檢察機關案件質量評價指標體系的反思與運用

摘 要：《檢察機關案件質量主要評價指標》作為新型的案件管理方式，具有科學性和合理性，但是指標體系的“封閉性”以及運行過程中信息化水平不高、數(shù)據(jù)質量參差不齊等問題制約了指標體系作用的發(fā)揮。設立統(tǒng)一的評價組織機構，優(yōu)化指標設置，建立配套的運行機制，統(tǒng)籌評價指標與檢察官業(yè)務考核、績效考核以及案件質量評查的關系將有助于《檢察機關案件質量主要評價指標》的運用落實。

關鍵詞：評價指標 案-件比 完善與運用

案件質量是檢察機關辦案的生命線，構建科學合理的案件質量評價指標體系，通過對檢察業(yè)務工作運行情況進行分析與評價，可以不斷提高辦案質量，有效促進檢察機關充分履行各項職能，從而高效正確地行使檢察權。當前，對案件質量進行評價的模式主要有兩種：一是設置反映案件質量的相關指標，借助檢察業(yè)務綜合考評進行評價;另一種是通過案件質量評查機制在案件管理過程中進行評價。經(jīng)過實踐，以上兩種評價模式的不足逐漸顯現(xiàn)，如：在業(yè)務考評中評價標準過多關注業(yè)務條線的縱向聯(lián)系與指導，忽視了部門之間的銜接與協(xié)調，“重數(shù)量輕質量、重量化排名輕分析整改”[1]，年終集中評價時間設置不合理等。為進一步適應司法責任制改革及內(nèi)設機構改革新要求，最高人民檢察院印發(fā)了《檢察機關案件質量主要評價指標》（以下簡稱《評價指標》），本文擬就該指標體系在檢察工作實際中的構建及運用進行探討。

一、《評價指標》的基礎理論概述

在內(nèi)容上，《評價指標》涵蓋“四大檢察”“十大業(yè)務”主要案件類型、主要辦案活動、主要訴訟流程以及各種檢察監(jiān)督方式的51組87項指標。具體來看，該評價體系以“案-件比”為核心指標，該指標通過發(fā)生在人民群眾身邊的“案”，與案進入司法程序后所經(jīng)歷的有關訴訟環(huán)節(jié)統(tǒng)計出來的“件”所形成的對比關系，觀測檢察機關辦案運行態(tài)勢，以此評價每一個辦案環(huán)節(jié)是否將工作做到極致。如果“案-件比”越高，說明“案”經(jīng)歷的訴訟環(huán)節(jié)越多，辦案時間越長，當事人對辦案活動的評價就越低，辦案的社會效果越差。以該指標作為評價體系的核心，有助于引導各級檢察機關努力將前一個訴訟環(huán)節(jié)的工作做到極致，提高辦案的質效，減少不必要的辦案環(huán)節(jié)，從而節(jié)約司法資源，提升人民群眾的司法獲得感。

在運行邏輯上，《評價指標》的運行模式是通過設置若干反映檢察業(yè)務情況的指標，運用綜合評價的方法對指標數(shù)據(jù)進行分析，據(jù)此對案件的辦理質量進行評判。這一評價方法采用對數(shù)據(jù)進行目標管理的模式，借助量化手段設置系列指標評價檢察工作成效。其評價過程著眼于案件的整體辦理情況，而非對某個案件的定性概括，實際上是“從案件到數(shù)據(jù)，再從數(shù)據(jù)到案件”的過程，這種“過程形象”是一種量化的數(shù)據(jù)化模型構造，在運行的過程中需要借助社會學中的定性和定量方法加以審視。[2]

在運行特點上，評價體系的對象具有多維性，可以通過不同指標的組合，實現(xiàn)對不同主體辦案質量或不同類型案件質量的考核評價。如，可以通過“案-件比”實現(xiàn)對地區(qū)層級、院層級、部門層級、辦案檢察官層級辦案質效的分析，評價不同層級各個辦案環(huán)節(jié)的工作是否做到極致。評價指標體系的考評具有一定的實時性，可以通過指標的動態(tài)變化，及時發(fā)現(xiàn)辦案過程中的不規(guī)范問題，進而分析研判原因，查找對策建議，督促落實整改。評價結果的運用具有可視化。《評價指標》的結果是通過即時的指標數(shù)據(jù)反映一個地區(qū)、單位或者員額檢察官的辦案情況或工作狀態(tài)，是一種可視化的質量、數(shù)量和效率。這種可視化的管理有利于發(fā)現(xiàn)辦案過程中存在的問題和業(yè)務運行變化發(fā)展的規(guī)律，使問題從發(fā)現(xiàn)、分析到解決成為一個持續(xù)看得見的過程。

二、《評價指標》的功能及定位

運用《評價指標》體系，首先要準確把握其價值定位。《評價指標》體系作為新型的案件管理手段，具有宏觀指導、綜合評價、輔助決策等功能，雖然指標體系有其科學性和先進性，但由于檢察業(yè)務具體工作的特殊性和復雜性，僅靠評價指標體系并不能精準反映每一個案件的辦理質量，指標數(shù)據(jù)的變化只是某類或某組案件質量的表象反映。因此，評價指標體系的評價結果不能作為評判案件質量的唯一標準，仍需要綜合其他方面的情況對案件的質量做具體的分析。就其功能而言，主要體現(xiàn)以下幾個方面：

一是引導功能。《評價指標》本身反映了上級檢察機關對下級檢察機關或者檢察院對本院各業(yè)務部門檢察業(yè)務的各項要求，在一定程度上就像是指揮棒，明確的將上級檢察機關對檢察業(yè)務工作的要求告知下級檢察機關，引導下級檢察機關開展業(yè)務活動。

二是參謀功能。評價指標體系是對辦案活動的綜合評價和宏觀管理，通過對辦案活動各項指標數(shù)據(jù)的實時監(jiān)督，便于上級檢察機關各條線了解掌握各地區(qū)的辦案現(xiàn)狀、態(tài)勢、特點、規(guī)律以及存在的問題，是對下指導工作的重要依據(jù)。同時，對于檢察長等院領導來說，對指標數(shù)據(jù)的分析研判是其了解案件動向和業(yè)務決策的重要信息。

三是激勵功能。對案件質量進行評價的必然結果就是鼓勵先進、鞭策后進，加之有效的獎優(yōu)懲劣措施，必然激發(fā)檢察官發(fā)揮辦案的積極性和主觀能動性，最終促使辦案人員牢固樹立案件質量意識，提升業(yè)務能力，從而提高辦案的整體質量。

三、《評價指標》運用面臨的問題及困境

第一，現(xiàn)有《評價指標》體系的開放性不足。案件質量評價活動定位于檢察機關的內(nèi)部監(jiān)督，或是上級檢察機關對下級檢察機關的監(jiān)督和指導，這種定位忽略了外部公眾的參與。實際上，作為檢察產(chǎn)品的案件，必須接受社會公眾的檢驗，以此評判案件的辦理是否達到政治效果、社會效果和法律效果的統(tǒng)一。《評價指標》中沒有一項指標是通過當事人獲取的，盡管公眾對檢察工作的評價極易出現(xiàn)偏差，但與有公眾參與的評價相比，《評價指標》評價結果更容易受到社會的質疑。

第二，指標數(shù)據(jù)的質量不高。在目前的數(shù)據(jù)采集方式中，生成指標數(shù)據(jù)的案卡基礎信息，大多來自于辦案人員的手工填錄，即使經(jīng)過統(tǒng)計人員審核及數(shù)據(jù)督查，但是錯填、漏填等問題仍不同程度的存在。在全國檢察機關檢察業(yè)務數(shù)據(jù)質量專項督查中發(fā)現(xiàn)的重要數(shù)據(jù)失真，不規(guī)范填錄案卡等問題都會造成數(shù)據(jù)指標的誤差。

第三，信息化水平不足存在數(shù)據(jù)投機空間。就評價指標體系運行的機理而言，案件質量的評價過程實際上是“從案件到數(shù)據(jù)，再從數(shù)據(jù)到案件”過程。在“從案件到數(shù)據(jù)”的過程中，在現(xiàn)行的數(shù)據(jù)采集方式下，如果各項數(shù)據(jù)指標直接關系檢察官的績效、獎懲、晉升等利益，那么，單純通過數(shù)據(jù)指標進行的案件質量評價容易將業(yè)務部門和辦案人導向功利化的行為方式。[3]即使評價指標以“比率”設置能避免單純的追求辦案數(shù)據(jù)，但是“比率”也是在數(shù)據(jù)計算的基礎上得來，所以仍存在數(shù)據(jù)投機的空間。

四、《評價指標》的完善與運用

（一）優(yōu)化案件質量評價體系的指標設置，適當增加案件質量的外部評價指標

當前的評價指標體系在指標的設置上，呈現(xiàn)出明顯的內(nèi)部化傾向。案件作為一種司法產(chǎn)品，其質量標準除了需要具備普通產(chǎn)品的一般屬性外，還需具備特殊的法律屬性。即案件首先要符合產(chǎn)品的一般屬性——符合性和適應性[4]。符合性要求案件的辦理過程要符合法律相關的程序、規(guī)定，即案件的實體結果正確，辦案程序合法。適應性表明了產(chǎn)品是否符合顧客的需要，是否當事人滿意。[5]表現(xiàn)在檢察產(chǎn)品上就是案件辦理取得了政治效果、社會效果和法律效果的統(tǒng)一，不僅得到了當事人的認可，也合乎當事人以外普通社會公眾的需求。案件質量應是質量、數(shù)量和效果的統(tǒng)一，因此應適當增加外部性評價指標，比如，可以增加涉檢信訪率，這樣既可以表明檢察機關的積極、開放的姿態(tài)來征求社會公眾的意見，又有利于激發(fā)公眾參與監(jiān)督的熱情。衡量個案處理的質量如何，案件的當事人既是司法活動的親歷者和見證者，又是案件實體結果的承受者，理應具有發(fā)言權。

（二）將評價指標進行分類設置

評價指標體系的基本價值在于能夠為衡量和評價檢察業(yè)務工作的數(shù)量、質量和效果提供科學的標準和載體。在適用各項指標的探索階段，可以將衡量和評價方式分為剛性考核評估與柔性情況通報，據(jù)此將評價指標分為考核性指標和基礎性指標。考核性指標可以納入檢察官業(yè)務考評體系，基礎性指標則是為了整體了解某個時間段檢察工作情況而設置的相應的指標。考核性指標可以通過主觀能動性產(chǎn)生積極或消極的變化，具有較強的導向性及功能性，應是反映檢察職能履行情況，法律監(jiān)督效果的指標。比如審查起訴環(huán)節(jié)的自行補充偵查率、排除非法證據(jù)率、促成當事人雙方和解率、開展追贓挽損率以及訴訟監(jiān)督環(huán)節(jié)的監(jiān)督立案或撤案率，偵查活動違法監(jiān)督（采納）率等。基礎性指標由于不具有功利的目標，主要反映檢察工作概貌和工作進展情況，在內(nèi)容范圍上具有更強的包容性，如反映一段時期內(nèi)重點工作推進情況的無罪判決率、撤回起訴率、認罪認罰適用率等指標，對指導業(yè)務工作發(fā)展具有重要作用。這樣區(qū)分設置，既能有效推動檢察重點工作，發(fā)揮《評價指標》的“風向標”“指揮棒”作用，又能避免唯指標的功利化傾向。

（三）設立職能統(tǒng)一的評價組織機構

權威、公正的考評工作機構是案件質量評價工作順利開展的基礎。一直以來，案件質量評價工作是和其它檢察業(yè)務考核一并由上級檢察機關對口條線承擔，案件質量評查工作由本級院案件管理部門組織開展，所以，嚴格上說并沒有形成統(tǒng)一、固定、專門的案件質量評價機構，這在一定程度上影響了案件質量評價工作的開展。各級檢察機關應當成立專門的評價組織機構，具體負責指標數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、通報、分析、評價和決策建議工作。綜合參考當前各級檢察機關實行的業(yè)務考評及案件質量評查工作，由于案件質量評價指標體系涉及相關業(yè)務數(shù)據(jù)的分析研判，所以在機構設置上可以參考業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判會商工作小組的配置，由上級院分管案件管理工作的副檢察長（基層院檢察長）擔任評價小組組長，案件管理部門負責人擔任副組長，業(yè)務部門負責人擔任評價小組成員。案件管理部門負責評價工作小組的日常協(xié)調聯(lián)絡、會議組織、數(shù)據(jù)提供、報告撰寫等事宜。

（四）建立配套的運行制度

一是建立完善數(shù)據(jù)采集督查制度。決策失靈主要來自于信息失真，真實準確的業(yè)務數(shù)據(jù)是實現(xiàn)《評價指標》體系科學運行的前提。指標數(shù)據(jù)的真實性、準確性是評價指標體系健康運行的生命線。一方面應建立嚴格的指標數(shù)據(jù)管理和經(jīng)常性督查制度，從案件信息源頭錄入、案件流程監(jiān)控、結案工作審核等多個節(jié)點保障統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性。同時，將信息錄入的準確性等納入檢察官業(yè)務考核，對于弄虛作假、虛報、瞞報、篡改統(tǒng)計數(shù)據(jù)的予以通報批評并取消評先評優(yōu)資格，情節(jié)嚴重的嚴肅追究責任。另一方面，要依托科技力量，對于評價指標涉及的相關數(shù)據(jù)，通過系統(tǒng)文書直接自動生成，避免人為的干擾，壓縮數(shù)據(jù)造假的空間。

二是建立完善的評價通報和反饋制度。對于指標體系的運行情況，應當定期進行公開和通報，建立全方位、立體化的指標數(shù)據(jù)通報制度，為各級檢察機關搭建指標數(shù)據(jù)的坐標體系，打造業(yè)務工作的“晴雨表”。建立指標數(shù)據(jù)通報檢察長等院領導制度，使得評價指標體系真正成為檢察業(yè)務工作開展的重要抓手。對于發(fā)現(xiàn)的問題，應當建立反饋機制，由相關單位或部門、檢察官就指標數(shù)據(jù)做出說明，對于非人為的客觀因素可以剔除。同時強化日常業(yè)務數(shù)據(jù)的通報與核查，將考核變年終運動式一次性工作為日常動態(tài)工作，由案件管理部門定期通報相關業(yè)務指標數(shù)據(jù)，并對一些重點數(shù)據(jù)和問題數(shù)據(jù)進行核查。

三是建立完善業(yè)務態(tài)勢分析制度。共同分析研究檢察業(yè)務數(shù)據(jù)指標反映的問題、原因或者值得關注的特點、規(guī)律、趨勢、影響等。重點圍繞業(yè)務數(shù)據(jù)反映的規(guī)律、趨勢、特點、影響、問題以及需要預警、提出對策的事項等進行。 對于上級檢察機關來說，可以設置部門點評，通過上級院的部門點評可以反映出部門對本條線業(yè)務工作情況掌握的狀況，由此也可以反映出上級院指導基層院的程度，強化上級院指導基層工作的抓手。在進行指標講評時需要對檢察業(yè)務運行規(guī)律的深刻把握，對存在問題進行深入分析，對解決問題提出前瞻性建議，不能只重視數(shù)字，不重視分析，這樣才能將《評價指標》的結果運用最大化。

（五）統(tǒng)籌把握好兩個關系

一是統(tǒng)籌與檢察官業(yè)務考核以及績效考核的關系。案件質量評價指標體系要發(fā)揮作用，必須與檢察官業(yè)務考評工作或檢察官績效考核制度相關聯(lián)，將案件質量評價指標體系納入檢察官業(yè)務考核或業(yè)績考核，這樣案件質量評價指標才不會變成“稻草人”。歸根結底，對檢察業(yè)務的各項決策部署必須通過對部門和個人的有效管理才能真正落到實處，這之間的橋梁和紐帶就是檢察官業(yè)務及績效考核。通過這一橋梁和紐帶，將宏觀的決策部署與微觀的個案管理相結合，將對院層級的目標轉為檢察官的個人考核，從而形成以宏觀指導微觀，以微觀促進宏觀的良好態(tài)勢，如果考核工作不到位，評價指標體系的指引、導向激勵作用就十分有限，甚至有流于形式和歸于落空的危險。績效管理的理論認為，只有將績效評價與人們所獲得的回報掛鉤，才能真正發(fā)揮其應有的作用。[6]

二是統(tǒng)籌與案件質量評查的關系。評價指標體系的數(shù)據(jù)指標反映的是檢察工作的宏觀運行情況，不能完全展示個案的質量情況，加之檢察機關的辦案活動具有一定的復雜性，單憑評價指標不能準確對個案的案件質量進行評判。為了避免個別指標應用中出現(xiàn)誤差或偏離實際，對于異常的指標應當結合案件質量評查機制進行校正。這樣既能消彌個案評查與宏觀數(shù)據(jù)從差異，做到宏觀與微觀的結合，又能做到個案評查與指標數(shù)據(jù)相互印證、補充，實現(xiàn)抽象性與具體性的有機統(tǒng)一。

（六）注重案件質量評價指標的結果應偏向于預警提示

運用指標化和數(shù)字化的管理方式高度契合科層式行政管控所偏好的管道式視野，[7]這種考核方式逐漸成為行政管理績效考核的直接依據(jù)，但是將其運用于司法領域，且不論案件質量指標體系的指標設置是否存在不足和缺陷，但就是績效化本身就足以造成案件質量管理的異化。[8]基于此，國外有關國家在采取類似質量評價時，一般只是將其作為一種預警和監(jiān)督機制，并無績效考核的效果。鑒于在現(xiàn)行檢察業(yè)務考核中過度追求數(shù)據(jù)的一系列負面效應，在運用評價指標體系的過程中，有必要將個別評價指標的考核功能轉向預警提示功能，這樣既能有效推動主要檢察業(yè)務的運行，又能避免惟數(shù)據(jù)論的弊端。

注釋：

[1]最高人民檢察院《關于進一步健全檢察機關執(zhí)法辦案考評機制的指導意見》（高檢發(fā)[2011]19號）。

[2]參見王裕根：《案件質量評估體系的理論反思與前瞻》，《廣西政法管理干部學院學報》2015年第6期。

[3]參見張青：《人民法院案件質量指標體系及其功能之異化》，《甘肅政法學院學報》2017年第1期。

[4]按照質量內(nèi)涵的演變過程，“質量”經(jīng)歷了符合性質量、適應性質量、魅力性質量和全面性質量的變化，其中符合性質量是最原始的質量概念，之后被賦予了更高層次的需求。

[5]參見張軍主編：《人民法院案件質量評估體系理解與適用》，人民法院出版社2011年版，第4頁。

[6]參見方振邦：《績效管理》，中國人民大學出版社2003年版，第115頁。

[7]參見[美]詹姆斯·斯科特：《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，王曉毅譯，社會科學文獻出版社2011年版，第3頁。

[8]同前注[3]。