新時期旬邑縣國土綜合整治目標(biāo)、任務(wù)及建議

閆聰微

[摘 要] 面對國土空間規(guī)劃編制工作全面啟動的新形勢和新時代對土地整治工作提出的新要求，陜西省旬邑縣需盡快從土地整治的思路向國土綜合整治轉(zhuǎn)變。本文從分析旬邑縣土地整治現(xiàn)狀入手，結(jié)合國內(nèi)學(xué)者對國土綜合整治內(nèi)涵的研究，提出旬邑縣國土綜合整治的目標(biāo)、任務(wù)及推進(jìn)建議，為旬邑縣國土空間規(guī)劃編制提供理論支撐。

[關(guān)鍵詞] 土地整治;綜合整治;目標(biāo);任務(wù)

[中圖分類號] F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）12-118-2

黨的十九大以來，新時代對自然資源特別是土地整治工作提出了一系列新的更高要求。土地整治工作要與鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、脫貧攻堅等重大國家戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)山水林田湖草生命共同體和農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)空間優(yōu)化理論研究，全面發(fā)展土地調(diào)查評價、土地質(zhì)量提升、土地生態(tài)修復(fù)、建設(shè)工程節(jié)地和土地立體開發(fā)等新技術(shù)，推動土地整治向國土綜合整治轉(zhuǎn)型發(fā)展[1]。2019年，《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》發(fā)布，標(biāo)志著全國范圍國土空間規(guī)劃編制工作正式啟動，國土綜合整治作為優(yōu)化國土空間開發(fā)利用格局的重要抓手，將在其中發(fā)揮重要作用[2]。鑒于此，下面從分析陜西省旬邑縣土地整治現(xiàn)狀入手，結(jié)合國土綜合整治內(nèi)涵、目標(biāo)及任務(wù)要求，提出旬邑縣國土綜合整治目標(biāo)及指標(biāo)約束，作為旬邑縣國土空間規(guī)劃編制基礎(chǔ)研究的一部分。

1 旬邑縣土地整治現(xiàn)狀

自開展土地整治工作以來，旬邑縣通過實施農(nóng)用地整理、農(nóng)村建設(shè)用地整理、土地復(fù)墾和宜耕后備資源開發(fā)等項目，在做到區(qū)域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡的同時，有效增加了耕地數(shù)量。同時，通過大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，提高了耕地質(zhì)量，提升了高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田比例。通過實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目和易地搬遷項目，有效改善了農(nóng)民的生活條件，改變了農(nóng)村居民點(diǎn)散、亂、差的面貌，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用水平不斷提高。

2 國土綜合整治內(nèi)涵

國土綜合整治概念于20世紀(jì)80年代被提出，以國土區(qū)域規(guī)劃研究為重點(diǎn)，關(guān)注通過對自然資源的開發(fā)利用實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長;20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，面對日益嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢，國土綜合整治演變?yōu)橐匝a(bǔ)充耕地數(shù)量、提升耕地質(zhì)量為目標(biāo)的土地整治項目[2，3];新時代結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)要求，國土綜合整治內(nèi)涵不斷延展，更加關(guān)注全域全要素國土資源整治，樹立山水林田湖草生命共同體理念和生態(tài)系統(tǒng)思維，實現(xiàn)自然資源可持續(xù)利用。

2018年5月，原國土資源部發(fā)布實施的《土地整治術(shù)語》（TD/T 1054—2018）進(jìn)一步明確了國土綜合整治的內(nèi)涵，即“為滿足人類生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能需要，依據(jù)土地整治規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，通過綜合運(yùn)用相關(guān)政策，采取先進(jìn)工程技術(shù)，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地空間布局，保障土地可持續(xù)利用，實現(xiàn)糧食安全、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、精準(zhǔn)扶貧、生態(tài)修復(fù)等綜合效應(yīng)的治理活動，具有內(nèi)容豐富，模式多樣、目標(biāo)多元、手段綜合等特點(diǎn)，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城市更新、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要平臺。”[4]新時期，國土綜合整治的內(nèi)涵需要進(jìn)一步拓展，涵蓋所有涉及空間、資源等國土要素[3]。通過采取整理、開發(fā)、復(fù)墾、修復(fù)等一系列手段對國土進(jìn)行綜合整治，包括2個維度的內(nèi)涵：一是通過“田水路林村”對土地進(jìn)行整治，以改善人類的生活生產(chǎn)條件;二是通過“山水林田湖”對國土空間進(jìn)行整治，以改善人類的生態(tài)空間[5]。

3 旬邑縣國土綜合整治目標(biāo)

3.1 確保糧食安全

繼續(xù)發(fā)揮土地整治對保障糧食安全的突出作用，嚴(yán)守耕地保護(hù)底線和永久基本農(nóng)田建設(shè)面積，加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)，強(qiáng)化耕地生態(tài)功能，確立耕地保護(hù)數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”理念。

3.2 優(yōu)化國土利用格局

發(fā)揮國土綜合整治在推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理中的重要平臺作用，以形成適應(yīng)綠色發(fā)展的國土利用格局為目標(biāo)，優(yōu)化國土資源配置，強(qiáng)化土地用途管制，全面推進(jìn)高效節(jié)約利用土地資源，促進(jìn)形成人口產(chǎn)業(yè)布局均衡、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化的國土空間利用格局。

3.3 推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為目標(biāo)，完善農(nóng)村各項基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序合理流動，城鄉(xiāng)建設(shè)空間平衡適宜發(fā)展。

3.4 構(gòu)建和諧人地關(guān)系

構(gòu)建生態(tài)綜合型國土綜合整治模式，以改善生態(tài)環(huán)境為核心目標(biāo)，充分利用景觀生態(tài)學(xué)設(shè)計理念，重視旬邑縣生態(tài)功能重建，控制鄉(xiāng)村污染，降低國土綜合整治對生態(tài)環(huán)境的擾動作用，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的和諧人地關(guān)系。

4 旬邑縣國土綜合整治任務(wù)

4.1 繼續(xù)推進(jìn)土地整治項目，實現(xiàn)耕地“三位一體”保護(hù)

落實國家“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，大力開展耕地占補(bǔ)平衡和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項目，實現(xiàn)耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護(hù)目標(biāo)。通過安排農(nóng)用地整理、農(nóng)村建設(shè)用地整理、土地復(fù)墾和宜耕后備資源開發(fā)等土地整治項目，保證旬邑縣耕地總量不突破底線;通過建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田項目，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高綜合產(chǎn)能;通過實施水土流失治理、小流域治理等生態(tài)修復(fù)項目，提升耕地生態(tài)景觀價值。

4.2 整治“三區(qū)三線”國土利用空間，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展

土地利用方式不僅直接參與陸地生態(tài)系統(tǒng)的碳排放過程，而且間接影響區(qū)域碳排放水平[6]。結(jié)合旬邑縣資源環(huán)境承載力研究和“三區(qū)三線”劃定成果，確定合理的國土開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo);按照“嚴(yán)控總量、盤活存量、做優(yōu)增量”的原則，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有土地利用方式，加強(qiáng)土地資源利用全過程管理，防止農(nóng)用地大規(guī)模轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，提高節(jié)約集約用地水平，推動旬邑縣經(jīng)濟(jì)綠色低碳發(fā)展。

4.3 開展“田水路林村”綜合整治，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

以鄉(xiāng)村振興為統(tǒng)領(lǐng)，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)，開展“田水路林村”國土綜合整治。首先，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，推動農(nóng)田水利、中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè);其次，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治，解決農(nóng)村建設(shè)用地“散、亂、空”等問題，大力推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面改善農(nóng)民居住條件和農(nóng)村風(fēng)貌;最后，引導(dǎo)各類資金向農(nóng)村投入，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本雙向流動。

4.4 加強(qiáng)“山水林田湖草”系統(tǒng)治理，鞏固國土生態(tài)安全屏障

樹立“山水林田湖草”生命共同體理念，堅持保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主，減少大拆大建工程項目對生態(tài)恢復(fù)過程的干擾。加強(qiáng)國土生態(tài)屏障建設(shè)，維護(hù)自然山水格局，嚴(yán)守各類生態(tài)用地面積;以綠色、低碳發(fā)展為導(dǎo)向，加快土地利用方式轉(zhuǎn)變，防治大氣、土壤、水等國土資源污染;嚴(yán)格保護(hù)鄉(xiāng)土生物棲息地，保護(hù)和恢復(fù)城鄉(xiāng)連續(xù)的鄉(xiāng)土生態(tài)環(huán)境和生物廊道系統(tǒng)，保障旬邑縣生態(tài)過程連續(xù)性和生態(tài)系統(tǒng)完整性[6]。

5 旬邑縣國土綜合整治推進(jìn)建議

5.1 加強(qiáng)建設(shè)國土綜合整治制度體系

加快研究起草相關(guān)法律法規(guī)，明確國土綜合整治的法律地位;建立健全共同責(zé)任制度，明確相關(guān)部門職責(zé)，凝聚共識、共擔(dān)責(zé)任;倡導(dǎo)采取多種渠道和方式籌措資金，確保投入國土綜合整治實踐的資金充足;建立公眾參與機(jī)制，提升政府在國土綜合整治實踐中的決策水平。

5.2 構(gòu)建科學(xué)的國土規(guī)劃體系和用途管制體系

以落實國土空間規(guī)劃編制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)等為導(dǎo)向，推進(jìn)全域全要素國土綜合整治，協(xié)調(diào)人地關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)合理的國土規(guī)劃體系和有效的國土用途管制體系，助推土地整治向國土綜合整治轉(zhuǎn)型跨越。

參考文獻(xiàn)

[1]賈文濤.從土地整治向國土綜合整治的轉(zhuǎn)型發(fā)展[J].中國土地，2018（5）：16-18.

[2]韓博，金曉斌，孫瑞，等.新時期國土綜合整治分類體系初探[J].中國土地科學(xué)，2019（8）：79-88.

[3]夏方舟，楊雨濛，嚴(yán)金明.中國國土綜合整治近40年內(nèi)涵研究綜述：階段演進(jìn)與發(fā)展變化[J].中國土地科學(xué)，2018（5）：78-85.

[4]中華人民共和國國土資源部.土地整治術(shù)語：TD/T1054-2018[S].北京：地質(zhì)出版社，2018.

[5]嚴(yán)金明，張雨榴，馬春光.新時期國土綜合整治的內(nèi)涵辨析與功能定位[J].土地經(jīng)濟(jì)研究，2017（1）：14-24.

[6]董祚繼.優(yōu)化國土空間布局，推動城市低碳發(fā)展[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2018（13）：52-53.