軍事法院審理民事案件的再思考

張建田

摘要：長期以來，軍事法院審理民事案件是“改革成果”還是“違憲違法”，始終是學界爭論的熱點。本文分析了軍事法院審理民事案件存在的主要問題及其原因，并對軍事法院審理民事案件的取舍提出了看法，認為根據黨中央、中央軍委關于國家和軍事司法體制改革的一系列重大決策部署，軍事法院的主業應當突出軍事刑事審判工作，不宜審理軍內民事案件。

關鍵詞：軍事法院;民事案件;管轄問題

中圖分類號：E266? 文獻標志碼：A? 文章編號：1007-9092（2020）03-0121-008

軍事法院審理民事案件工作，曾經作為軍事司法制度的一項改革成果受到軍內外廣泛關注。然而，這一“新生事物”從一問世以來，就頗受一些學者的質疑。近年來，在軍事法院領導體制已經發生重大變革、軍事司法改革深入推進的新形勢下，重新審視軍事法院審理民事案件的利弊得失，確定其取舍方向，無論是對國家還是軍隊的司法審判制度建設與改革都具有重要意義。

一、軍事法院審理民事案件存在的主要問題

長期以來，對于軍事法院應否審理民事案件學界一直存在較大爭議，曾經成為法學界討論的一個熱點。持否定意見學者的理由是：軍事法院審理民事案件缺乏法律依據;軍事法院不具備審理民事案件的能力;軍事法院作為專門法院的“專門性”已經決定了其案件管轄的特定范圍，不能擅自“越權”;設置軍事法院主要是考慮軍隊職業特點，即需要有一個專門機構審理觸犯刑律的犯罪軍人。為此，不能隨意擴大軍事法庭的管轄范圍，等等。①

2000年《中華人民共和國立法法》頒布后，一些學者對最高人民法院2001年6月26日作出的《關于軍事法院試行審理軍內民事案件問題的復函》（以下簡稱《復函》）提出異議，認為最高人民法院的復函直接違背了憲法和有關法律的規定，侵犯了全國人大常委會的立法權，不符合我國司法制度和設置軍事法院的初衷，在實踐上是弊多利少。有的學者還就最高法授權軍事法院審理民事案件的合法性、合理性以及對軍事法院審理的公正性提出質疑。②另外，我國現行軍事法院的體制也不適合審理民事案件。從性質上講，各級軍事法院首先是軍事機關，其獨立性和公正性往往容易受到軍隊特有的“高度集中統一”“下級服從上級”等因素的制約和影響，對民事案件的審理尤為不適。

然而，持贊成觀點的學者認為，目前我國法律的確對軍事法院的職權沒有作出明確規定，但沒有明確規定并非不可探索和大膽實踐。法律往往是實踐經驗的總結，與時俱進才是事物存在與發展的根本動因。軍事法院作為專門法院的特殊性在于其審理案件的主體性，而非案件性質的特殊性。另外，軍事法院經過多年努力和探索，已經具有審理軍內民事案件的能力和實踐，并積累了一定的民事審判工作經驗。那種認為最高人民法院的《復函》“違憲違法”是站不住腳的，因為我國目前尚無《軍事法院組織法》，也無相關法律解釋，在軍事法院職權法律上處于待定狀態的情況下，進行探索嘗試，試辦軍內民事案件不存在違憲違法，最高人民法院的《復函》也并非賦予軍事法院新的職權。呂天程：“論軍事法院試辦軍內民事案件的合法性”，引自北大法律網http：//article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_1420.shtml 2019年4月10日最后訪問。稱軍事法院的“專門性”就是刑事審判，不僅缺乏理論依據，也不符合司法實踐情況。事實上，從歷來有關軍事法院受案范圍的具體規范中可以看出，有的軍事法院除審理軍內刑事案件，還有條件地審理軍內經濟糾紛案件、一定范圍的民事案件和特定條件下的非軍人犯罪案件。謝丹：《論我國軍事法院的專門性》，《法學雜志》，2000年第4期。還有的學者對軍事法院審理軍內民事案件的合法性、必要性、可行性和公正性等逐一作出闡釋，認為軍事法院審理軍內民事案件“收到了良好的法律效果和社會效果”。王樹茂、李懷北：《軍事法院審理民事案件之我見——兼與任懷寶同志商榷》，《法學雜志》，2004年第2期。

實踐是檢驗真理的唯一標準。對于軍事法院開展民事審判工作存在不同認識和看法是很正常的。然而，重新審視軍事法院受理軍內民事案件的利弊得失后，我們認為，軍事法院審理軍內民事案件弊大于利，并不足取。

（一） 軍事法院審理民事案件缺乏充分的法律依據

軍事法院作為我國法定列為首位的專門人民法院，其設立及職能權限確認的法律依據是否充分事關重大。根據修訂后的《憲法》第129條、第135條的規定，國家設立軍事法院和軍事檢察院等專門司法機關，“人民法院的組織由法律規定”。《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》對此也予以明確。雖然軍事法院和軍事檢察院等專門司法機關的組織和職權具體是什么，至今沒有明確的法律規范加以界定，但這絲毫不能排斥其應為國家立法的范疇而非司法解釋的范圍。《人民法院組織法》第28條只是作了原則性的授權性規定，即“專門人民法院的組織和職權由全國人民代表大會常務委員會另行規定”。《刑事訴訟法》第27條規定：“專門人民法院案件的管轄另行規定。”盡管《軍事法院組織法》和《軍事檢察院組織法》曾經列入第八屆和第十屆兩屆全國人大常委會的立法規劃，但由于各方面的原因至今杳無音信，但不能因此而否定軍事法院的組織體制及其案件管轄問題，必須也只能通過制定法律予以規范這一基本前提。

不可否認的是，最高人民法院對軍事法院審理民事案件一直抱著謹慎、嚴肅的態度。在答復軍事法院的請示時，最高人民法院曾經認為，軍事法院民事案件管轄問題屬于涉軍類民事案件受理如何應用法律的問題，可以采用“解釋”的形式予以明確。張先明：《充分發揮軍事法院職能作用，切實保障國防及相關方利益——最高人民法院研究室負責人答記者問》，《人民法院報》，2012年9月17日第3版。也許顧及2001年《復函》不屬于適格的司法解釋、效力不足的原因，最高人民法院又于2012年8月發布了《關于軍事法院管轄民事案件若干問題的規定》此規定系2012年8月20日最高人民法院審判委員會第1553次會議通過，2012年9月17日起施行，法釋〔2012〕11號。（以下簡稱《規定》）。這一司法解釋立足于對軍事法院民事案件受理范圍和條件進行規范，成為現今軍事法院受理民事案件的主要依據。然而，即便我們承認這一規定就是一個司法解釋，但與2015年3月新修訂的立法法第104條的規定也相悖：“ 最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。遇有本法第四十五條第二款規定情況的，應當向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關法律的議案。最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當自公布之日起三十日內報全國人民代表大會常務委員會備案。最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機關和檢察機關，不得作出具體應用法律的解釋。”

（二） 軍事法院審理民事案件帶來一系列審判難題

軍事法院審理軍內民事案件從問世伊始，就受到軍內外的不斷質疑，詬病甚多。突出表現為在軍內編制體制范圍內，開展民事審判面臨著一系列難題，無法保證嚴格遵守法定的程序辦案。

第一，軍事法院民事案件屬人管轄的基本原則難以確認。根據最高人民法院的《規定》，雙方當事人均為軍人或者軍隊單位的案件，由軍事法院管轄，但法律另有規定的除外。這盡管是對2001年最高人民法院《復函》“軍事法院試行審理雙方當事人都是現役軍人、部隊管理的離退休干部、軍隊在編職工或者軍內法人的民事案件”內容的進一步明確規范，但仍然沒有解決“軍人”“軍隊單位”的法定內涵與外延問題。如何正確認定軍內經濟、民事糾紛案件的當事人，一直是困擾軍內民事案件的一大難題，特別是在軍隊文職人員制度重大改革、軍隊全面停止有償服務之后，軍內人員成份變化較大、軍隊參與經營活動的單位大幅度減少的情況下，在司法實踐中認定當事人的適格主體（無論軍事機關還是軍人）資格，就是一個極其復雜的難題。

第二，軍隊當事人難以行使訴權。現行軍事法院的體制編制，基本上是圍繞刑事案件的審判量身定制的，軍事法院著手審理民事案件，首先遇到的問題就是基層軍事法院設置全設在省會城市，這與基層官兵來自五湖四海，部隊大多駐守偏遠野外地區，遍及邊防海島，涉案單位變動大、人員流動性強存在較大反差，由此形成當事人訴權如何依法行使的矛盾。按照“原告就被告”原則，軍事法院辦案很難貫徹民事案件就近審判原則，不僅不能給軍內當事人提供訴訟便利，反而因顧慮訴訟勞累等原因而被迫放棄訴權。在絕大多數情況下，部隊各級領導可能會以執行戰備任務、訓練緊張等種種理由勸說當事人放棄訴權，接受軍內行政途徑解決了之。

第三，軍事法院的民事審判難以得到健全的組織保障。無論是原先的還是現行的軍事法院領導體制機制，其機構和辦案人員設置均是占用軍隊編制員額，也是基于主辦刑事案件量身定制。為了適應民事審判工作的需要，2004年7月，解放軍軍事法院才增設了民事審判庭，包括庭長1人在內，審判員編制僅5人，下屬各級軍事法院均未設專門民事法庭，更遑論有專職辦案人員了。這一編制實際上很難組成合議庭，有的審判員若被當事人申請回避時，人手不濟的矛盾就更加突出，導致有的軍事法院只能受理案情簡單、調處為主的案件。

第四，軍隊當事人難以依法履行舉證責任。“誰主張、誰舉證”是民事案件區別于刑事案件的最大不同之處。根據我國民事訴訟法有關規定，當事人對自己提出的主張，有責任提供證據，軍內當事人當然不能例外。但是，軍隊擔負的任務要求軍人必須遵守嚴格的紀律，個體的自由度相對較小。在舉證這個關鍵問題上，軍內當事人會遇到無法想象的諸如時間、地點、隸屬關系等各種實際困難。當事人無從取證就談不上舉證，又擔憂承擔敗訴風險，勢必形成有訴無訟，導致軍事法院的民事審判只能走過場，甚至成擺設。從歷年統計的數字看，全軍法院一審案件調解撤訴結案率一直保持在80%以上，有的基層法院甚至達到100%，民事案件的執行率亦達到100%，就足以說明問題。

第五，軍隊當事人難以交納訴訟費。眾所周知，根據《中華人民共和國民事訴訟法》第118條規定，當事人進行民事訴訟，應當按照規定交納案件受理費。自軍事法院審理民事案件以來，是否收取訴訟費各法院做法不一，有的收了訴訟費這筆款項在軍隊財務上如何列項、入賬、支配和管理使用，也是一個至今都懸而未決的尷尬問題。當然，盡管各級軍事法院積極開展司法救助，盡可能減、免、緩交訴訟費用，減輕官兵訴訟負擔， 如2007年至2011年，各級軍事法院減、免訴訟費用達30余萬元。韓燕榮：《化解矛盾糾紛維護部隊穩定，各級軍事法院開展民事審判工作10年來取得顯著成效（上）》，《法制日報》，2011年8月4日第9版。但這種做法是否在法律允許的范圍內就值得商榷。假設對軍隊當事人和軍內法人實行全部免交，既有悖于法律規定，也會占用有限的軍費開支，同時也會影響辦案人員的積極性，降低審判效率和質量。

第六，訴訟代理人難以實施代理活動。軍內民事訴訟代理遇到“代理難”的問題歷來突出。軍隊律師都是通過國家司法考試取得資格的現役軍人，基本上屬于兼職性質，為官兵提供法律服務多半占用的是自己的業余時間。因軍事法院一般設在都市、省城，軍隊律師也大多集中在機關和院校，離基層單位和官兵部隊相距較遠，代理人閱卷、出庭等往返極為不便。軍隊法律顧問處至今未能列入軍隊正式編制，實際上是一個沒有機構、辦公地點和經費來源的“三無單位”，很多情況下無法分身參加訴訟活動。1998年后按照軍隊有關文件規定，軍隊律師只可實行義務服務，其付出的辛勞未能像地方律師那樣得到合理的補償，代理工作積極性普遍不高。近年來，有軍隊律師資格的人員退役數量增多，流失現象嚴重。如果部隊官兵聘用地方律師作代理人，無論從保守軍事秘密、部隊管理許可、營區安全等方面考慮，還是從官兵可以承受的經濟負擔方面衡量，都是不現實的。

第七，軍內民事訴訟法律援助工作難以落實。在軍內民事訴訟中，官兵就法定的民事權益事項要求訴訟代理的，如何申請法律援助？盡管軍隊原先規定當事人法律援助的申請，由軍隊法律服務組織報請同級政治機關司法行政主管部門審查決定。然而，軍隊法律服務組織實際上較為松散，甚至就沒有實體機構，并且過去政治機關司法行政主管部門的編制自身都沒有落實。軍隊司法體制改革之后，這一問題存在仍然如故，軍內民事訴訟法律援助工作機制嚴格說來至今沒有形成。

第八，軍內民事判決難以有效執行。雖然軍事法院審理軍內民事案件的高調解率保證了當事人普遍自愿服判息訴，從而使民事案件的執行率達到了100%，但對此成效我們不能沾沾自喜。法院的民事審判職能，決定了判決和執行都是其不可逾越的必經職權。多年來，地方人民法院民事案件“執行難”是一個不爭的事實。由于軍內當事人的特殊性，在執行問題上往往會出現比地方法院更難處理的復雜情形。如果強制執行針對的對象是軍人，在軍隊營區內基本上沒有可供執行的財產，一旦被強制執行，不僅影響本人及家庭生活，影響部隊戰備、訓練和管理，甚至容易因民事判決矛盾激化而釀成刑事案件。至于軍內法人，在軍隊全面停止有償服務之后，是否還存在這一特殊主體另當別論，但執行標的究竟是國家下撥的軍費還是自籌資金至今難以厘清。近年來，各地人民法院為解決執行難的問題花費大量人力、物力，軍事法院原本就極其有限的辦案力量，在全力服從聚焦備戰打仗、堅決懲治危害國家軍事利益的各類刑事犯罪分子的新形勢下，難道還有足夠的精力和人力去處理民事案件執行難的棘手問題嗎？

（三） 軍事法院受理民事案件的效果并不顯著

軍事法院自受理軍內民事案件以來，由于管轄范圍限制條件過多，辦案案源極其有限，導致實際效果并不明顯。從這些年公布的統計數字看，關于軍事法院審理軍內民事案件的成效情況不甚清晰。以案件統計數量為例，自1992年至2000年，軍事法院共受理軍內經濟案件近400件，涉及訴訟標的近4億元。武和中、趙娜 ：《我國軍事司法建設的回顧與展望（上）》，《西安政治學院學報》，2002年第1期。截至2001年6月，8年多來全軍各級軍事法院共審理了近800件各類經濟糾紛案件，訴訟標的總額達6億多元。王小鳴：《記軍事法院民事體制工作歷程》，《強軍之路（之三）》，解放軍出版社2009年版，第196頁。據《解放軍報》報道，2004年全軍和武警部隊各級軍事法院共審理一審民事案件124件，審結102件;訴訟外調解解決民事糾紛129件，處理軍地互涉民事案件121件。與2002年相比，軍內民事審判的受案數增長36%。王忠濤：《軍事法院2004年將繼續抓好民事審判和維權工作》，《解放軍報》，2004年1月11日第3版。據解放軍軍事法院披露，截至2008年7月底，各級軍事法院審理的經濟、民事案件2093件，涉案標的額達995億元。劉季幸：《軍事審判工作的改革與發展》，《中國軍事法學研究前沿（2012年卷）》，法律出版社2013年版，第186頁。2011年，在軍事法院開展民事審判工作十周年的紀念文章中，公開見報的數字是各級軍事法院共審理各類民事案件1752件，涉案標的額47億元。全軍法院一審案件調解撤訴結案率一直保持在80%以上，有的基層法院甚至達到100%，民事案件的執行率達到100%。解法苑：《推動軍事法院民事審判工作再上新臺階》，《人民法院報》，2011年8月31日第5版。據新華網2012年3月披露，自1993年2月至2012年3月的20年間，中國軍隊的各級軍事法院共受理并審結一審民事案件2629起，結案標的額1165億元，所審理的民事案件的調撤率788%。

也許軍事法院民事審判的數字不必像軍內刑事審判案件的數字那樣存在保密問題，但辦案數量準確、案件類別清晰，應當是檢驗辦案效果和質量的基本判定標準。然而，綜觀上述公開披露的一系列統計數字，給人感覺到前后不一、數量含混不清，缺乏足夠的可信度。特別是先后統計數字不相吻合，使軍事法院開展軍內民事案件工作的實際效果打了折扣。從統計數字看，各級軍事法院的調解撤訴結案率平均在80%以上，有些基層法院甚至達到100%，表面上看，似乎貫徹了調解優先、調解為主的原則，實現了案結事了的目的，高調解率保證了當事人自愿服判息訴，不存在執行積案，較好地實現了法律效果與社會效果的有機統一。但實際上卻大大弱化了軍事法院的審判職能，淡化了法院辦案的主業地位。從審判實踐看，自軍事法院民事案件管轄制度實行以來，軍事法院只能審理雙方當事人都是軍內單位和人員的民事案件，而且當事人同時還可以自愿選擇向地方人民法院起訴，使得一些軍內民事案件即使當地設有軍事法院，也因審判條件不具備而無法審理。而對于一些軍地互涉民事案件，地方原告自愿向軍事法院起訴軍隊被告一方的，軍事法院也往往受制于部隊主業工作而不能受理。這些問題影響了司法資源的充分利用，也制約了軍事法院民事審判職能作用的充分發揮。劉季幸：《軍事審判工作的改革與發展》，《中國軍事法學研究前沿（2012年卷）》，法律出版社2013年版，第187頁。

最高人民法院的《規定》除明確雙方當事人均為軍人或者軍隊單位的案件由軍事法院管轄，但法律另有規定的除外，還明確了軍事法院對三類案件享有專門管轄權：涉及機密級以上軍事秘密的案件、涉及軍隊選民資格的案件、營區內的財產無主認定案件，并賦予了地方當事人選擇軍事法院管轄權，雖然體現尊重當事人意思自治的原則，但司法實踐中，選擇向軍事法院提出訴訟的情況極少。《規定》對涉軍合同糾紛案件的協議管轄、軍事法院管轄民事案件的例外情形、軍事法院與地方法院管轄爭議的解決等路徑均作了規定，明確軍事法院與地方法院之間發生管轄權爭議，由爭議雙方協商解決;協商不成的，報請各自的上級法院協商解決;仍然協商不成的，報請最高人民法院指定管轄，等等。但客觀地說，依然不能從根本上解決軍事法院開展民事審判工作缺乏充足案源的實質問題，反而加劇了軍地法院在具體案件管轄問題上的相互矛盾。

二、 軍事法院審理軍內民事案件的原由

在我看來，從歷史與現實的角度看問題，認真分析軍事法院受理民事案件的原由，既不是“改革的新生事物”，也并非具有“強大的生命力”，而是有著深層次的諸種原因。

（一） 軍隊開展生產經營（經商）活動的歷史背景

自從上世紀80年代中期開始，軍隊從農副業生產到勞務輸出，從挖煤采礦到貿易經商，各種各樣的生產經營活動蓬勃開展。據不完全統計，當時全軍各類生產經營單位多達上萬家，其中大中型企業280多個，合資合營企業600多個，總固定資產達數百億元。隨著生產經營活動在全軍大規模地展開，軍內外各種矛盾和糾紛大量發生，諸如質量不符、逾期交貨，拖欠貨款、“三角債”等。在此期間，一些基層軍事法院率先審理了一批軍內經濟糾紛案件，就此拉開了軍事法院開展民事審判工作的序幕。王小鳴：《記軍事法院民事審判工作歷程》，《強軍之路（之三）》，解放軍出版社2009年版，第190-199頁。

當年軍事法院受理民事、經濟案件的起因，既有當時軍隊參與經商大量糾紛出現而亟待訴訟解決等歷史原因，也有受到各級“無事故、無案件”指導思想影響。此外，也有軍事法院受理的刑事案件逐年趨少，亟需擴大審判職權，以提高軍事法院在政治機關“中心工作”的地位和作用，借此提升各級領導對軍事法院工作關注度的需要。誠然，軍事法院試行審理軍內民事案件，確實是我軍法制建設上的一件大事。但對于這項新職能，實事求是地說，軍事法院并不擅長也不具備條件。畢竟新中國成立以來，軍事法院主要擔負刑事案件的審判工作，基本沒有涉及民事案件，即使對刑事附帶民事訴訟案件中的業務問題，也未作深入總結研究。在最高人民法院《復函》尚未正式下達之前，有的軍事法院審理軍隊企業之間的經濟案件，充其量屬于個案處理性質，不帶有普遍性。至于發生在軍人之間的一些民事糾紛，一般也是通過行政手段內部化解。同時，軍事法院履行審判職能的特殊性與民事案件審理的復雜性，決定了啟動軍內民事案件工作與當年軍隊經商需求影響較大密切相關。

（二）軍事法院的領導體制制約

新中國成立以來，軍事法院的領導體制幾經變化，先后歷經軍法處——解放軍軍事法庭——解放軍軍事法院——最高人民法院軍事審判庭——解放軍軍事法院等名稱更替。1957年6月17日，經軍委擴大會議確定，并經最高人民法院、最高人民檢察院同意，軍事法院、軍事檢察院除受最高人民法院、最高人民檢察院領導外，在軍隊內部歸政治機關領導。唐培賢、楊九根：《中國人民解放軍審判工作史概述》，人民法院出版社1989年版，第15頁。

此后，軍事法院的領導體制呈現雙重性：一方面是國家審判機關的重要組成部分，在業務工作上要受最高人民法院監督、指導;另一方面，隸屬于軍隊建制，必須在所屬單位的黨委和政治機關領導下開展工作。特別是1991年《中國人民解放軍政治工作條例》首次將軍事審判工作寫入總政治部工作職責后，軍事法院的政治機關屬性得到強化，而國家的專門審判機關的特色逐漸淡化。2010年修訂后的《中國人民解放軍政治工作條例》將“指導中國人民解放軍軍事法院依法審判職權的刑事、民事案件和最高人民法院授權或者指定審判的案件”后，軍事法院審理民事案件才有了明確依據。在政治機關的領導體制下，軍事法院依法獨立辦理刑事案件受制約較大，刑事案件數量逐年減少。為了完成上級賦予的“中心任務”，只能從開展法律戰、涉軍維權、民事審判等工作中去拓展生存地位，以利于達到保留和增設機構，培育軍法干部“成長”之目的。2004年7月，在總政治部的新編制表中，解放軍軍事法院增設了民事審判庭、解放軍軍事檢察院設立民事檢察廳，就是明顯例證。

軍事法院在原先政治機關的領導體制下，偏離主業主責，搞法律戰、涉軍維權工作、普法宣傳教育等工作，已顯得不堪重負。在國家日益加強民事審判的立法、司法工作，地方各級人民法院和其他專門法院對案件審理的分類更加細化，對專業審判法庭的職能和定位不斷強化的新情況下，按照現有軍事法院有限的編制力量，審理大量刑事案件捉襟見肘，如果再堅持審理軍內民事案件，那真是力不從心。

（三）軍事法院法律制度的長期缺失

多年來，無論是主張還是反對軍事法院受理軍內民事案件的學者，都一致承認開展這項工作法律依據不夠充分。“一些同志以《人民法院組織法》沒有明文規定為理由，質疑軍事法院行使刑事案件以外的其他案件審判權的合法性。在某種意義上說，這也暴露出我國相關立法的不足。”王樹茂、李懷北：《軍事法院審理民事案件之我見——兼與任懷寶同志商榷》，《法學雜志》，2004年第2期。曾任解放軍軍事法院院長的劉季幸中將撰文認同軍事法院開展民事審判工作面臨的突出問題是開展民事審判的法律依據不夠明確。他認為，長期以來，軍事法院作為專門人民法院，國家立法機關尚未對其組織和職權作出明確規定。軍事法院開展經濟和民事審判，是根據最高人民法院的內部批復，僅為“試行”審理，這不僅使公眾對軍事法院審理民事案件的合法性產生疑問，而且對軍事法院民事審判工作的可持續發展帶來消極影響。劉季幸：《軍事審判工作的改革與發展》，《中國軍事法學研究前沿（2012年卷）》，法律出版社2013年版，第187頁。既然軍事法院辦案依據不充分，需要全國人大立法解決，那么為什么不能適可而止，使軍事法院能夠集中更多精力和人力集中審理刑事案件呢？如果法院的辦案工作是建立在長期試行且沒有充分的憲法和法律依據的情況下，那么其判決的效果遭人詬病也是不足為怪了。

（四） 軍事司法改革任務未能深化到位的結果

黨中央、中央軍委和最高人民法院對軍事法院受理民事案件的問題十分關注，并作為國家司法制度改革的一項重要任務進行過部署。如2008年12月《中共中央轉發〈中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題〉的意見》（中發[2008]19號），提出了“明確軍隊司法機關受理軍內民事案件的法律制度”的司法改革任務。2010年7月，全國人大常委會法工委向中央司改辦匯報由原總政治部牽頭司改項目的立法意見時，建議在修改民事訴訟法時，授權最高人民法院對軍事法院民事案件管轄作出司法解釋;關于軍事法院民事審判職權，待制定《軍事法院組織法》時再予以明確。根據2008年中央下發文件的精神，國家和軍隊有關部門花費大量時間和精力，啟動了研究軍事司法機關受理軍內民事案件的改革工作，以2012年8月28日最高人民法院發布的《規定》為最終成果，但依然沒有從國家立法途徑，一攬子解決授權軍事法院管轄特定民事案件的法律依據問題。這充分表明，國家對這項擬通過立法促進“軍事司法改革”的前景把握不準，畢竟建立在缺乏充分的研究論證、評估試點和大量案例分析基礎之上的立法決策，不僅舉步維艱，而且缺乏上升為法律制度的可行性。

三、軍事法院審理民事案件的取舍走向

近年來，黨中央、中央軍委和習近平主席關于加強國家和軍事司法體制改革的一系列重大決策部署，為我們判定軍事法院審理民事案件的利弊得失與取舍指明了方向，提供了遵循。根據軍事司法實踐，我認為軍事法院不宜再繼續審理軍內民事案件了。

首先，違背了國家設立軍事法院的初衷。軍事法院的主業就是刑事審判工作，古今中外皆如此。在我國，軍事法院是國家設立在中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊中的審判機關，是屬于軍隊建制并納入國家審判體系的專門人民法院。在我國的軍事司法制度發展史上，軍事法院的基本職能與定位就是單一審理刑事案件的“懲罰機關”。1957年3月，時任最高人民法院院長的董必武在軍事檢察院檢察長、軍事法院院長會議上的講話中就明確指出：“過去在軍隊中沒有單獨設立懲罰機關，違反紀律由政治部處理。有時是開個會批評一下，頂多是坐禁閉。這種作法解決簡單的問題是可以的。現在部隊正規化，如果不按照法制的要求單獨建立懲罰機關就不行了。因此，部隊里要設置軍事法院，它的作用在于鞏固人民解放軍。”董必武：《董必武同志在軍事檢察院檢察長、軍事法院院長會議上的講話》，《人民日報》，1978年10月19日第1版。