法庫縣農村土地流轉問題研究

于勝難

摘要：土地流轉和多種形式規模經營，是發展現代農業的必由之路，也是農村改革的基本方向。以法庫縣為例介紹農村土地流轉的現狀、特點及采取的主要措施，從農民主觀意愿、政府流轉服務、流轉時限效能等視角分析存在的問題，提出加大政策宣傳、拓寬就業渠道、注重政策牽引、加大扶持力度、加強風險防控、完善制度體系等有針對性的解決對策。

關鍵詞：法庫縣;土地流轉;問題;對策

農村土地流轉是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為，是農業農村經濟發展到一定階段的產物。法庫縣在農村土地流轉實踐中，積累了一些經驗，發現了一些問題，有待解決和逐步完善，以進一步推動土地流轉規范有序進行，激發農民搞農業生產特別是糧食生產的積極性，促進規模化、集約化、現代化農業經營模式發展。

1 法庫縣農村土地流轉現狀

近年來，法庫縣采取多種舉措，完善流轉機制，規范流轉程序，制定激勵政策，推動土地流轉呈加快發展之勢，農業經營的專業化、規模化、組織化、社會化水平進一步提高，對縣域現代農業發展的支撐能力明顯增強。作為全國金融創新試點縣，法庫縣早在2008年就確定了以土地承包經營權抵押貸款為全國金融創新試點產品，這種以農村土地承包經營權為抵押的貸款模式在東北尚屬首例。同時，在秀水河子鎮長崗子村率先推行了土地流轉試點工作，以點帶面推動全縣農村土地流轉工作深入開展。截至2019年底，法庫縣農村土地經營權流轉面積達3.33萬hm2，占全縣農民家庭承包耕地總面積的25%;涉及6.0萬余農戶，實現農村剩余勞動力轉移4.5萬人，占全縣農村勞力總數的19%;農村全家外出務工、經商農戶達0.3萬戶，約占農戶總數的2.7%。

2 法庫縣農村土地流轉主要特點

2.1 土地流轉主體呈現多元化發展態勢

在全縣流轉的3.33萬hm2耕地中，流轉到農民專業合作社和家庭農場的耕地面積占2萬hm2，其余耕地流轉給農事企業（輝山牛場）。土地流轉對象以農戶為主，但向家庭農場、合作社和龍頭企業等新型農業經營主體流轉的比重逐步上升。農村集體經濟組織成員之間的出租、轉包仍為主要流轉形式，但股份合作、委托經營等其他流轉形式比重呈上升趨勢。

2.2 規模經營的擴大帶動了本地特色主導產業發展

近年來，法庫縣各地注重整體規劃，積極引導農戶參與土地流轉，使縣域土地流轉面積大幅增加，形成了葉茂臺花生、四家子蔬菜、秀水河子辣椒、丁家房葡萄、登仕堡樹莓和孟家山楂生產加工等一些主導產業基地，孕育出一批具有一定帶動輻射能力的家庭農場、農民專業合作社和農事龍頭企業。

2.3 鄉鎮土地流轉價格和進程差異明顯

法庫縣土地流轉價格差異主要表現為：縣城近郊價格高、遠郊價格低;新流轉價格高、早期流轉價格低;流轉給農戶價格低、流轉給企業價格高。近年來，全縣土地流轉價格由每年300～400元/667 m2上漲到500～800元/667 m2。其中，用于設施農業建設項目的土地流轉價格普遍高于800元/667 m2，流轉給涉農企業的價格則更高，一般在800～900元/667 m2。

3 法庫縣農村土地流轉主要做法

3.1 發展現代農業，主導土地經營流轉方向

法庫縣在土地流轉工作實踐中始終堅持“五個結合”，促進土地資源合理有效利用。一是堅持土地流轉與土地確權政策相結合。按照依法、自愿、有償的原則流轉土地承包經營權，沒有確權的土地不能進行流轉。二是堅持土地流轉與發展特色主導產業相結合。要求各鄉鎮制定明確的主導產業發展方向和農業結構調整規劃，引導農戶以多種方式流轉土地承包經營權，使土地向特色主導產業集中。三是堅持土地流轉與發展設施農業相結合。根據設施農業小區建設總體規劃，積極推進土地承包經營權流轉，保證設施農業小區集中連片。四是堅持土地流轉與農業產業化發展相結合。圍繞龍頭企業建基地，推進土地流轉，建設規模大、標準高、產品安全可靠的產業基地。五是堅持土地流轉與發展家庭農場、農民專業合作社相結合。通過土地承包經營權流轉，促進家庭農場和農民專業合作社發展，并使農民成為土地流轉、規模經營的載體，相互促進，相得益彰。

3.2 規范流轉程序，建立三級土地流轉體系

根據《沈陽市關于做好農村土地承包經營權流轉工作的實施意見》等政策性文件，建立健全土地流轉工作制度。對已流轉的土地開展全面清理，對流轉手續不全、條款不清、顯失公平的流轉合同引導雙方重新修訂，并及時做好備案登記和歸檔工作。制定“五有”標準，即有場所、有設備、有專業人員、有檔案管理、有程序制度，促進土地流轉過程的規范化管理。到2019年底，全縣已初步形成縣鄉村三級土地流轉服務網絡。

3.3 開展確權登記，保障農民土地承包權益

土地承包經營權確權登記是進一步完善農村土地承包管理工作的重要任務，通過確權登記，有助于妥善解決因歷史原因造成的土地承包地塊不實、“四至”不清、面積不準、權屬不明等問題，使農民土地承包權益得到進一步明確和保護。

3.4 制定激勵機制，促進農村土地流轉進程

自2013年開始，沈陽市對達到一定土地流轉規模的鄉（鎮）、村或合作社給予一次性以獎代補資金獎勵。這項措施調動了種糧大戶、家庭農場、專業合作社及農事企業發展規模經營的積極性，加速法庫縣乃至沈陽市土地流轉進程。

3.5 調解流轉糾紛，發揮土地仲裁機構作用

目前，法庫縣各鄉鎮依托原有司法調解機構和農經站，建立了土地承包糾紛調解部門。在開展土地承包仲裁工作中，縣農經部門加強與法院、信訪等部門溝通與協作，建立了協調解決土地承包流轉等重大問題工作聯動機制，有助于及時有效處理涉地糾紛案件。

4 法庫縣農村土地流轉存在的問題

4.1 從主觀意愿上看，農民對土地流轉積極性不高

農民對土地流轉積極性不高的原因在于：一是傳統思想觀念束縛。農民普遍把土地作為最基本的生活保障，滿足于守土經營，存在投資興業怕擔風險、務工經商怕丟地權的顧慮，他們寧可粗放經營或讓親戚代耕也不愿流轉土地。二是轉移剩余勞動力存在一定難度。多數農事企業工業化程度不高，服務業發展相對滯后，企業保障機制不夠健全，農民個人知識技能有限，制約了農村剩余勞動力的轉移。三是農村社會保障不能完全滿足農民需要。農村養老等社會保障補償標準較低，農戶經營的有限土地盡管收入不多但可起到重要的兜底作用。四是農民土地經營收益有所提高。以玉米生產為例，全縣人均耕地0.36 hm2，年玉米種植純收益在1萬元/hm2左右，則一家三口年種地純收入1萬多元，且玉米種植已基本實現機械化，全年農業生產僅需1個月時間，其余時間農村勞力還可外出打工掙錢。這兩項加起來比0.8萬元/hm2左右的土地流轉收入要高，導致農民流轉土地的意愿不強。

4.2 從流轉服務上看，政府職能有待進一步轉變

一是土地流轉服務中心的作用沒有得到充分發揮。部分農民對土地流轉服務中心的職能了解不夠，私下流轉土地的情況依然存在，所簽訂的流轉土地合同不夠規范，也沒有到土地流轉服務中心備案，為日后土地流轉糾紛帶來隱患。二是土地流轉信息平臺尚未建立。土地流轉供需雙方信息無法有效對接，常出現“要轉的轉不出、要租的租不到”現象，阻礙著土地流轉。三是土地承包經營權流轉市場價格機制尚未建立。土地流出方多為分散農戶，在定價權上常常處于不利地位，難以獲得土地流轉應得到的價值補償。四是政策效用沒有得到充分利用。部分農民之間自行串地或私下承包土地，無法享受到土地流轉相關政策的扶持。

4.3 從流轉效能上看，流轉時限問題依然突出

一方面，短期性流轉不利于農事企業和種植大戶投資。受各種不確定因素影響，土地流轉期限一般較短，農戶自行轉包通常采取一年一包方式，流轉期限超過3 a的比例很低，而土地規模化集中經營的經濟效益體現往往需要3 a以上，這就嚴重影響了農事企業和種植大戶流轉承包土地的積極性，降低了土地長期投入和可持續保護的意愿。另一方面，長期流轉不利于保障農民利益，若土地流轉方出現經營不善等問題，容易出現拖欠流轉費用現象，帶來不必要的土地流轉糾紛。

5 對策與建議

5.1 加大政策宣傳，拓寬就業渠道，消除農民土地流轉后顧之憂

一是各級政府應加大《農村土地承包法》等農村土地流轉政策法規的宣傳力度，讓廣大農民認識到土地流轉對發展現代農業、促進農民增收的積極作用。二是注重發揮典型示范引領作用，讓廣大農民看到土地流轉帶來的實際利益，促使農民轉變思想觀念，推進農村土地流轉。三是從職業培養、勞務輸出、就業咨詢、勞務信息、勞動力市場機制建設等方面，為農村剩余勞動力轉移提供全方位政府服務，創造良好的創業就業環境，提供多渠道多方式技能培訓。四是各級政府應盡快研究制定長期流轉土地農民的生活保障措施，為推進土地流轉解決后顧之憂。

5.2 注重政策牽引，加大扶持力度，增強農事企業和種植大戶信心

各級政府應加大農業社會化服務組織的扶持力度，增強家庭農場、農民合作社、種植大戶、龍頭企業等參與土地流轉經營的積極性。一是支持符合條件的新型農業經營主體優先承擔涉農項目，相關農業補貼政策向新型農業經營主體傾斜。二是引導金融機構建立健全農業信貸、保險支持機制，加大新型農業經營主體信貸支持力度，分散規模經營風險。鼓勵符合條件的農業產業化龍頭企業拓寬融資渠道，鼓勵融資擔保機構為新型農業經營主體提供融資擔保服務。落實和完善相關稅收優惠政策，支持新型農業經營主體參與土地流轉經營。

5.3 加強風險防控，完善制度體系，促進土地流轉工作穩步健康發展

一是探索建立土地流轉風險防范機制及市場準入機制。加強對轉入方的資信情況、履約能力、項目效益、風險承擔、經營水平等方面的考察審查力度，對不具備流轉資質的，不準參與農村土地承包經營權流轉，進而規避和防范流轉風險。二是建立土地流轉價格市場機制。開展農村土地承包經營權流轉價格評估，為土地流轉雙方提供參考價格，促進土地流轉交易公平公正，規范土地流轉市場交易行為，減少或避免土地流轉矛盾糾紛。三是進一步完善農村土地流轉服務體系。搭建流轉服務平臺，形成集政策指導、信息發布、合同簽訂和鑒證工作為一體的全方位土地流轉服務網絡。四是加大招商引資力度，大力引進經營規模大、科技含量高、帶動就業能力強的高科技農事企業，推動農業產業結構調整升級，助力現代農業可持續發展。

參考文獻

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