工人員的政策措施尤為突出，大手筆作為，反響熱烈。以湖州市為例，在政策出臺48小時內，就有61輛包車從安徽、江西、云南、貴州、四川等地接回務工人員1834人，迅速高效地解決了企業用工難的問題《政策紅包+技術服務：浙江為復工復產配置“雙保險”》，新浪新聞網（轉引自《科技日報》），2020年3月5日，http：//news.sina.com.cn/o/2020-03-05/doc-iimxxstf6465397.shtml.。自開啟企業復產復工以來，浙江的疫情防控模式從“封閉式管控”向“精密型智控”轉變，統籌推進疫情防控與復工復產，全省沒有發生因返工導致的新增確診病例。

（二）上海：以嚴密的政策和制度作為疫情防控的第一抓手

上海市充分利用其先進的治理理念和區域優勢來開展疫情的防控工作，主要體現在：一是24小時防控全覆蓋。圍繞“24小時”主題展開外防輸入、內防擴散疫情防控工作，在高速路口24小時排查入滬車輛，在機場、車站設立關卡24小時防止病例輸入《【一圖看懂】24小時防疫攻略》，澎湃新聞，2020年2月14日，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5994858.;在社區做到三個“24小時”，即值守大門24小時不間斷，督查暗訪24小時連軸轉，防疫投訴24小時必處理《上海市衛生健康委新聞發言人鄭錦在新冠肺炎疫情防控系列新聞發布會上的講話》，澎湃新聞，2020年2月19日，https：//www.sohu.com/a/374209208_260616.。通過24小時工作方針，有力有效地控制了上海地區疫情的蔓延趨勢。二是防控政策及時具體。2月7日市人大常委會就表決通過《關于全力做好當前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》，此后有關部門和各行各業主動作為，整個2月份先后出臺136項針對性標準、規范和指南，涉及33個行業領域。這些政策和規范涵蓋市民基本生活、公共事務辦理、公共場所設施等各個方面，各類規范細化到每一個具體崗位、每一個基本單元，做到了各類主體防控有據可依、員工自主防控有章可循。《上海市政府新聞發布會問答實錄》，上海市人民政府網，2020年2月7日，http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw9819/nw9820/u21aw1424062.html？phlnohdjmglngdbi.三是充分發揮地域優勢建立聯防聯控機制。2月7日，由上海市牽頭主持召開三省一市主要領導視頻會議，提議貫徹浙江省、安徽省、江蘇省與上海市一道構建“三省一市”聯防聯控機制，有效解決跨域要素流動問題，提升一體化治理水平，大力推進了長三角示范區內企業的復工復產。《長三角三省一市召開視頻會議明確五項工作機制》，人民網（轉引自《新華日報》），2020年2月28日，http：//leaders.people.com.cn/GB/n1/2020/0228/c58278-31609006.html.

（三）廣東：信息技術助力特色防控

廣東省充分運用信息技術助力疫情防控和經濟社會發展的統籌推進工作。主要體現在：一是大力推動疫情期間公益廣告宣傳。疫情發生后，廣東省第一時間印發《關于全面加強新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間廣告監管工作的通知》，加強對商業廣告和招牌信息分類處置指導，高效維護好疫情期間健康有序的市場環境《廣東省市場監管局加強廣告市場監管推動公益廣告宣傳》，廣東省市場監督管理局（知識產權局），2020-03-04，http：//amr.gd.gov.cn/zwdt/xwfbt/content/post_2914945.html.。二是高科技助力交通防控。廣東交通部門引入了多項新科技，助陣疫情聯防聯控，確保疫情防控和交通暢順“兩手抓、兩手硬、兩不誤”。三是把鄉村防控作為重中之重。1月27日開始，廣東省農科院和廣東省農業農村廳組織專家通過線上辦公的方式編制《農村新型冠狀病毒肺炎防控指南》，并于2月18日率先向全國發布，為廣大農村地區新冠肺炎疫情防控工作發揮積極作用。四是企業復工復產精準施策。2月6日下午，廣東省政府正式印發《關于應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情支持企業復工復產的若干政策措施》;3月2日，廣東省公安廳在前期出臺42項便民舉措應對新冠肺炎疫情的基礎上，研究制訂三大類共20項應對新冠肺炎疫情支持企業復工復產措施。

（四）貴州：貴州堅持戰“疫”戰貧兩手抓、兩手硬

貴州省在疫情防控期間，不忘決戰脫貧攻堅的艱巨任務，雙管齊下。一是黨政領導下基層深入調研。整個二月份，孫志剛書記、諶貽琴省長的工作日程都是圍繞脫貧攻堅調度疫情防控工作、企業復工復產和農村春耕備耕情況展開。二是科研機構齊上陣。為了堅決打贏疫情防控和脫貧攻堅兩場戰役，貴州大學公布服務貴州省十二支產業團隊專家百人團名單，為貴州省保春耕提供全程技術服務支撐《戰“疫”春耕進行時 貴州大學十二產業團隊百人專家團全力助三農》，多彩貴州網，2020-02-26，http：//kpgz.gog.cn/system/2020/02/26/017528770.shtml.。貴州省農科院院屬各研究所和各產業技術指導組圍繞脫貧攻堅與十二大特色農業產業發展，加緊制定助推脫貧攻堅產業發展和壩區產業結構調整等技術要點，提出疫情防控期間的農業生產技術規程和要領，制作產業發展技術視頻，組織網上技術培訓，提供線上線下技術咨詢服務《省農科院堅決打贏疫情防控和脫貧攻堅兩場戰役 技術培訓“不見面”線上線下強產業》，《貴州日報》，2020年1月29日，第11版。。三是地方抓住春耕備耕良機。貴州省各地區優化調整應對疫情防控工作領導小組，新增復工復產組，各地州、縣迅速組建后勤保障組、項目評審組、技術指導組、農資監管組等，從種植業、畜牧業、水產業領域抽調技術人員到鄉鎮指導工作，為春耕備耕工作保駕護航。

上述四個省級治理主體（黨委政府）作為此次全國統籌推進疫情防控和經社發展的經驗樣本，其中呈現出來的“兩手抓、兩手都要硬”的亮點措施，是堅持中央集中統一領導下的地方治理成效。從原因上來分析，主要有以下幾點：

一是從地理位置來看，這些地方都處于湖北重點疫區以外，從區位上來看，相距較遠，地理上的阻隔為防止疫情擴散提供了一定的有利條件。

二是從決策反應來看，這些地方的黨委政府對疫情擴散風險意識敏銳，對中央精神指示和決策部署判斷領會準確。從各種官方文件和黨政要員活動來看，四個地方之所以成為亮點，關鍵在于能夠第一時間對疫情出現的和潛在的風險作出提前預判，把疫情防控、復工復產和脫貧攻堅的中央指示精神迅速轉化為開展工作的行動力。

三是從技術條件來看，這些地方都是運用大數據等信息科技手段較為成熟的地區，前期具有信息技術條件和基礎。上海、浙江、廣東在信息技術產業發展上走在全國前列，貴州較早確立“大數據”發展戰略，貴陽被稱為“數谷”，這些地區把大數據方法運用到統籌疫情防控和經濟社會發展的實踐過程中來，成效顯著。

四是從執行力度來看，這些地方黨政干部都能夠身先士卒，心系百姓，把中央對抗擊疫情和復工復產的指示精神落實到具體工作中。從瀏覽四地的黨政一把手作風建設來看，均采取“四不兩直”的方式，在俯身躬行、調查研究中開展統籌推進工作，親民、務實、高效的工作作風率先垂范、以身作則，帶來的是整個地區工作推進的新風氣和新干勁。

五是從協同配合來看，這些地方的部門機構能夠在執行上做到緊密配合，科研機構能夠積極參與。例如，四地的醫療保障部門、市場監管部門、商務信息部門等響應上級工作指示，參與到地方政府部門間的協同聯動中來;四地的高等院校、科研機構、醫療機構發揮自身智力和科技優勢，例如，復旦大學、浙江大學、廣州醫科大學、廣東省農科院、貴州大學及貴州省農科院等能夠集中力量投入到統籌推進工作中來，提供專業服務，貢獻專業智慧。

正是在地理位置、決策反應、技術條件、執行力度和協同配合五個方面積極開展工作，四地才能在統籌推進疫情防控和經濟社會發展上取得一定成效，呈現經驗亮點。我國幅員遼闊，各地經濟社會發展情況千差萬別，這是一條基本常識。所以，中央在提出全面深化改革戰略之初訂立的原則就是要注重改革的整體性、系統性和協調性，這里的“協調性”就是要考慮不同部門、不同行業、不同地方的實際，調動其改革和發展積極性，允許進行差別化探索，允許先行先試，甚至可以把政策試點的先進經驗和可行模式轉化為國家治理經驗，予以推行。從剛開始專注于疫情防控到現在提出統籌推進疫情防控和經濟社會發展，中央的決策自主性和戰略精準性充分體現，其中正視地方區域之間治理能力和治理經驗的差別十分重要。

堅持中央集中統一領導并不意味著黨中央統領決定任何事情，包辦一切地方治理行動，換言之，黨中央領導一切是對大政方針的領導，不是對所有具體事務的包攬，地方黨委政府在統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作中可以體現出特色、差異及其優勢。省級黨委政府作為地方治理主體，在決策行動和信息傳導以及有力執行三個方面具有很好的基礎條件。目前很多人都在關注基層社區的疫情防控舉措和模式借鑒，這是在“基礎不牢、地動山搖”的治理現代化判斷下作出的精確反應。在決策行動上，省級治理主體擁有本區域的最大領導權、決策權和協調權，在信息傳導上，自下而上的信息傳導機制往往在這個層級達到飽和，密集式的決策信息往往會出現堆積而非缺乏。在有力執行上，省級治理領導層離中央最近，與中央接觸最方便也最多。所以，鑒于三方面優勢，在中央集中統一領導下，省級區域治理主體完全有能力開展有針對性的治理行動，強而有力地制定本區域的治理措施。

四、協調運轉+統分結合：統籌推進的思路融合和策略深化

從醫療、決策、商業和社會四大系統功能運轉，從中央集中統一領導下的地方治理經驗，在保持成果、建立秩序、深化改革方面繼續著力，需要建立“協調運轉+統分結合”思路并采取深化策略。具體來說，就是在統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作中，注重系統與系統之間的協調運轉，發揮中央和地方兩個積極性，用格局平衡、功能匹配、機制共享的四大系統，用目標明確、定位清晰、運行高效的中央和地方關系，保障打贏疫情防控阻擊戰、脫貧攻堅戰以及全面復工復產經濟社會發展目標順利完成。

（一）建立格局平衡、功能匹配、機制共享的四大系統

四大系統協調運轉既是統籌推進兩項工作的重要議題，又是剖析大國興衰流變的重要對象。從“三看三問”的角度，如果我們把四大系統協調運轉議題作為向內看（國家治理如何）的支點，那么需要撬動向后看（國家治理為何）和向外看（國家治理有何）的盲點。在時機上，新冠肺炎疫情屬于偶然，但是從國家治理為何的向后看視角發現，古代中國均出現過此類疫情。例如，明朝末年崇禎時期，北方發生大規模鼠疫，這種傳染病從現代公共衛生學角度來看，屬于非常嚴重且惡劣的流行性疾病，患者呈現的感冒陰虛癥狀是表面，運用《黃帝內經》和《傷寒論》的治療方法均無效。吳又可在《溫疫論》中提出“夫溫疫之為病，非風、非寒、非暑、非濕，乃天地間別有一種異氣所感”，“街坊間小兒為之絕影，有棺、無棺，九門計數已二十余萬。”從西北到華北，席卷大半個中國的鼠疫把明朝推向了崩潰的邊緣，再加上外部異族、內部闖軍的聯合夾擊，明朝滅亡。曹樹基：《鼠疫流行與華北社會的變遷（1580—1644年）》，《歷史研究》，1997年第1期。誠然，古代中國由于缺失強大的自上而下官僚執行和社會動員能力，更沒有現代醫療科學技術水平，所以無法在抗擊疫情上有所作為，一旦爆發便會致王朝于危險境地。現代國家具備彌補這些缺陷的能力，卻又面臨著政治決策系統的有限理性、商業經濟的環境資源掣肘以及社會心理的恐慌從眾、謠言污名以及現代人格缺陷的窠臼，在彌補不足的同時又產生了新的困境。

從國家治理有何的向外看視角，現代化世界治理體系能夠走到今天，如何發展壯大并成功應對危機？綜觀西方學術諸家對西方世界興起原因的解說可以發現，盡管在這個復雜的問題上存在諸多歧見，但保護產權的法律制度以及支撐法律制度工作的現代民族國家和憲政民主政治的生成是西方世界近代興起的基本原因之一，這一點乃是諸家的理論共識。韋森：《近代西方世界興起原因的再思考——從斯密、黑格爾、馬克思、桑巴特、韋伯、熊彼特到諾思、肯尼迪和華勒斯坦》（上）/（下），《河北學刊》，2007年第1/2期。盡管歐洲在1347至1353年間經歷了“黑死病”的鼠疫大瘟疫，奪走了2500萬歐洲人的性命，占當時歐洲總人口的1/3，但近代以后資本主義國家治理體系成功抵御了戰爭威脅、環境污染等重大危機。美國現代化過程實施多元主義治理體系，國會、司法、行政系統和利益集團在政治決策中分權制衡，自上而下聯邦制分權體系貫徹法治精神。在對付流行性疾病上，以美國疾控中心（CDC）為機構推手，獨立賦權，橫向聯動，信息透明，各層級各部門開放接受輿論監督和公眾參與，政府與公眾直接聯系，減少中間阻礙，信息公開共享且傳遞及時，有利于政治決策。從醫療系統的和其它系統的協調運轉關系鍛造來看，我們需要改進和深化策略，例如，我們對公共衛生安全納入國家總體安全觀的重視程度不夠;把中國疾病預防控制中心及各地方的分支機構作為國家衛健委的子部門，給予的權力太弱，導致重大公共衛生危機的上報機制失靈以及重大疫情的直報系統失效;國家衛健委與國家應急管理部、科技部及軍隊衛生醫療機構的協同聯動機制還不健全;國家和地方公共衛生專家組中需要重視和增加公共政策、應急管理、新聞傳播等領域專家。

（二）健全目標明確、定位清晰、運行高效的中央和地方關系

中央和地方統分結合既是歷時態呈現出來的治理經驗，又需要現時態健全體制機制加以深化，形成成熟和定型的制度化治理模式。善弈者謀勢，不善者謀子;小智治事，大智治制。我們可以將古代至今中央與地方關系成熟經驗概括為以下幾條：（1）國家建立之初就頒布內政外交基本綱領，規范引導君、臣、民、軍、邊等各項關系，為國家治理制度化提供訓誡指導和操作指南，如明朝《皇明祖訓》。（2）國家在邁向鼎興過程中，以官制為依托進行地方改革，對選官任能作出全面規范，把國家權力的監督制度延伸至縣域治理范圍，如漢代建立完備的監察制度。（3）國家在衰落（經濟不景氣）甚至衰亡之際，中央群臣依然勵精圖治，深化改革，爭取民心，如王安石變法、張居正改革，皇帝“罪己詔”（明朝崇禎帝在位17年頒布6次）。（4）封建王朝國家整體上建立權力規范、層級節制、命令控制的中央集權與地方自治相結合的制度體系，如皇權不下縣、鄉紳自治等。（5）當代國家治理面對“統”與“分”、“放”與“管”、“條”與“塊”、“塊”與“塊”、“事”與“財”、“權”與“責”等基本問題，把事權實施的成本與財政能力相協調并保持大致均衡，實現公共服務供給效率的最大化。有人認為，自秦始皇廢除“分封制”、設立“郡縣制”以來，秦朝開創了中國中央與地方關系的基本模式，在漫長的歷史進程中呈現出一些共同的特征。首先，中央權力很大，但中央政府的自身規模又很小。其次，中央進行決策，但具體事務大多交由地方來執行。再次，中央的各種法律、規章和命令嚴格細密，但在執行政策的過程中，地方擁有自由裁量權，中央往往需要采取強激勵的委托代理方式以促使地方完成任務。最后，中央和地方總是處于“收權—放權”進退失據的困局之中。詳見：宣曉偉：《治理現代化視角下的中國中央和地方關系——從泛化治理到分化治理》，《管理世界》，2018年第11期。這些經驗表明，通過規范各層級官僚體系的權力邊界范圍及其職責，調動中央和地方兩個積極性，統分結合，激活整體官員治理效能，就能維持國家繁榮穩定、長治久安。

作為一項治國原則，發揮中央和地方兩個積極性必須堅持統分結合。1949年建國以來，毛澤東提出，“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。”毛澤東：《論十大關系》，《毛澤東選集（第五卷）》，北京：人民出版社，1977年版。新中國建立以來，毛澤東思想中堅持中央和地方兩個積極性的統分結合原則被一以貫之地倡導和執行了下來。新時期國家治理從十八屆三中全會到十九屆四中全會，以習近平同志為核心的黨中央對如何發揮中央和地方兩個積極性的統分結合原則提出要求、作出部署。基于此，有人提出，要健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制，構建從中央到地方各級機構政令統一、運行順暢、充滿活力的工作體系：一是要維護國家法制統一、政令統一、市場統一;二是加強中央宏觀事務管理;三是支持地方創造性開展工作;四是規范垂直管理體制和地方分級管理體制;五是建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。樓陽生：《健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制》，《人民日報》，2019年12月5日，第9版。在統籌推進疫情防控和經濟社會發展過程中，健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制，發揮地方治理效能，需要把省級治理主體之間的競爭性進一步激活，不同地區治理差異造就不同的地方治理經驗，先進的治理經驗并不一定總是來自于發達地區，欠發達地區也能產生先進治理經驗。所以，下一步把深化策略放在不同地區的先進治理經驗的評比、督查和激勵機制上，能夠產生一大批地方治理的典型經驗。

（三）四大系統協調運轉和中央與地方統分結合相輔相成

首先，四大系統協調運轉和中央與地方統分結合有一個共同的合的部分，就是堅持中央集中統一領導。這個合的部分在四大系統中是政治決策系統，在央地統分結合過程中就是通過堅持黨中央的集中統一領導來確保黨中央決策部署貫徹落實，有令即行、有禁即止，換言之，黨中央是大腦和中樞，黨中央必須有定于一尊、一錘定音的權威，這樣才能“如身使臂，如臂使指，叱咤變化，無有留難，則天下之勢一矣”。每一個層級都要貫徹落實黨中央和上級黨組織決策部署，發揮好把方向、管大局、保落實的重要作用。堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事等方面的顯著制度優勢，在抗洪搶險、抗擊非典、抗震救災等考驗中，均化危為機，功效顯著。中央集中統一領導能夠將醫療、政治、商業和社會四大系統協調運轉的戰略定位和功能舉措有機粘合起來，只有在國家治理最高層決策中樞力量的自主性領導下，四大系統才能夠真正做到格局平衡、功能匹配和機制共享。同樣，在中央和地方有統有分、統分結合的治理模式健全過程中，堅持中央集中統一領導是基石，也是條件，只有堅持中央集中統一領導，地方治理才有主心骨、壓艙石。

其次，四大系統協調運轉從現在就要開始重視和著手強化，奠基于法理型組織建設，形成國家治理的新方略。醫療、決策、商業和社會四大系統以往的思考是分開和離散狀態，四大系統被不同的專業和學科瓜分，無法成立一個縱橫貫通的知識體系。在韋伯的理想官僚制中，科層制以專業、高效為業，但是自上而下的層級節制太多，信息的遲滯和失真就在所難免，如若要克服其集中-統一、命令-控制導向下工作的官僚主義和形式主義，韋伯的答案是建立法理型組織。習近平強調，要在黨中央集中統一領導下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執法、司法、守法各環節發力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。習近平：《全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，新華網，2020-02-06，http：//www.xinhuanet.com/photo/2020-02/06/c_1125536135.htm.把法理型組織建設與堅持黨的集中統一領導貫穿在政治決策系統中，就如人體系統一樣，從大腦的中樞神經出發，撬動決策系統功能，統籌引領醫療、商業和社會系統之間關系聯通、秩序建立和文明生成。

再次，堅持統分結合原則、注重中央和地方兩個積極性是長期以來就被重視、需要持續深化的，形塑于兩大核心理念，形成國家治理的新動力。一是堅持顧全大局、互助互讓的統分結合工作理念。顧全大局、互助互讓是基于中央政令的普遍性和地方執行的靈活性考慮，中央和地方不是你爭我搶、你有我無的關系，而是資源共享、合作互賴的關系，就是要提倡并堅持顧全大局、互助互讓的工作理念。“我們要統一，也要特殊。為了建設一個強大的社會主義國家，必須有中央的強有力的統一領導，必須有全國的統一計劃和統一紀律，破壞這種必要的統一，是不允許的。同時，又必須充分發揮地方的積極性，各地都要有適合當地情況的特殊。”尤其是在互助互讓上，“我們要提倡同地方商量辦事的作風。黨中央辦事，總是同地方商量，不同地方商量從來不冒下命令。在這方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有關的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。”毛澤東：《論十大關系》，《毛澤東選集（第五卷）》，人民出版社1976年版，第11-12頁。

二是堅持創新、協調、綠色、開放、共享的統分結合新發展理念。毛澤東在論及中央和地方關系時，最后談到：“在解決中央和地方、地方和地方的關系問題上，我們的經驗還不多，還不成熟”，所以“每過一個時期就要總結經驗，發揚成績，克服缺點。”在新時期，總結經驗、發揚成績就是要堅持創新、協調、綠色、開放、共享的統分結合新發展理念。所謂創新，就是尊重地方治理的首創精神，積極把政策試點的成熟經驗上升為國家治理體系加以推廣應用;所謂協調，就是把區域之間發展不均衡和利益不協調的問題及時提出來，在國家治理的環節中加以解決;所謂綠色，就是從中央到地方要提倡環保節約，走出一條綠色可持續的工業發展之路;所謂開放，就是中央和地方各級黨委政府要虛懷若谷，海納百川，對國內外一切新事物、新現象、新經驗要敢于追問、敢于借鑒;所謂共享，就是中央和地方要形成整體性治理共識，在全國一盤棋導向下，把發展中的信息、科技、資源等特點發揮出來，各展其長，優勢互補。

五、結語與討論

在“疫情防控、企業復工復產、脫貧攻堅”統籌推進之際，我們要更加明確醫療、決策、商業和社會四大系統依賴共存、協調運轉的基本關系，更加堅定中央集中統一領導下持續深化、著力強化中央與地方統分結合，在此過程中需要信息化機制和協作機制作為保障。其一，“要以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化，……更好用信息化手段感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策。”2016年4月19日，習近平在網絡安全和信息化工作座談會上的講話內容。其二，“要深化東西部扶貧協作和中央單位定點扶貧，幫助中西部地區降低疫情對脫貧攻堅的影響。要立足國家區域發展總體戰略，深化區域合作，推進東部產業向西部梯度轉移，實現產業互補、人員互動、技術互學、觀念互通、作風互鑒，共同發展。”《習近平在決戰決勝脫貧攻堅座談會上強調 堅決克服新冠肺炎疫情影響 堅決奪取脫貧攻堅戰全面勝利 汪洋主持》，新華社（轉引自光明網），2020-03-06，http：//politics.gmw.cn/2020-03/06/content_33627002.htm.以大數據為手段開展信息化機制建設，不僅有利于科學決策，而且可以對公共衛生事件等重大危機進行監測和預防，這是根本之道。在不同部門和區域之間開展協作，有利于調動各地干部群眾的生產生活積極性，了解不同地區的實際情況，提高經濟社會發展程度，也有利于民心塑造。

公共管理是經世致用之學，自從疫情發生以來，國內公共管理專家和專業研究機構就開始咨政建言。武漢大學丁煌教授率先發出三點倡議，提出“中央盡快設立一個坐鎮主場（武漢）的強有力的總指揮（部），以便最大限度地整合應急資源，提高應急治理疫情的效能”，喊出了疫情中心的學界最強音。清華大學薛瀾教授接受《知識分子》專訪，從應急管理跨部門協調難題、中央與地方關系、風險的不可預測性、政策反思和學習四個方面對疫情的政治經濟和社會效應進行科學分析。浙江大學郁建興教授以治理專家的身份公開亮相，面向全國觀眾作了“科學控疫情，統籌謀發展”的主題演講。中國人民大學楊開峰教授主講“疫情防控與推進國家治理現代化”前沿講座。國內《治理研究》期刊亦率先推出主題研討“重大突發公共衛生事件治理研究”，7位知名學者及團隊發表疫情治理研究成果。在公管學院方面，清華大學公管院推出“共同抗‘疫 公管聲音”;上海交大國務學院推出“科研報國、智慧戰‘疫”及“國務人戰疫事跡聯播”兩大師生專題;中山大學政務學院推出“本乎愛，立于責——中大MPA學生一線抗疫故事選錄”等，體現了公共管理學人的責任擔當和使命情懷。本文運用“協調運轉、統分結合”思路策略對統籌推進疫情防控和經濟社會發展作出探討，乃為運用公共管理知識服務國家治理現代化的時代探索之小步，愿積硅步而至千里，積小流而成江海，助力成就蔚為大觀的中國之治。

（責任編輯：徐東濤）